Aanwijzing inzake de informatie-uitwisseling in het kader van de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (552i Sv.)

1. Samenvatting

Deze Aanwijzing beschrijft de bevoegdheidsverdeling tussen de politie1Dit geldt evenzeer voor de Koninklijke Marechaussee in het kader van artikel 6 lid 1 van de Politiewet. In dit lid is een aantal politietaken aan de KMar opgedragen. en het Openbaar Ministerie (OM) voor wat betreft het behandelen van inkomende internationale rechtshulpverzoeken. Zo kan de politie in beginsel het (politiële) verzoek uit het buitenland zelfstandig afhandelen, als het buitenland verzoekt om politiegegevens die beschikbaar zijn in de nationale politiebestanden. Als het buitenland echter verzoekt om (het verkrijgen van) informatie waarvoor dwangmiddelen moeten worden toegepast, moet het verzoek worden doorgeleid naar het OM. Doorgeleiding naar het OM moet o.a. ook plaatsvinden, wanneer bijzondere opsporingsbevoegdheden nodig zijn om de informatie te verkrijgen of wanneer de gevraagde informatie nodig is als bewijsmiddel in het buitenland.

2. Achtergrond

Inleiding, doel en juridisch kader

De basis voor deze Aanwijzing is gelegen in artikel 552i lid 4 van het Wetboek van Strafvordering (Sv).2Artikel 552i lid 4 Sv bepaalt: ‘Bij de afdoening van een verzoek neemt de krachtens het tweede lid bevoegde autoriteit de door de officier van justitie gegeven algemene en bijzondere aanwijzingen in acht.’ In artikel 552i Sv is de bevoegdheidsverdeling beschreven tussen de officier van justitie en de politie bij de behandeling van rechtshulpverzoeken uit het buitenland. De hoofdregel is dat ieder verzoek om rechtshulp uit het buitenland naar de officier van justitie wordt (door)gezonden. Onder rechtshulpverzoeken valt ook de politiële samenwerking waaronder de internationale informatie-uitwisseling. In de praktijk blijkt bij die laatste vorm van samenwerking onduidelijk te zijn hoever de politiebevoegdheden zich uitstrekken. Wanneer is de politiefunctionaris zelfstandig bevoegd het rechtshulpverzoek te behandelen en wanneer moet de behandeling via het OM lopen? Dit klemt te meer, nu de internationale samenwerking steeds intensiever wordt, er steeds meer regelgeving komt en de noodzaak tot afbakening van bevoegdheden dus toeneemt.

Het doel van deze Aanwijzing is daarom aan te geven in welke gevallen de politie zelfstandig uitvoering kan geven aan verzoeken uit het buitenland tot het verstrekken van informatie en in welke gevallen die samenwerking de tussenkomst van het OM vereist.

Voor wat betreft het rechtshulpverkeer inzake de informatie-uitwisseling zijn relevante wetsartikelen te vinden in de Wet en het Besluit Politiegegevens, die per 1 januari 2008 de Wet en het Besluit Politieregisters hebben vervangen. Op het internationale niveau zijn ook tal van regelingen in het leven geroepen om de internationale informatie-uitwisseling te reguleren. Alvorens op de betreffende wet- en regelgeving nader wordt ingegaan, wordt volledigheidshalve nog opgemerkt dat alle inkomende en uitgaande politiële en justitiële rechtshulpverzoeken via het Landelijk Internationaal Rechtshulpcentrum (LIRC) dan wel de desbetreffende Internationale Rechtshulpcentra (IRC’s) moeten lopen, waar onder meer de registratie plaatsvindt van het rechtshulpverzoek. Zie hiervoor ook paragraaf 8.

3. Het internationale juridische kader

3.1. Algemene Beginselen

Aan de basis van de internationale samenwerking op strafrechtelijk terrein ligt een aantal beginselen. In dit kader kunnen onder meer genoemd worden:

In de volgende paragrafen zullen enkele beginselen nader worden besproken.

3.2. Europese Unie

In de Europese Unie (EU) vindt de uitwisseling van informatie tussen de politiediensten voornamelijk plaats op grond van artikel 39 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO), waarin is opgenomen dat ‘...politiediensten elkaar, met inachtneming van het nationale recht binnen de grenzen van hun bevoegdheden, wederzijds bijstand verlenen ten behoeve van de voorkoming en opsporing van strafbare feiten, voor zover het doen of behandelen van een verzoek naar nationaal recht niet aan de justitiële autoriteiten (lees: rechter en officier van justitie) is voorbehouden en (...) geen dwangmiddelen behoeven te worden toegepast. Wanneer de aangezochte politieautoriteiten tot de afdoening van een verzoek niet bevoegd zijn, zenden zij dit aan de bevoegde autoriteiten door.’ In lid 2 van voornoemd artikel 39 is het uitgangspunt opgenomen dat schriftelijke informatie slechts door het verzoekende land als bewijsmiddel gebruikt mag worden met toestemming van de bevoegde justitiële autoriteiten van de aangezochte staat.

Artikel 27 van het Verdrag van Prüm4Verdrag inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van het terrorisme, de grensoverschrijdende criminaliteit en de illegale migratie van mei 2005. De basiselementen van het Verdrag zijn opgenomen in het juridisch kader van de EU (zie het Raadsbesluit 2008/615/JBZ van 23 juni 2008). Per 1 juli 2008 is het in werking getreden voor: België, Duitsland, Finland, Frankrijk, Hongarije, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Slovenië en Spanje (bron: www.minbuza.nl/verdragen onder ‘verdragenbank’). bouwt voort op dit artikel 39 SUO, vult dit aan en voorziet in een dwingende regeling met betrekking tot het verlenen van de gevraagde bijstand. In lid 2 wordt een aantal vormen van bijstand, dat in ieder geval onder de bepaling moet vallen, benoemd. In lid 3 is de doorzendplicht aan de bevoegde autoriteit (lees: OM) opgenomen, wanneer de aangezochte autoriteit (lees: politie) niet bevoegd is.

In artikel 46 SUO is te lezen dat spontane (d.w.z. zonder een daartoe strekkend buitenlands verzoek) informatie-uitwisseling mogelijk is, als de informatie voor het ontvangende land van belang is ter bestrijding van toekomstige strafbare feiten, ter voorkoming van strafbare feiten en ter afwending van gevaar voor de openbare orde en veiligheid.5In artikel 7 van de EU rechtshulpovereenkomst van 29 mei 2000 (Trb. 2000, 86) wordt de spontane informatie-uitwisseling ook mogelijk gemaakt voor justitiële autoriteiten.

Politiële verzoeken worden gezonden naar het aangezochte land door tussenkomst van de met de internationale politiesamenwerking belaste centrale autoriteiten. In Nederland is deze centrale autoriteit het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) te Zoetermeer, de dienst Internationale Politiesamenwerking (IPOL).6De dienst IPOL vormt met het Landelijk Parket het LIRC. In spoedeisende gevallen en in de grensregio’s kan de informatie-uitwisseling rechtstreeks plaatsvinden (zie ook paragraaf 5).

Binnen de dienst IPOL zijn verschillende informatiekanalen aanwezig waarlangs het verzoek kan worden verzonden: het Schengen Informatie Systeem, Interpol7Interpol is een wereldwijd netwerk van nationale contactpunten of bureaus voor de uitwisseling van politiële informatie of waarlangs (justitiële) rechtshulpverzoeken kunnen worden verzonden en is niet gebaseerd op een verdrag. Momenteel zijn er 187 landen bij aangesloten en het hoofdkantoor is gevestigd te Lyon. Aangezien bij Interpol landen zijn aangesloten waarmee Nederland geen rechtshulprelatie onderhoudt (bijvoorbeeld vanwege de mensenrechtensituatie in het betreffende land) kan niet in alle gevallen informatie worden uitgewisseld. In voorkomende gevallen moet de Afdeling Internationale Rechtshulp in Strafzaken (AIRS) van het ministerie van Justitie worden betrokken., Europol8Eén van de belangrijkste taken van Europol is het vergemakkelijken van de uitwisseling van de informatie tussen de lidstaten van de EU, naast het verzamelen en analyseren van informatie. Ten behoeve van de taakstelling van Europol zijn in de lidstaten nationale eenheden aangewezen. Voor Nederland is deze eenheid de dienst IPOL van het KLPD. Alle nationale eenheden hebben een vooruitgeschoven post bij Europol in Den Haag, de zogenaamde desken, die zorgdragen voor de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten. Een belangrijk informatiesysteem is het Europol Informatie Systeem (EIS). Dit is een databank met operationele indicatoren van rechercheonderzoeken die in de verschillende lidstaten lopen: de Europese evenknie van het nationale VROS. en de (buitenlandse) verbindingsofficieren.9Voor Nederland zijn de verbindingsofficieren (Liaison Officers, kortweg LO’s genoemd) in het buitenland een vooruitgeschoven post van de dienst IPOL van het KLPD. Met betrekking tot de informatieverstrekking aan in Nederland gestationeerde buitenlandse verbindingsofficieren (Foreign Liaison Officers, of FLO’s) kunnen afspraken worden gemaakt met de staat die de LO heeft uitgezonden. Voor een in het buitenland gestationeerde Nederlandse LO geldt dat hem op gelijke voet informatie kan worden verstrekt als wanneer hij in Nederland zou zijn. Bij verstrekking door de LO aan buitenlandse politieautoriteiten blijft de LO daarbij gebonden aan het bepaalde in de Nederlandse wet- en regelgeving. Een nieuwe ontwikkeling in dit kader betreft de implementatie van het al vastgestelde ‘Zweeds Kaderbesluit’.10Voluit: het Kaderbesluit van de Raad betreffende de vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten van de EU van 18 december 2006 (2006/960/JBZ). Overigens is in artikel 12 van dit Zweeds Kaderbesluit geregeld dat het bepaalde in artikel 39 leden 1, 2 en 3 en in artikel 46 van de SUO, voor zover het betrekking heeft op de uitwisseling van informatie en inlichtingen ten behoeve van een strafrechtelijk onderzoek of een criminele inlichtingenoperatie, wordt vervangen door het bepaalde in het Kaderbesluit. Het doel van dit Kaderbesluit is de informatie-uitwisseling te bespoedigen tussen autoriteiten die bevoegd zijn op het gebied van voorkomen, onderzoeken of opsporen van strafbare feiten. De informatie-uitwisseling moet binnen een vastgestelde tijdslimiet plaatsvinden (spoedeisende verzoeken in beginsel binnen acht uur). Het gaat specifiek om de uitwisseling van informatie en inlichtingen die voorhanden zijn bij genoemde autoriteiten11Nederland heeft (voorlopig) als verklaring bij artikel 2 onder a van het Kaderbesluit opgenomen dat onder het begrip ‘nationale rechtshandhavingsautoriteit’ valt: de politie Nederland, Korps Landelijke Politiediensten., en alle informatie waartoe deze autoriteiten toegang hebben of waar ze, zonder gebruik te hoeven maken van dwangmiddelen, toegang toe kunnen krijgen. Uitgangspunt hierbij is dat het op verzoek internationaal verstrekken van informatie aan een andere lidstaat niet aan meer voorwaarden is gebonden dan de voorwaarden, die bij onderlinge nationale uitwisseling van informatie binnen een lidstaat gelden. Ook wordt uitgegaan van een plicht om aan een verzoek tot informatieverstrekking te voldoen, waarbij degene die het verzoek indient, handelt overeenkomstig het nationale recht. Het Kaderbesluit ziet niet op de uitwisseling van informatie ten behoeve van gebruik als bewijs in een strafzaak.

Verder zijn twee belangrijke voorwaarden opgenomen in artikel 129 SUO dat op de verstrekking op grond van artikel 46 SUO ziet, namelijk het beginsel van doelbinding (zie paragraaf 3.1) en het verbod op doorverstrekking van gegevens aan andere diensten zonder voorafgaande toestemming van het verstrekkende land. Doelbinding is ook opgenomen in artikel 8 van het Zweeds Kaderbesluit en artikel 35 van het Verdrag van Prüm. Het verbod op doorverstrekking is in artikel 36 van het Verdrag van Prüm opgenomen.

Van belang is dat in de genoemde artikelen van de SUO, het Zweeds Kaderbesluit en van het Verdrag van Prüm verwezen wordt naar het nationale recht. Informatie kan slechts worden uitgewisseld met inachtneming van de regels van het nationale recht. Dat geldt ook nadrukkelijk voor de verdragen van Enschede en Senningen.12- Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland inzake de grensoverschrijdende politiële samenwerking en de samenwerking in strafrechtelijke aangelegenheden: Verdrag van Enschede van 2 maart 2005, Trb. 2005, 86 en 241;- Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk België en het Groothertogdom Luxemburg inzake grensoverschrijdend politieel optreden: Verdrag van Senningen van 8 juni 2004, Trb. 2005, 35. Voor de internationale informatie-uitwisseling blijft het Nederlands recht dus van evident belang.

4. Nationale regelingen en bevoegdheidsverdeling tussen OM en politie

4.1. Inkomende rechtshulpverzoeken: Titel X van Vierde boek van Wetboek van Sv en artikel 552i Sv

Titel X van het Vierde Boek van Sv ziet slechts op de inkomende rechtshulpverzoeken. Artikel 552h geeft aan dat de titel ziet op de verzoeken om rechtshulp, die zijn gedaan in verband met een strafzaak. Er moet dus sprake zijn van een strafrechtelijke buitenlandse procedure in de fase van opsporing, vervolging, behandeling ter terechtzitting en executie. De gepleegde feiten moeten naar het recht van de verzoekende staat strafbaar zijn. Bij wederzijdse rechtshulp (d.w.z. de politiële en justitiële rechtshulp)13Zie ook Tekst en Commentaar: Internationaal strafrecht. Tweede druk, pagina 41. is dubbele strafbaarheid in beginsel niet vereist. Wanneer echter dwangmiddelen op Nederlands grondgebied moeten worden ingezet voor de uitvoering van het buitenlands rechtshulpverzoek, is strafbaarheid naar Nederlands recht voor die gedragingen uiteraard wel vereist.

Artikel 552i Sv vormt, naast de artikelen 552j en 552n Sv, de grondslag voor de centrale positie van de officier van justitie binnen het rechtshulpverkeer. In artikel 552i is beschreven wanneer de politie een rechtshulpverzoek zelfstandig kan afhandelen en wanneer de officier van justitie bij beantwoording van het rechtshulpverzoek exclusief gekend moet worden.

Volgens dit artikel kan de politie zelfstandig een rechtshulpverzoek afhandelen, wanneer het verzoek kan worden ingewilligd zonder toepassing van dwangmiddelen (dat wil zeggen hetgeen door het wetboek van Strafvordering of een bijzondere strafwet uitdrukkelijk als dwangmiddel wordt aangemerkt) en het wettelijk niet aan de officier van justitie of de rechter-commissaris is voorbehouden de verzochte gedragingen uit te voeren (bijvoorbeeld de bijzondere opsporingsbevoegdheden).

Zo is het voor de politie mogelijk om inlichtingen, zoals het horen van een getuige die bereid is een verklaring af te leggen, zelfstandig af te handelen (zie echter in dit kader aandachtspunt 4 van paragraaf 4.2 hieronder). Op de vraag waar de grens ligt tussen zelfstandige afdoening door de politie en tussenkomst door de officier van justitie wordt hieronder nader ingegaan.

4.2. Zelfstandige bevoegdheid politie

De bevoegdheid van de politie om een rechtshulpverzoek zelfstandig af te handelen bestaat in de volgende gevallen:

4.3. Besluit Politiegegevens

Een nadere uitwerking van artikel 17 van de Wet Politiegegevens is te lezen in de artikelen 5:1 t/m 5:5 van het Besluit politiegegevens. In lid 1 van artikel 5:1 is de algemene bepaling opgenomen dat politiegegevens verstrekt kunnen worden aan autoriteiten in een ander land die zijn belast met de uitvoering van de politietaak, voor zover de verstrekking noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de politietaak in Nederland dan wel voor de goede uitvoering van de politietaak in het buitenland. Is dit laatste het geval, dan is verstrekking mogelijk ingeval van:

In lid 2 staat het belangrijke beginsel dat de gegevens slechts verder kunnen worden verwerkt voor het doel waarvoor ze zijn verstrekt (vergelijk hetgeen hierover is vermeld in paragraaf 3). Op verzoek kan de verantwoordelijke instemmen met de verdere verwerking van verstrekte gegevens voor een ander doel. Hierbij geldt ook dat een verzoek om al verstrekte gegevens te mogen gebruiken voor een ander doel, beschouwd moet worden als een nieuw verzoek. In dat geval zal opnieuw getoetst moeten worden of doorzending van het verzoek aan het OM verplicht is of dat een zelfstandige afdoening door de politie kan plaatsvinden.

Als gevolg van het tot stand gekomen Verdrag van Prüm en het Zweeds Kaderbesluit (zie hiervoor paragraaf 3.2) zijn in de artikelen 5:2 en 5:3 van het Besluit Politiegegevens ruimere bepalingen gecreëerd voor het verstrekken van politiegegevens binnen de EU. In artikel 5:2 is een verplichting opgenomen tot verstrekking van politiegegevens aan personen of instanties in een andere EU-lidstaat, die zijn belast met de voorkoming en opsporing van strafbare feiten, onder gelijke voorwaarden als aan politieambtenaren in Nederland, voor zover zij deze nodig hebben voor een goede uitvoering van de politietaak en behoudens hetgeen is vermeld onder lid 2. In dit lid 2 is opgenomen dat de verstrekking kan worden geweigerd of aan beperkende voorwaarden kan worden onderworpen in de volgende zeven gevallen:

In het algemeen geldt dat de politie moet overleggen met de officier van justitie, als verstrekking van politiegegevens het opsporings- of vervolgingsbelang zou kunnen doorkruisen, omdat de officier van justitie als leider van het opsporingsonderzoek zeggenschap moet kunnen uitoefenen over de verwerking en verstrekking van gegevens.23Het gezag van de officier van justitie vloeit mede voort uit artikel 148 van het Wetboek van Strafvordering en artikel 13 van de Politiewet 1993, naast uiteraard de in deze Aanwijzing aangehaalde artikelen uit titel X Sv. Zie in dit verband ook de Aanwijzing Wet politiegegevens (Stcrt. 2008, 142).