Besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat houdende beleidsregels voor lozing op een oppervlaktewater door storting van baggerspecie in Wm-vergunningplichtige winputten (beleidsregels voor lozing op een oppervlaktewater door storting van baggerspecie in Wm-vergunningplichtige winputten)

De Minister van Verkeer en Waterstaat,

Besluit:

1. Inleiding

1.1. Ontstaansgeschiedenis

Onderhavige beleidsregels zijn van toepassing op de beoordeling van aanvragen van voor 22 december 2009 om verlening van een vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewater ten behoeve van de storting van baggerspecie in zand-, klei- en grindwinputten. In de Waterwet en Invoeringswet Waterwet is bepaald dat Wvo-vergunningen gelijk worden gesteld aan watervergunningen. Vergunningaanvragen die voor 22 december 2009 zijn ingediend, worden echter afgewikkeld volgens de regels van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. De zand-, klei- en grindwinputten zijn locaties die aangemerkt zijn als depot en moeten derhalve tevens beschikken over een vergunning in de zin van de Wet milieubeheer (Wm).

De directe aanleiding voor vaststelling van deze beleidsregels is gelegen in een tweetal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 5 december 2007 (LJN BB9475 en LJN BB9488) waarbij onder meer een ten behoeve van de storting van baggerspecie in een voormalige zandwinput verleende vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) is vernietigd. Daarnaast werd een in verband met die storting verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer eveneens vernietigd.

In de uitspraak waarbij de Wvo-vergunning werd vernietigd, komt de emissie-immissietoets prominent naar voren. Deze toets is in het verleden ontwikkeld om te kunnen toetsen of een lozing van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op een oppervlaktewater toelaatbaar is met het oog op de belasting van dat water. De emissie-immissietoets bestaat uit twee stappen. Eerst wordt voor de zogenaamde ‘prioritaire stoffen’ beoordeeld welke emissiereductie kan worden bereikt met toepassing van de ‘best beschikbare technieken’ (hierna: BBT), waarbij het uitgangspunt is dat de emissie zoveel mogelijk moet worden teruggedrongen.

Met de tweede stap vindt er een immissietoets plaats. Nagegaan wordt of de restlozing (die resteert na de reductie van de emissie met BBT) leidt tot onaanvaardbare concentraties in het watersysteem. Hierbij wordt dus gekeken naar de bestaande kwaliteit van het oppervlaktewater en daarvoor gestelde milieukwaliteitseisen. Bij deze immissietoets wordt bepaald of, gegeven de gestelde milieukwaliteitseisen, de specifieke lozing (dus nadat in de eerste stap een BBT-toets voor prioritaire stoffen heeft plaatsgevonden) een zodanig significante verslechtering van de waterkwaliteit veroorzaakt dat verdergaande maatregelen (zoals emissiereductie verder dan BBT) nodig zijn.

De immissietoets is primair bedoeld om de concentraties van stoffen in het ontvangend oppervlaktewater te berekenen voor een vast lozingspunt. Er treedt vermenging op van die stoffen met het oppervlaktewater en er kan berekend worden of de lozing op maatgevende afstand leidt tot een significante en structurele overschrijding van de toepasselijke waterkwaliteitsnormen.

De vergunningen in de bovengenoemde uitspraken hadden betrekking op een zandwinput. De locatie in de winput waar baggerspecie wordt gestort, varieert in tijd en plaats. De emissie-immissietoets bevat geen geschikte rekenmodule om de belasting van een dergelijke storting op het oppervlaktewater in een winput te berekenen.

De conclusie die naar aanleiding van deze uitspraken is getrokken, is dat de emissie-immissietoets niet goed toepasbaar is op de beoordeling van een storting van baggerspecie in een winput. De onderhavige beleidsregels geven derhalve regels die specifiek zijn toegesneden op de situatie dat er een storting plaatsvindt van baggerspecie in een winput. Hierbij wordt de gehele winput als mengzone beschouwd.

1.2. Toepassingsbereik beleidsregels

Aanvragen om verlening van een watervergunning ten behoeve van de storting van baggerspecie in open en halfopen (voormalige) zand-, klei- en grindwinputten zullen aan deze beleidsregels worden getoetst.Deze beleidsregels zijn van toepassing op vergunningaanvragen ingediend voor 22 december 2009 op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Deze aanvragen worden overeenkomstig artikel 2.29 Invoeringswet Waterwet afgehandeld conform de regels van de Wvo en de normen (MTR's) die ten tijde van de aanvraag golden. Aan de hand van de beleidsregels kan een initiatiefnemer die voor genoemd tijdstip een aanvraag heeft ingediend om baggerspecie te storten in een dergelijke winput nagaan of de effecten hiervan op de oppervlaktewaterkwaliteit toelaatbaar zijn en of er door het bevoegd gezag waarschijnlijk een vergunning verleend kan worden. Indien een zand-, klei- of grindwinput en het daarin aanwezige oppervlaktewater niet voldoet aan de in deze beleidsregels geformuleerde normen, kan de initiatiefnemer de dimensies van de winput of de vulsnelheden van de storting aanpassen dan wel voorzorgsmaatregelen of voorzieningen treffen, zodanig dat het bevoegd gezag wel een vergunning kan verlenen.

1.3. Wettelijk en beleidskader

Wet verontreiniging oppervlaktewateren

De Wvo bood tot 22 december 2009 het wettelijk kader voor onder andere de bestrijding en voorkoming van verontreiniging van zoete oppervlaktewaterlichamen, waaronder begrepen de bodem onder deze oppervlaktewateren, in Nederland. De Wvo reguleerde tot genoemde datum directe lozingen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op een oppervlaktewaterlichaam en blijft van toepassing op een voor die tijd ingediende aanvraag.

Ten behoeve van de storting van baggerspecie in oppervlaktewaterlichamen zal in veel gevallen ook een vergunning op grond van de Wet milieubeheer noodzakelijk zijn. Deze beleidsregels zijn uitdrukkelijk niet van toepassing op de beoordeling van aanvragen om verlening van een vergunning op grond van die wet.

Het bevoegd gezag voor lozingen op de rijkswateren is de Minister van Verkeer en Waterstaat. Deze beleidsregels zijn uitdrukkelijk niet van toepassing op oppervlaktewaterlichamen in beheer bij waterschappen.

Waterkwaliteitsbeleid

Met betrekking tot de kwaliteit van oppervlaktewater zijn diverse Europese richtlijnen (direct of indirect) van toepassing, waaronder de Kaderrichtlijn water en de IPPC-richtlijn. Op nationaal niveau is de Vierde Nota Waterhuishouding van toepassing op een aanvraag waarop deze beleidsregels van toepassing zijn.

1.4. Grondslag van de beleidsregels; definities

Grondslag

De onderhavige beleidsregels worden toegepast bij de aanvraag om verlening van een watervergunning voor de storting van baggerspecie in een zand-, klei- of grindwinput. De grondslag voor deze beleidsregels is gelegen in artikel van de Wvo in samenhang met in artikel 2.29 van de Invoeringswet Waterwet

Definities

Onder de navolgende begrippen wordt in deze beleidsregels het volgende verstaan.

Winput: een (voormalige) put waaruit zand, klei of grind wordt (of werd) gewonnen en die gevuld is met oppervlaktewater.

Definitie winputten

Zand-, grind- of kleiwinputten

Een zand-, grind- of kleiwinput is een met water gevulde verdieping/put waar in het verleden zand, grind of klei is gewonnen.

Ten behoeve van deze beleidsregels kan er worden onderscheiden in half-open en open winputten.

Oppervlaktewater (jurisprudentie onder Wvo):

Baggerspecie: baggerspecie, zoals gedefinieerd in artikel 1 Besluit bodemkwaliteit.

2. Normstelling voor de vergunningverlening

2.1. Waterkwaliteitsbeleid

Inleiding

Bij het opstellen van de onderhavige beleidsregels is er voor gekozen om zoveel mogelijk afstemming te zoeken met het gedachtegoed van het Plan onder Wvo. Daarnaast is er voor gekozen om de beleidsregels zoveel mogelijk aan te laten sluiten op het Besluit bodemkwaliteit en de bijbehorende Regeling bodemkwaliteit. Dit wordt hieronder nader toegelicht.

Het waterkwaliteitsbeleid is in de beleidsregels verwerkt door de volgende uitgangspunten te formuleren:

Uitgangspunt 1

Het eerste uitgangspunt geeft invulling aan het brongerichte spoor dat is gericht op het beperken van bestaande lozingen, emissies of verliezen uit bronnen, overeenkomstig artikel 10 van de Kaderrichtlijn Water. Naast de toepassing van beheersmaatregelen op basis van BBT is dit voor winputten vertaald in een eis voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. De kwaliteit van het in de winput aanwezige oppervlaktewater mag het MTR niet overschrijden, zie Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren (2004). Voor die stoffen waarvoor de achtergrondkwaliteit van het in de winput aanwezige oppervlaktewater gelijk is aan of al slechter is dan het MTR mag de kwaliteit niet significant verslechteren. Een bijdrage wordt significant genoemd als deze groter is dan 10% van het MTR.

Indien bij een voorgenomen storting van baggerspecie wordt voldaan aan de toepasselijke kwaliteiteisen (uitgangspunt 1) dan kan worden aangenomen dat ook altijd wordt voldaan aan uitgangspunt 2 (bescherming van de waterkwaliteit van het omliggende of aangrenzende oppervlaktewater) en uitgangspunt 3 (bescherming van waterbewonende organismen). Indien niet kan worden uitgesloten dat, ondanks dat aan uitgangspunt 1 wordt voldaan, zich toch toxische effecten op organismen kunnen voordoen of dat een significante verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende oppervlaktewaterkan optreden, dient dit met berekeningen voor de uitgangspunten 2 en 3 gecontroleerd te worden. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de belasting van de storting van baggerspecie (qua debiet) op het ontvangende oppervlaktewater erg groot is, omdat het om een relatief klein ontvangend oppervlaktewater gaat.

Voor specifieke situaties (bijvoorbeeld een winput in een haven) kan het toelaatbaar zijn om een ruimere invulling te geven aan het eerste uitgangspunt en een tijdelijke overschrijding van de MTR toe te staan. In deze beleidsregels is aangegeven om welke situaties het hier zou kunnen gaan. Bij deze specifieke situaties kan niet worden aangenomen dat ook altijd wordt voldaan aan uitgangspunt 2 en uitgangspunt 3. In deze beleidsregels wordt daarom een nadere invulling gegeven aan deze uitgangspunten.

Uitgangspunt 2

Bij het tweede uitgangspunt gaat het om de bescherming van het omringende of aangrenzende oppervlaktewater. De storting van baggerspecie in de winput mag geen significante negatieve bijdrage leveren aan de waterkwaliteit van dit oppervlaktewater. Voor de uitwerking van dit uitgangspunt is het belangrijk om vast te stellen op welke locatie het effect van de storting moet worden bepaald. Hiervoor wordt aangesloten bij de huidige emissie-toets. In de emissie-toets wordt uitgegaan van een maatgevende afstand van de locatie waar de storting plaatsvindt. Bij de storting van baggerspecie in winputten is dit de locatie waar uitwisseling tussen de te storten stoffen en het oppervlaktewater plaatsvindt. Voor lijnvormige oppervlaktewaterlichamen is de maatgevende afstand een lengte van 10 keer de breedte van het watersysteem of maximaal 1000 meter. Voor meren en plassen is de maatgevende afstand afhankelijk van de oppervlakte, breedte en lengte van het meer dan wel de plas (zie tabel 3.2). Ook hier geldt een maximale afstand van 1000 meter. Op de maatgevende afstand mag de gemiddelde concentratieverhoging maximaal 0,1 x MTR bedragen.

Op een oppervlaktewaterlichaam vinden over het algemeen meerdere lozingen plaats. De cumulatieve effecten van deze lozingen moeten ook worden beschouwd. Op grond van de Wet op de waterhuishouding gebeurt dit voor rijkswateren in het Beheerplan rijkswateren en voor de overige wateren in de provinciale waterhuishoudingsplannen. In de toelichting op het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water wordt dit verder verduidelijkt aan de hand van voorbeelden. De belasting van individuele lozingen (zoals een storting van baggerspecie in een winput) worden hierbij in relatie tot het gehele watersysteem bezien. Deze overwegingen kunnen, naast de in deze beleidsregels voorgeschreven berekeningen, meegenomen worden bij het al dan niet afgeven van een Wvo-vergunning voor storting van baggerspecie in een winput.

Uitgangspunt 3

Bij het derde uitgangspunt gaat het om de bescherming van waterbewonende organismen in het in de winput aanwezige oppervlaktewater. Om te voorkomen dat dit oppervlaktewater te sterk wordt verontreinigd door de storting van baggerspecie geldt een bovengrens. Hiervoor is het Ernstig Risico (ER) gekozen, zie Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren (2004). Het ER is een acute korte termijn-norm en betreft een maximaal toegestane piekconcentratie. Het ER mag niet meer dan vier achtereenvolgende dagen worden overschreden. De combinatie met het eerste uitgangspunt leidt er toe dat de mate van overschrijding beperkt blijft.

2.2. Afbakening met het Besluit bodemkwaliteit

Achtergrond van het Besluit bodemkwaliteit

Het doel van het Besluit bodemkwaliteit is milieuhygiënische voorwaarden te stellen aan het gebruik van onder meer baggerspecie ter bescherming van de bodem en het oppervlaktewater. De voorwaarden met betrekking tot baggerspecie zijn niet langer centraal gedicteerd, maar gaan uit van een eigen verantwoordelijkheid voor het bevoegd gezag om gebiedsgericht maatwerk te kunnen verrichten. Voor overheden die gebiedsgericht maatwerk niet noodzakelijk vinden, zijn generieke regels opgesteld.

Met de invoering van het Besluit bodemkwaliteit zijn de toepassingsmogelijkheden voor baggerspecie beter afgestemd op de daadwerkelijke risico’s van de toepassing van (licht) verontreinigd materiaal. Zo biedt het Besluit bodemkwaliteit de mogelijkheid om bij ‘grootschalige toepassing’ baggerspecie tot de Interventiewaarde te gebruiken voor het nuttig verondiepen van een winput, met als gevolg dat voor dit type storting geen Wvovergunning meer aangevraagd hoeft te worden. Voorwaarde is dan wel dat het gaat om een ‘nuttige’ en ‘functionele’ toepassing en dat voldaan moet worden aan de verdere voorwaarden voor grootschalige toepassingen als bedoeld in hoofdstuk 4, paragraaf 3, van het Besluit bodemkwaliteit. In alle gevallen geldt de in artikel 7 van het Besluit bodemkwaliteit vastgelegde zorgplicht, welke ertoe strekt dat degene die (onder meer) baggerspecie toepast zodanig zorgvuldig dient te handelen dat schade aan mens en ecosysteem wordt voorkomen.

Het Besluit bodemkwaliteit biedt niet voor alle baggerspecie een oplossing. Dit geldt bijvoorbeeld voor baggerspecie met gehalten aan verontreinigingen boven de maximale waarde voor toepassingen en situaties waarbij geen sprake is van een nuttige toepassing. Voor deze situaties blijft voor de storting van baggerspecie een Wvovergunning (en een Wet milieubeheer-vergunning) nodig. Die vergunningverlening dient echter wel goed te worden afgestemd op het Besluit bodemkwaliteit. Deze afstemming is als volgt vormgegeven.

In het Besluit bodemkwaliteit vormen binnen het generieke kader de Interventiewaarden voor waterbodems de bovengrens voor toepassingen van baggerspecie in oppervlaktewaterlichamen.

In paragraaf 4.10 van de nota van toelichting bij het Besluit bodemkwaliteit is aangegeven dat het grootschalig toepassen van baggerspecie met een kwaliteit die beter is dan de Interventiewaarden waterbodems niet leidt tot milieuhygiënische problemen. Ten aanzien van oppervlaktewater wordt hierover in paragraaf 4.10.3 het volgende gesteld: ‘De kwaliteit van het oppervlaktewater wordt op dezelfde wijze beschermd als die van de bodem, namelijk door alleen baggerspecie toe te passen van gelijke of hogere kwaliteit. Daarnaast wordt een verspreidingsgrens gehanteerd, die recht doet aan de kwaliteit van het deelstroomgebied en die waar nodig vergelijkbaar is met het herverontreinigingsniveau. De waterkwaliteit wordt beïnvloed door de kwaliteit van de waterbodem via processen van erosie, sedimentatie en diffusie. Het herschikken van baggerspecie binnen een systeem van dezelfde (of betere) kwaliteit leidt nauwelijks tot een merkbare verandering van de waterkwaliteit. De waterkwaliteit kan wel verslechteren bij de aanleg van grootschalige toepassingen, met name wanneer de aanlegfase geruime tijd in beslag neemt en de kwaliteit van de toe te passen baggerspecie slechter is dan de omgevingskwaliteit. In alle gevallen geldt de zorgplicht, zoals toegelicht in de toelichting bij artikel 7. Verder kunnen in de ministeriële regeling regels worden gesteld voor de bescherming van de waterkwaliteit.’

Overeenkomstige toepassing van het Besluit bodemkwaliteit