Circulaire vervoer gevaarlijke stoffen door wegtunnels

1. Aanleiding, doel en reikwijdte van deze circulaire

De Minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft de exclusieve bevoegdheid om beperkingen te stellen aan het vervoer van gevaarlijke stoffen (VGS) door een wegtunnel. In dat geval wordt de tunnel in de VLG-regeling1VLG-regeling: Regeling Vervoer over Land van Gevaarlijke stoffen. ondergebracht bij één van de tunnelcategorieën uit het ADR2ADR: Accord européen relatif au transport international de marchandises Dangereuses par Route..

Deze circulaire strekt ertoe vooraf duidelijkheid te geven over de redenen voor de beslissing om een wegtunnel in een bepaalde tunnelcategorie onder te brengen en over de wijze waarop de Minister tot die beslissing komt. In de praktijk is gebleken dat zowel wegbeheerders als overheden en bedrijfsleven behoefte hebben aan die duidelijkheid.

De Minister past voor alle tunnels de ADR-voorschriften toe en hanteert het uitgangspunt dat het VGS zo min mogelijk beperkt dient te worden. Maakt een tunnel deel uit van een route die van belang is voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, dan legt de Minister geen beperkingen op, tenzij hij van oordeel is dat sprake is van een essentiële oeververbinding of een (andere) bijzondere situatie. Bij een bijzondere situatie is maatwerk nodig.

Deze circulaire is van toepassing op beslissingen over zowel de tunnelcategorie van nieuwe tunnels als de (wijziging van) de tunnelcategorie van in gebruik zijnde tunnels, voor zover zich hiertoe een aanleiding voordoet. Met ‘tunnels’ worden alle wegtunnels op het Nederlandse grondgebied bedoeld, zowel op het hoofdwegennet als op het onderliggende wegennet. Daarnaast geeft de circulaire inzicht in de toepasselijke regels en richtlijnen en in de wijze waarop de keuze tot indeling van een tunnel in een tunnelcategorie wordt onderbouwd.

In deze circulaire is het vigerende beleid vastgelegd.3Het vigerende beleid is, tot het publiceren van deze circulaire, vastgelegd in wijzigingen van de VLG-regeling en in diverse parlementaire documenten. Zie onder meer de toelichtingen bij wijzigingen van de VLG-regeling in onder meer Stcrt. 1998, 1, p. 5; Stcrt.1998, 241, p. 10; Stcrt.2010, 276 (invoering ADR-tunnelcategorieën A t/m E). Zie onder meer de volgende parlementaire documenten: Kamerstukken II 1980/81, 15 815, nr. 3 (antwoord op vraag 84); Kamerstukken II 1989/90, 21 160, nr. 3 (antwoorden op vragen 58 en 60); Kamerstukken II 1994/95, 23 900 XII, nr. 7 (antwoord op vraag 66). De circulaire bevat dus geen beleidswijziging. Daar, waar beleid was verouderd (bijvoorbeeld door de overgang van de beperkingscategorieën I en II naar de ADR-tunnelcategorieën A tot en met E), is het beleid geactualiseerd, maar zijn de beleidsuitgangspunten voor zover mogelijk in stand gehouden.

Geen onderwerp van deze circulaire is het toetsen aan de veiligheidsnorm ex artikel 6b, lid 1, van de Warvw4Warvw: Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels. Voor deze circulaire is uitgegaan van het nu aanhangige wetsvoorstel voor wijziging van de Warvw, Kamerstukken II 2011/12, 33 125, nr. 2.. Die toetsing heeft plaats volgens de procedure van de Warvw.

2. Begrippen

In deze circulaire wordt verstaan onder:

3. Toepasselijke regelgeving en richtlijnen: recente ontwikkelingen

3.1. Invoering tunnelcategorieën in ADR en VLG-regeling

Paragraaf 1.9.5 van het ADR onderscheidt sinds 2007 vijf tunnelcategorieën, die van elkaar verschillen in de mate waarin beperkingen gelden voor het VGS door de tunnel. Indien een bevoegde autoriteit (in Nederland is dat de Minister van IenM) beperkingen oplegt voor het VGS door een wegtunnel, moet die autoriteit de betrokken tunnel indelen in één van de in het ADR gedefinieerde tunnelcategorieën. De bevoegde autoriteit kan bepalen dat de tunnel in meer dan één categorie wordt ingedeeld, bijvoorbeeld afhankelijk van het uur van de dag, de dag van de week, et cetera. Voorts geeft het ADR voorschriften voor de aspecten waarmee rekening gehouden moet worden bij het indelen van een tunnel in een tunnelcategorie. Hoofdstuk 8.6 van het ADR bevat een nadere uitwerking, waarop hier niet verder wordt ingegaan.

Het ADR onderscheidt de volgende tunnelcategorieën7Zie 1.9.5.2.2 van het ADR voor een volledig overzicht van de bij elke tunnelcategorie uitgesloten stoffen.:

In de VLG-regeling8Ten tijde van totstandkoming van deze circulaire: artikel 3 van de VLG-regeling en artikel 3 van hoofdstuk II van bijlage 2 van die regeling. is uitvoering gegeven aan de hierboven genoemde artikelen van het ADR. Per tunnelcategorie worden de tunnels vermeld, waarvoor de betreffende beperkingen gelden. Indien de Minister van IenM het VGS door een bepaalde wegtunnel wil beperken, moet de tunnel in de VLG-regeling worden opgenomen onder een tunnelcategorie B, C, D of E. Indien de Minister niet op deze wijze beperkingen heeft gesteld aan het VGS door een bepaalde wegtunnel, valt die tunnel onder tunnelcategorie A.

3.2. Mirt-projecten: aanpassing van handreiking externe veiligheid

Aanlegprojecten uit het MIRT9Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. worden aangepakt volgens een vaste fasering: verkenningsfase, planuitwerkingsfase en realisatiefase. Per fase bestaan er handreikingen voor de uitwerkingen die in die fase gemaakt worden.

De keuze van de tunnelcategorie voor een nieuwe tunnel kan onder meer gevolgen hebben voor de tracékeuze, voor de interne en externe veiligheid van het tunneltracé en eventuele omleidingroutes, en voor (de technische uitrusting van) de tunnelconstructie. Daarom vindt de voorbereiding van de beslissing over de tunnelcategorie van een nieuwe tunnel in principe al in de verkenningsfase plaats.

Het is in de praktijk de (toekomstige) beheerder van een wegtunnel (of de initiatiefnemer van een aanlegproject) die de beslissing over een tunnelcategorie voorbereidt. Voor nieuwe tunnels (aanlegprojecten) heeft Rijkswaterstaat als richtsnoer een afwegingskader opgesteld10Het afwegingskader van Rijkswaterstaat is opgenomen in Te verwerken in kaders externe veiligheid weg, versie 4, Rijkswaterstaat: mei 2012. De in dit document opgenomen wijzigingen met betrekking tot afweging tunnelcategorie zullen worden opgenomen in: H. Stoop, J. Arts, M. van Dongen, S. van Kruijsbergen, P. van der Laak Handreiking MIRT-verkenning, Rijkswaterstaat: december 2010. als onderdeel van het instrumentarium voor MIRT-projecten in de verkenningsfase. In het hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op de toepassing van het afwegingskader in relatie tot deze circulaire.

3.3. Basisnet Weg, Wvgs en Bevt

Met de inwerkingtreding van regelgeving voor het Basisnet voor vervoer van gevaarlijke stoffen wordt onder meer de Wvgs c.a.11Wijziging van de Wvgs in verband met het Basisnet ten tijde van de totstandkoming van deze circulaire. gewijzigd en het Bevt12Bevt: Besluit externe veiligheid transportroutes. Dit Besluit is ten tijde van de totstandkoming van deze circulaire in voorbereiding bij IenM. geïntroduceerd. Uitgangspunt voor het Basisnet is, dat de hoofdroutes van het Nederlandse wegennet toegankelijk zijn voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Naast de tunnels die zich in het Basisnet bevinden en waarop een beperking van toepassing is, zijn daarom ook de daarbij behorende omleidingroutes in het Basisnet Weg opgenomen. Keuzes voor beperkingen voor nieuwe tunnels op routes die onderdeel zijn of worden van het Basisnet Weg nopen de beheerder ertoe om te voorzien in een omleidingroute, zodat de bereikbaarheid voor VGS in stand blijft en de beperking geen inbreuk maakt op het Basisnet Weg. Verder kunnen beperkingen op wegen die geen onderdeel zijn van het Basisnet Weg of beperkingen op het onderliggende wegennet gevolgen hebben voor de vervoersstromen op het Basisnet. De tunnelbeheerder en de Minister IenM, als verantwoordelijke voor het Basisnet Weg, dienen deze aspecten mee te wegen bij de keuze voor een tunnelcategorie.

3.4. Sneller en Beter en Warvw c.a.

Naar aanleiding van het adviesrapport van de Commissie-Elverding13Sneller en beter. Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele projecten, Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 18. is het Actieplan Sneller en Beter14Actieplan Sneller en Beter, bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 29 385, nr. 41. opgesteld. Sindsdien zijn verschillende wijzigingen in regelgeving doorgevoerd of aanhangig. De wijzigingen beogen onder meer een getrechterde besluitvorming, waarbij het planologische besluit wordt voorafgegaan door een politiek gedragen voorkeursbeslissing. Indien één of meer wegtunnels onderdeel zijn van een aanlegproject, committeert de initiatiefnemer zich in de voorkeursbeslissing aan het hanteren van een bepaalde tunnelcategorie als uitgangspunt voor de verdere uitwerking.

De Warvw is onlangs geëvalueerd. Naar aanleiding van de evaluatie en Sneller en Beter is een voorstel tot wetswijziging opgesteld. Dat voorstel is momenteel aanhangig bij de Tweede Kamer. Onder meer schrijft de gewijzigde Warvw voor de tunnelveiligheid (interne veiligheid) een kwantitatieve norm voor (artikel 6b, lid 1).

4. Afweging en onderbouwing

4.1. Inleiding

De Minister van IenM neemt, ongeacht of het om een bestaande of een nieuwe tunnel gaat, een beslissing tot indeling van een tunnel in een tunnelcategorie met gebruikmaking van

Bij de afweging, die wordt uitgevoerd tijdens de voorbereiding van de aanleg van een nieuwe tunnel of van de wijziging van een bestaande tunnel, is verder van belang dat de afweging in een vroeg stadium wordt gemaakt.

De Minister beslist over wijziging van een tunnelcategorie door wijziging van de VLG-regeling. In de toelichting bij de publicatie van die wijziging wordt ingegaan op de wijze, waarop deze circulaire is toegepast op de concrete in te delen tunnel(s).

De Minister verstrekt desgevraagd een schriftelijke toelichting over gemaakte keuzes over tunnelcategorieën, ook indien deze geen gevolgen hebben voor de VLG-regeling.

4.2. Afweging door de tunnelbeheerder

4.2.1. Instrumentarium

Twee instrumenten reiken de uitgangspunten voor de afweging aan: deze circulaire voor bestaande tunnels en het afwegingskader van Rijkswaterstaat voor nieuwe tunnels (zie hierboven in paragraaf 3.2).

Wanneer bij een aanlegproject wordt overwogen een tunnel in het aan te leggen tracé op te nemen en beperkingen te stellen aan het vervoer van gevaarlijke stoffen door deze tunnel, maakt de initiatiefnemer van het project een afweging voor de tunnelcategorie op grond van het plan. Voor deze afweging is het afwegingskader van Rijkswaterstaat een geschikt hulpmiddel.

Bij een bestaande tunnel kan zich een aanleiding voordoen voor het (her)overwegen van een tunnelcategorie. Dit zal met name het geval zijn bij een renovatie of wijziging van gebruik in verband waarmee één of meer vergunning(en) aangevraagd moet(en) worden. Indien zich bij een bestaande tunnel, naar oordeel van de Minister, een aanleiding voordoet voor het (her)overwegen van de tunnelcategorie, maakt de tunnelbeheerder een afweging op grond van de concrete feiten en omstandigheden. Daarbij kan het beoordelingskader in hoofdstuk 5 van deze circulaire als hulpmiddel dienen.

De op grond van de afweging gemaakte keuze dient voor de initiatiefnemer dan wel tunnelbeheerder als uitgangspunt voor het (aanleg- of renovatie-)project. De vastgelegde resultaten van de afweging vormen voor de Minister de basis voor de beslissing tot aanpassing van de VLG-regeling. Voor deze beslissing vormt het beoordelingskader in hoofdstuk 5 van deze circulaire het richtsnoer.

4.2.2. Moment van afweging

Bij nieuwe aanlegprojecten vindt de afweging plaats gedurende de MIRT-verkenningsfase, bij voorkeur voorafgaand aan de voorkeursbeslissing die gedurende die fase wordt genomen, maar in ieder geval voorafgaand aan het planologische besluit. De op grond van de afweging gemaakte keuze wordt opgenomen in het planologische besluit en, indien van toepassing, de voorkeursbeslissing.

Bij een bestaande tunnel vindt de afweging in een zo vroeg mogelijk stadium plaats, afhankelijk van de aanleiding voor (her)overweging van de tunnelcategorie.

4.2.3. Overleg

Bij de afweging is van belang dat alle belanghebbende partijen worden betrokken. Daartoe behoren, naast de (toekomstige) tunnelbeheerder en de tunnelveiligheidsbeambte, in ieder geval (vertegenwoordigers van):

4.2.4. Omleidingmogelijkheden

Bij de afweging worden ook de primaire en secundaire omleidingmogelijkheden en hun risico’s uitdrukkelijk betrokken in geval van het opleggen van een beperking voor de tunnelroute. Met de primaire omleidingroute wordt gedoeld op de route, waarlangs het niet in de tunnel toegelaten vervoer door middel van bebording wordt geleid. Een secundaire omleidingroute is een route, waarlangs dat vervoer tijdelijk kan worden afgewikkeld in het geval van stremming van de primaire omleidingroute.

Wanneer de tunnel geen essentiële oeververbinding is en andere geschikte omleidingroutes niet beschikbaar zijn kan een secundaire omleidingroute zelfs bestaan uit de tunnelroute zelf, al dan niet onder de toepassing van veiligheidsmaatregelen.

Bij aanlegprojecten wordt het VGS, in het kader van de voor de Warvw verplichte risicoanalyse, betrokken bij de afweging om een tunnel aan te leggen dan wel een andere constructieve oplossing te kiezen.

4.3. Onderbouwing

De resultaten uit de eerder gemaakte afweging vormen de onderbouwing voor de beslissing van de Minister van IenM. Indien het afwegingskader uit de Handreiking externe veiligheid aantoonbaar is toegepast, neemt IenM in beginsel het resultaat van de afweging over bij de beslissing om de VLG-regeling te wijzigen. Volledige toepassing van het in hoofdstuk 5 opgenomen beoordelingskader kan dan achterwege blijven.

Om een beslissing tot wijziging van de VLG te nemen, is in ieder geval nodig dat op grond van de schriftelijke onderbouwing duidelijk is:

IenM past het beoordelingskader van paragraaf 5 toe op het resultaat van de aldus uitgevoerde afweging. Indien hieruit geen bezwaren voortkomen, wijzigt IenM de VLG-regeling.

4.4. Toelichting bij wijziging van de VLG-regeling

In de toelichting bij de wijziging van de VLG-regeling wordt gewoonlijk uiteengezet waarom voor de onderhavige tunnel(s) gekozen is voor de betreffende categorie. De toelichting bevat een verantwoording over de toepassing van de uitgangspunten van deze circulaire. Daarbij wordt toegelicht:

5. Beoordelingskader Minister

5.1. Opbouw

Het beoordelingskader is opgebouwd uit een aantal regels:

In de hierna volgende paragrafen worden de afzonderlijke regels nader toegelicht.

5.2. Hoofdregels

5.2.1. Adr-voorschriften toepassen

Bij het indelen van een wegtunnel in een tunnelcategorie moeten de ter zake geldende ADR-voorschriften worden toegepast. Dat houdt in dat een beperking alleen kan worden opgelegd door middel van het indelen van een concrete tunnel in één van de tunnelcategorieën van 1.9.5.2.2 van het ADR. Het ADR geeft geen concrete (meetbare) normen en criteria op grond waarvan de indeling van een tunnel in een categorie moet plaatsvinden, maar noemt wel een aantal punten die bij de afweging moeten worden betrokken.

Zo moet de keuze voor een beperking gebaseerd worden op de aanname dat er in wegtunnels sprake is van ‘drie hoofdgevaren, die kunnen leiden tot een groot aantal slachtoffers of ernstige schade aan de structuur van de tunnel. Die drie hoofdgevaren zijn explosies, vrijkomen van giftig gas of vluchtige giftige vloeistof en branden’ (1.9.5.2.1 ADR).

Artikel 1.9.5.1 van het ADR noemt een aantal aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij het indelen in een tunnelcategorie. Dat zijn:

De afweging beperkt zich dus niet tot de risico's voor de route waarin de tunnel is gelegen. De mogelijke omleidingroutes moeten ook in de afweging worden betrokken. Zie hiervoor ook paragraaf 4.2.4.

5.2.2. Zo min mogelijk beperken

In Nederland geldt als uitgangspunt dat het VGS mogelijk blijft binnen de kaders van veiligheid, milieu en leefomgeving.15Nota vervoer gevaarlijke stoffen, Kamerstukken II 2005/06, 30 373, nr. 2. Beperkingen aan het VGS mogen niet verder gaan dan nodig is om de met dat vervoer samenhangende risico’s tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau te beperken.

Indien er dus niet wordt voldaan aan -bijvoorbeeld- een veiligheidsnorm en de noodzaak bestaat het vervoer van gevaarlijke stoffen te beperken, zal er dus eerst worden bezien of met een keuze voor tunnelcategorie B wel wordt voldaan aan de veiligheidsnorm. Mocht de conclusie zijn dat indeling in tunnelcategorie B nog steeds tot onaanvaardbare risico’s leidt, dan pas komt tunnelcategorie C in beeld, enzovoorts.

5.3. Specifieke regel voor tunnels op gevaarlijke-stoffenroutes

In beginsel worden tunnels op gevaarlijke-stoffenroutes als volgt ingedeeld:

‘In beginsel’, want in bijzondere situaties kan van deze specifieke regel worden afgeweken (zie 5.4).

Uit de aard van gevaarlijke-stoffenroutes (specifiek bestemd voor het VGS) vloeit voort dat het VGS over deze routes niet beperkt wordt. Dat geldt ook voor een tunnel in een gevaarlijke-stoffenroute. Een tunnel op een gevaarlijke-stoffenroute is dan aan te merken als een tunnel die valt onder tunnelcategorie A.