CBP Richtsnoeren

Actieve openbaarmaking en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Inleiding

In december 2007 heeft het CBP algemene richtsnoeren gepubliceerd over de publicatie van persoonsgegevens op internet (hierna: de Richtsnoeren I).1Stcrt 2007, nr. 240, p. 27.http://www.cbpweb.nl/downloads_rs/rs_20071211_persoonsgegevens_op_internet_definitief.pdf?refer=true&theme=purple. Met die richtsnoeren heeft het CBP het voor particulieren, ondernemingen, organisaties en instellingen die van plan zijn persoonsgegevens op internet te publiceren eenvoudiger willen maken te beoordelen of die publicatie is toegestaan en zo ja, aan welke voorwaarden daarbij moet worden voldaan.

Het CBP ontvangt nog regelmatig signalen en vragen over ontwikkelingen op internet in relatie tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het algemeen, en ten aanzien van de zorgvuldige omgang met persoonsgegevens op internet in het bijzonder. Het publiceren van persoonsgegevens op internet neemt almaar toe. Bijvoorbeeld door bestuursorganen die uit eigen beweging tot het op internet openbaarmaken van overheidsinformatie overgaan. Soms bevat die overheidsinformatie persoonsgegevens. De wens om een transparante, controleerbare overheid te hebben ligt aan het publiceren van die persoonsgegevens ten grondslag.

Het CBP erkent zonder meer het belang van openbaarheid. Die openbaarheid is onmisbaar voor een goed functionerende democratische samenleving. Dat betekent alleen niet dat informatie van de overheid altijd op internet moet worden gepubliceerd. En het betekent zeker niet dat persoonsgegevens, voor zover die in overheidsinformatie zijn vervat, klakkeloos op internet kunnen worden geplaatst. Dat stelt burgers namelijk bloot aan grote risico’s. Openbaarmaking van hun persoonsgegevens op internet zou bijvoorbeeld tot identiteitsfraude kunnen leiden. Door publicatie op internet wordt het verspreidingsgebied van de informatie enorm vergroot. De gegevens zijn wereldwijd beschikbaar voor iedereen die daarin geïnteresseerd is en informatie is eenvoudig te vinden als internetpagina’s indexeerbaar zijn voor zoekmachines. Derden kunnen zo op ongekende schaal gegevens over personen verzamelen waarvan zij het bestaan of de inhoud niet konden vermoeden. Deze verzameling kunnen zij vervolgens in een door hen gewenste context opnieuw publiceren of gebruiken met het oog op ‘cross searching’, het opstellen van profielen en zelfs data warehousing en datamining.2Een datawarehouse is een database, waarin gegevens uit verscheidene systemen worden gekopieerd om in die database, bijvoorbeeld door middel van datamining, patronen te ontdekken of op andere manieren analyses uit te voeren. Datamining is het in grote hoeveelheden gegevens op een geautomatiseerde manier patronen en verbanden ontdekken. De naam komt voort uit de overeenkomst tussen het zoeken naar waardevolle bedrijfsinformatie en het graven (mining) naar iets waardevols in een grote berg gegevens. Doordat verschillende zoekmachines kopieën van internetpagina’s maken, kan het verder voorkomen dat zelfs informatie die van internet is verwijderd, daarna nog toegankelijk blijft. De persoonsgegevens van de burger gaan op die manier ongecontroleerd circuleren. Niemand heeft daarop nog enige greep, burgers zelf al helemaal niet.

Niet alleen is het publiceren van overheidsinformatie op internet door bestuursorganen toegenomen, die publicatie kenmerkt zich steeds vaker door het actief, dat wil zeggen zonder verzoek daartoe, verstrekken van informatie door het bestuursorgaan. Voor het aldus uit eigen beweging verstrekken van overheidsinformatie bestaan geen eenduidige regels. Dat komt de bescherming van de mogelijk in die informatie vervatte persoonsgegevens niet ten goede. Bovendien kan bijvoorbeeld het belang dat is gelegen in het beschermen van die persoonsgegevens grenzen stellen aan het actief openbaarmaken door het bestuursorgaan. Op dat laatste is deze publicatie gericht: het beoogt bestuursorganen een handreiking te geven bij de publicatie van persoonsgegevens op internet in het kader van hun actieve openbaarmakingsplicht. Het CBP wil het voor bestuursorganen eenvoudiger maken te beoordelen of publicatie van persoonsgegevens op internet in het kader van die plicht is toegestaan, en zo ja, aan welke voorwaarden moet worden voldaan.

Deze nieuwe richtsnoeren vormen een aanvulling op de Richtsnoeren I. Zij behandelen uitsluitend de situatie, waarin het recht op openbaarheid van overheidsinformatie en het recht op bescherming van persoonsgegevens samenkomen.

Concreter gaat het uitsluitend om de situatie, waarin een belangenafweging moet worden gemaakt tussen het belang van openbaarheid en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.3Het gaat hier dus om de samenloop van de artikelen 8, eerste lid, en 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. De situatie waarin actieve openbaarmaking achterwege blijft omdat sprake is van bijzondere persoonsgegevens in de zin van de Wbp (artikel 8, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob) blijft hier dan ook onbesproken. Kortheidshalve wordt verwezen naar (paragraaf 7.2.2. van) ‘Transparant bestuur, een praktische handleiding voor gemeenten over de Wet openbaarheid van bestuur’ in februari 2009 uitgegeven door de VNG. Daarnaast wordt opgemerkt dat een bestuursorgaan overheidsinformatie weliswaar ook op andere manieren openbaar kan maken, bijvoorbeeld door het ter inzage leggen of het in de krant plaatsen, maar dat deze nieuwe richtsnoeren alleen op het publiceren op internet zien.

Voor zover de uitkomst van de eerdergenoemde belangenafweging ertoe leidt dat het bestuursorgaan op internet overheidsinformatie gaat publiceren waarin persoonsgegevens zijn opgenomen, moet die uitkomst ‘Wbp-proof’ zijn, oftewel aan de in die wet neergelegde normen voldoen. Deze richtsnoeren beogen daaraan een bijdrage te leveren.

De richtsnoeren zien daarmee alleen op de fase voorafgaand aan de publicatie. Als het bestuursorgaan eenmaal heeft besloten dat het in het kader van zijn actieve openbaarmakingsplicht op grond van de Wet openbaarheid bestuur (hierna: de Wob) is gehouden tot publicatie, het daarbij het internet als instrument voor openbaarmaking kiest en heeft vastgesteld dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan publicatie niet in de weg staat, gelden de regels en het kader zoals uiteengezet in de Richtsnoeren I. Wat betreft de fasen ‘bij publicatie’ en ’na publicatie’ wordt dan ook verwezen naar de Richtsnoeren I.

Met de term ‘betrokkene’ wordt in deze handreiking overeenkomstig artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) degene bedoeld op wie een persoonsgegeven betrekking heeft. Met de term ‘verantwoordelijke’ wordt hier uitsluitend bedoeld het bestuursorgaan in de zin van de artikelen 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en 1a, eerste lid, van de Wob.

I. Actieve openbaarmaking

De Wob kent als hoofdregel dat overheidsinformatie openbaar is. In artikel 8, eerste lid, van de Wob is het beginsel van actieve openbaarmaking neergelegd, dat wil zeggen het uit eigen beweging verstrekken van informatie door een bestuursorgaan, derhalve zonder dat daaraan een verzoek ten grondslag ligt.

De bepaling stelt een tweetal voorwaarden:

Voor beantwoording van de vraag of informatie gaat over beleid met inbegrip van de voorbereiding en uitvoering daarvan, kan worden verwezen naar de rechtspraak omtrent artikel 3 van de Wob en de in dat artikel gebezigde term ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Wat betreft de vraag wanneer sprake is van ‘een goede en democratische bestuursvoering’ vermeldt de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:

’De plicht tot het verstrekken van informatie ingevolge artikel 8 ontstaat voor het overheidsorgaan zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Dit is een soepele norm [...]. Exacte criteria voor het uit eigen beweging verstrekken van informatie zijn echter niet te geven.’4TK 1986–1987, 19 859, nr. 3, p. 29.

Het verstrekken van informatie uit eigen beweging is voor elk bestuursorgaan dan ook een verplichting, die ontstaat zodra het verstrekken in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Wanneer en onder welke voorwaarden daarvan sprake is, staat echter niet vast. Aan het motief van een goede en democratische bestuursvoering vindt geen toetsing plaats, omdat het belang van openbaarheid van overheidsinformatie nu eenmaal uitgangspunt is.5Openbaarheid van bestuur, Koninklijke Vermande, Sdu Uitgevers 2003, toelichting bij artikel 8 van de Wob. Het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering wordt door de Wob namelijk voorondersteld. De naleving van de plicht tot actieve openbaarmaking is echter niet rechtens afdwingbaar.

II. Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt erkend in bijvoorbeeld artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De betekenis van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is van verstrekkend belang, met name door de extensieve interpretatie die het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) daaraan geeft. Artikel 8 eist dat als een inbreuk op het recht van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer plaatsvindt, deze voorzien moet zijn in de wet en noodzakelijk moet zijn op grond van een aantal nader aangegeven gronden.7Tekst en toelichting Wet bescherming persoonsgegevens, T. Hooghiemstra en S. Nouwt, Sdu Uitgevers 2007, p. 16.

III. Samenloop actieve openbaarmaking en eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Op grond van de Wbp is verwerking van persoonsgegevens onrechtmatig, tenzij dit door de Wbp wordt toegestaan. Daarmee is het regime van de Wbp tegenovergesteld aan dat van de Wob, dat, zoals gezegd, als uitgangspunt heeft dat overheidsinformatie openbaar is, tenzij daarop een uitzondering bestaat. Overheidsinformatie kan verschillende persoonsgegevens bevatten. Het verstrekken van die informatie valt dan ook onder de definitie van ‘verwerking van persoonsgegevens’ als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp.

Op grond van de Wbp mogen persoonsgegevens slechts verwerkt worden als daarvoor een grondslag bestaat. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als de verwerking noodzakelijk is om een wettelijke verplichting na te komen waaraan de verantwoordelijke onderworpen is (artikel 8, aanhef en onder c, van de Wbp). Actieve openbaarmaking op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wob is een dergelijke verplichting.

Bij het verstrekken van overheidsinformatie in het kader van actieve openbaarmaking vindt er derhalve samenloop plaats tussen de Wob en de Wbp, indien die informatie persoonsgegevens bevat. Die samenloop betekent echter ook dat er een spanningsveld kan ontstaan tussen het recht op toegang tot overheidsinformatie enerzijds en het recht op bescherming van persoonsgegevens anderzijds. Bijvoorbeeld in de situatie waarin het bestuursorgaan op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wob de plicht tot actieve openbaarmaking heeft, maar het verstrekken van de informatie wellicht achterwege blijft op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wob, omdat eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de verstrekking in de weg staat. De vraag rijst hoe het spanningsveld kan worden weggenomen zonder dat daarbij al te veel afbreuk aan een van de rechten wordt gedaan.

IV. Het belang van actieve openbaarmaking

Sinds de eeuwwisseling is het beleid van de overheid sterk gericht op een optimaal gebruik van de mogelijkheden die artikel 8 van de Wob biedt. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gewezen op de beleidslijn ‘Naar optimale beschikbaarheid van overheidsinformatie’ van 20 april 20008TK 1999–2000, 26 387, nr. 7., waarin wordt aangegeven dat zowel de zogenaamde basisinformatie van de democratische rechtsstaat als informatie die op grond van de Wob behoort te worden verstrekt, zo veel mogelijk toegankelijk moet worden gemaakt. De beleidslijn vormt een uitvloeisel van het Aktieprogramma Elektronische overheid9TK 1998–1999, 26 387, nr. 1., waarin een betere toegang tot overheidsinformatie centraal staat. In dat verband is ook de Wet elektronische bekendmaking, die naar verwachting op 1 juli 2009 in werking treedt10TK 2008–2009, 31 084, nr. 11., het vermelden waard.

In de rechtspraak zijn de volgende, hier relevante, uitgangspunten van de Wob ontwikkeld:

Het eerste uitgangspunt van de Wob is verwoord in artikel 2 van die wet. Informatie over het handelen van de overheid is openbaar, tenzij er redenen zijn om informatie niet openbaar te maken. De Wob geeft daarmee uitvoering aan artikel 110 van de Grondwet.

Niet vereist is dan ook dat bij een verzoek om openbaarheid aangegeven wordt waarom men over de verzochte informatie wenst te beschikken. Het recht op openbaarmaking komt iedere burger voorts in gelijke mate toe. Tot slot kan worden gesteld dat wanneer informatie eenmaal openbaar is gemaakt, deze daarna altijd openbaar is. Hiervoor maakt het geen verschil of die informatie in eerdere instantie op verzoek is verstrekt dan wel uit eigen beweging door het bestuursorgaan openbaar is gemaakt.

V. Het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer

Voor de betekenis van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet worden gekeken naar de rechtspraak over artikel 8 van het EVRM.

Van belang is of sprake is van:

Wat betreft de eerste voorwaarde wordt opgemerkt dat bij actieve openbaarmaking sprake kan zijn van een inmenging. Deze inmenging vindt haar grondslag in artikel 8, eerste lid, van de Wob. Verder is van belang dat het begrip ‘privéleven’ dezelfde betekenis heeft als de term ‘persoonlijke levenssfeer’ in de Grondwet en de Wob.12Grondrechten: Grondrechten en grondrechtsbescherming in Nederland, P.W.C. Akkermans, C.J. Bax en L.F.M. Verhey, Kluwer 2005, p. 102. De term ‘persoonlijke levenssfeer’, is, zoals gezegd, ruimer dan het begrip ‘persoonsgegeven’, zoals dat in de Wbp voorkomt. Het omvat onder meer ook de bescherming van het recht op een identiteit, persoonlijke ontwikkeling en het recht om relaties aan te gaan en te ontwikkelen met andere mensen. Daarnaast bestaat er geen principiële reden waarom het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’ geen beroeps- of handelsactiviteiten zou omvatten.13Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het EHRM van 16 december 1992 (Niemitz tegen Duitsland), 16 februari 2000 (Amann tegen Zwitserland), 4 mei 2000 (Rotaru tegen Roemenië) en 28 januari 2003 (Peck tegen Verenigd Koninkrijk), www.echr.coe.int/echr/.

Bij de tweede voorwaarde spelen het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel een belangrijke rol. De inbreuk op het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer mag niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van openbaarheid. Het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt, namelijk dat belang van openbaarheid, moet in redelijkheid niet op een andere, voor de betrokkene minder verstrekkende manier kunnen worden bereikt. Wordt na het maken van deze afweging tot openbaarmaking overgegaan, dan is van belang dat het bestuursorgaan in redelijkheid alle mogelijkheden benut om de inbreuk op het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer te beperken. Deze aldus mede op artikel 8 van het EVRM gestoelde beginselen nemen ook in de Wbp een centrale positie in. Op veel plaatsen in de Wbp wordt de verwerking van persoonsgegevens aan het noodzakelijkheidscriterium gebonden.14Tekst en toelichting Wet bescherming persoonsgegevens, T. Hooghiemstra en S. Nouwt, Sdu Uitgevers 2007, p. 17. Ook in de rechtspraak komt naar voren dat het toetsingskader van artikel 8 EVRM niet wezenlijk verschilt van het kader dat op grond van de Wbp moet worden gehanteerd.15Uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 juli 2008, LJN: BD8005, www.rechtspraak.nl.

VI. Toestemming en functionele gegevens