Beleidsregel CBP richtsnoeren ANPR

De toepassing van automatische kentekenherkenning door de politie

Door middel van automatische nummerplaatherkenning, ANPR, kan de politie gescande kentekens op automatische wijze vergelijken met de kentekens die in bestanden zijn opgeslagen waarover zij reeds beschikt. Als sprake is van een ‘hit’ kan de politie vervolgens direct effectief optreden: een auto in beslag nemen of een boete innen.

In de uitvoering van de dagelijkse politietaak past de politie ANPR in de praktijk al enige tijd toe, terwijl de juridische aspecten van het middel nog niet zijn uitgekristalliseerd. Tussen korpsen onderling kunnen verschillen in toepassing optreden.

Onduidelijkheid over wet- en regelgeving kan ten koste gaan van de bescherming van de gegevens van burgers die door ANPR worden verkregen. Deze publicatie van het College bescherming persoonsgegevens (CBP) geeft invulling aan de wettelijke normen voor correcte en zorgvuldige omgang met persoonsgegevens die bij de toepassing van ANPR moeten worden nageleefd.

De overheid is, vaak met de beste bedoelingen, geneigd om steeds meer gegevens over burgers te verzamelen, te gebruiken en uit te wisselen. Het risico bestaat dat deze gegevensstromen leiden tot disproportionele monitoring van burgers, zeker omdat de informatie- en communicatietechnologie (ICT) steeds verdergaande mogelijkheden biedt om gegevens te analyseren, te combineren en te verrijken. Dit kan leiden tot oordelen over burgers die niet noodzakelijkerwijs in overeenstemming zijn met de werkelijkheid.

ICT-ontwikkelingen hebben in toenemende mate eveneens gevolgen voor de werkwijze van de politie.1Kamerstukken II 2005–2006, 30 327, nr. 3, p. 1 e.v. Een van de ICT-toepassingen die de politie steeds vaker inzet is automatische kenteken- of nummerplaatherkenning, naar de Engelse benaming Automatic Number Plate Recognition kortweg aangeduid als ANPR. De ontwikkeling en toepassing van ANPR in de praktijk door de diverse politiekorpsen, waarbij onderling verschillen kunnen optreden, vindt plaats terwijl de juridische aspecten ervan nog niet zijn uitgekristalliseerd. Onduidelijkheid over de toepasselijkheid van wet- en regelgeving kan ten koste gaan van de bescherming van gegevens van burgers en daarmee van het vertrouwen van de burger in politie en justitie.

Deze onduidelijkheid is de aanleiding geweest voor het College bescherming persoonsgegevens (CBP) invulling te geven aan de wettelijke normen die bij de toepassing van ANPR moeten worden nageleefd. Het wettelijk kader voor de toepassing van ANPR wordt gevormd door de Wet politiegegevens (Wpg), die per 1 januari 2008 de verouderde Wet politieregisters (Wpolr) heeft vervangen.

Het CBP is toezichthouder op de naleving van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en aanverwante wetten, waaronder de Wpg. In die hoedanigheid geeft het CBP in deze richtsnoeren helderheid over zijn standpunten met betrekking tot de toepassing van ANPR door de politie. De samen-werking tussen de politie en andere overheidsorganisaties komt eveneens aan de orde.

Aan de hand van het toepasselijk wettelijk kader2Het wettelijk kader bestaat uit de Wpg, de Wbp en Europese regelgeving die aan deze wetten ten grondslag ligt. wordt uiteengezet op welke wijze en in welke mate naar het oordeel van het CBP ANPR kan worden ingezet, gezien vanuit de verwerking van persoonsgegevens. De richtsnoeren bevatten geen uitputtende beschrijving van alle bestaande wettelijke bepalingen en jurisprudentie.

Bij de beoordeling van een toepassing van ANPR in de praktijk kunnen ook andere dan de besproken wettelijke bepalingen een rol spelen. Men dient erop bedacht te zijn dat de definitieve beoordeling alleen gemaakt kan worden met inachtneming van alle omstandigheden van het individuele geval en dat de beoordeling daarom per geval anders kan uitpakken.

Rechterlijke uitspraken kunnen naast wetswijzigingen, technische ontwikkelingen en praktijk-ervaringen aanleiding vormen tot aanvulling of herziening van deze richtsnoeren.

Deze richtsnoeren treden in werking met ingang van 14 juli 2009, zijnde de datum van publicatie in de Staatscourant.

I. ANPR door de ogen van het CBP

1. Inleiding

Kentekenherkenning is geen nieuw fenomeen: het registeren van kentekens en de automatische herkenning daarvan voor een bepaald doel wordt al geruime tijd toegepast bij trajectcontroles3Een trajectcontrole houdt in dat aan het begin en aan het einde van een traject de voorbijkomende kentekens worden geregistreerd met bijbehorende snelheid. De gemiddelde snelheid mag het maximum op het bepaalde traject niet overschrijden om een boete te voorkomen. Zie ook: Registratiekamer, 9 december 1996, 96-0140, http://www.cbpweb.nl/documenten/uit_96V0140.stm?refer=true&theme=green en www.om.nl/onderwerpen/verkeer/thema’s/trajectcontrole/., maar ook om vast te kunnen leggen wie bij benzinestations zonder te betalen na het tanken is doorgereden. Kentekenherkenning is wel voortdurend in ontwikkeling en wordt in toenemende mate ingezet door overheidsinstellingen, waaronder de politie in het kader van de uitvoering van de politietaak.

2. Efficiëntie en informatievoorziening: aanleiding voor toepassing van ANPR

ANPR staat voor automatische kentekenherkenning: Automatic Numberplate Recognition.

Door de technologie die het mogelijk maakt op automatische wijze kentekens te herkennen en te vergelijken, kan efficiënter worden gewerkt. De politieambtenaar kan nu in de verkeersstroom meer kentekens herkennen door toepassing van de technologie dan voorheen zonder die toepassing. Daarnaast komt de inzet van kentekenvergelijking voort uit een ontwikkeling binnen de politieorganisatie waarbij de politietaak wordt uitgevoerd op basis van informatie, de zogeheten Informatie Gestuurde Politie.

Sinds 2005 is vanuit de Raad van Hoofdcommissarissen een beweging ingezet van lokale oriëntatie in de richting van nodale oriëntatie.4Visienota Politie in Ontwikkeling, 21 juni 2005, www.politie.nl/ImagesLandelijk/politieinontwikkeling_tcm31-143611.pdf.Zie ook de reactie van het CBP, 10 augustus 2005 (z2005-00789), www.cbpweb.nl/documenten/uit_z2005-0789.shtml. Nodale oriëntatie, ook wel ‘infrastructuurpolitie’ genoemd, houdt − kort gezegd − in dat de politie zich in het kader van haar taak richt op controle van de infrastructuur waarlangs mensen zich bewegen en waarlangs ook goederen, geld en informatie worden verplaatst. Uitgangspunten bij de controle op de infrastructuur zijn ontgrenzing, mobiliteit en anonimiteit: door de toegenomen mobiliteit van mensen loont het minder om de wijken in te gaan om misdaad te bestrijden. Bovendien is door deze mobiliteit de anonimiteit toegenomen. Op lokaal niveau moest vooral worden gewerkt via het zogenaamde ‘kennen en gekend worden’. Deze methode wordt nu in belangrijke mate aangevuld door de ‘(...) inzet gericht op het ont-anonimiseren, op onderscheppen van ‘kwaad’ en op Tegenhouden van criminaliteit (...)’.5Visienota Politie in Ontwikkeling, 21 juni 2005, p. 90. De controle door de politie zal hierdoor meer gericht zijn op mensen dan op delicten. Informatie is daarbij de basis voor de uitvoering van de politietaak.

3. Kernvragen

Het CBP geeft in zijn rol als toezichthouder in deze richtsnoeren invulling aan de wettelijke normen voor correcte en zorgvuldige omgang met persoonsgegevens die bij de toepassing van ANPR moeten worden nageleefd. De volgende vragen zullen in de hoofdstukken III tot en met V van de richtsnoeren aan bod komen. In de eerste plaats zal de relatie tussen de politietaak en de keuze voor de toepassing van ANPR worden besproken. Welke gevolgen heeft dit voor de selectie van politiegegevens? Vervolgens doet zich de vraag voor hoe moet worden omgegaan met de gescande kentekens na vergelijking. Dit betreft de positieve resultaten van de vergelijking, maar ook de situatie dat een gescand kenteken niet voorkomt in de politiebestanden. Een andere vraag is of de stap kan worden gemaakt naar patroonherkenning.

Tot slot komt aan de orde hoe de politie ANPR kan toepassen in samenwerking met andere overheidsorganisaties. De Wpg heeft ten opzichte van de Wpolr voor een ruimer verstrekkingenregime gezorgd, maar hoe blijft een zorgvuldige gegevensverwerking gewaarborgd? Voor de basistoepassing van ANPR gaat het CBP uit van de navolgende beschrijving en uitgangspunten.

4. ANPR en de toepassing daarvan

Eenvoudig voorgesteld is ANPR een methode om gescande kentekens op automatische wijze te herkennen en te vergelijken met een verzamelbestand waarin een selectie van kentekens is opgenomen. Deze vergelijking kan een hit opleveren: een signaal dat een kenteken overeenkomt met een kenteken dat in het vergelijkingsbestand voorkomt. Naar aanleiding van een hit kan direct een actie plaatsvinden. Voor het CBP zijn deze gerichtheid en het direct gevolg geven aan een signaal de belangrijkste doelen voor de toepassing van ANPR: de effectiviteit van het dagelijkse politieoptreden neemt toe.

Het verzamelbestand waarin de selectie van kentekens waarmee vergeleken wordt is opgeslagen, noemt het CBP het vergelijkingsbestand. De kentekens die samen het vergelijkingsbestand vormen, worden voorafgaand aan de toepassing van ANPR geselecteerd bij de Dienst Wegverkeer (RDW) en uit verwerkingen van politiegegevens die een politiekorps in zijn bestanden heeft verzameld. Kentekens kunnen ook afkomstig zijn van landelijke verwerkingen. Voorop staat dat de gegevens die in het vergelijkingsbestand opgenomen worden actueel en juist moeten zijn.

Kentekens komen in aanmerking om opgenomen te worden in het vergelijkingsbestand als daarvoor een aanwijsbare reden is: het kan zijn dat de auto waarbij het kenteken hoort gezocht wordt, dat het kenteken zelf gezocht wordt of dat de kentekenhouder/eigenaar gezocht wordt. Het doel van de ANPR-actie, die herleidbaar moet zijn tot een bepaald onderdeel van de politietaak, vormt het uitgangspunt voor de samenstelling van het vergelijkingsbestand. De politie heeft de taak om gevolg te geven aan deze signaleringen als deze in de verkeersstroom voorkomen. Gedacht kan worden aan het betekenen van een gerechtelijk schrijven (een vonnis, een dagvaarding), het in beslag nemen van een gestolen auto of het uitvoering geven aan een arrestatiebevel.

Het cameragedeelte van de ANPR-apparatuur maakt een foto van de voor- of achterkant van alle voorbijkomende auto’s. Het kenteken is met het oog op de vergelijking het belangrijkste element van de auto, maar de foto zal een groter deel van de auto omvatten. Zo kan het merk en de kleur ook vastgelegd worden. Dit kan van belang zijn om te kunnen controleren of het gaat om de gezochte auto.6Passagiers zullen wellicht wel te zien zijn, maar op basis van de huidige stand van de techniek naar verwachting niet herkenbaar. De mogelijke verwerking van biometrische gegevens in het kader van gezichtsherkenning door middel van de toepassing van ANPR komt daarom in deze richtsnoeren niet aan de orde. Dit geldt ook voor de andere kenmerken van de gefotografeerde voertuigen.Het kenteken is voor de toepassing van ANPR essentieel. Dit wordt door de apparatuur herkend als een kenteken en doorgeleid naar de vergelijking met het vergelijkingsbestand.

Het gescande kenteken wordt op basis van hit/no-hit automatisch vergeleken met de kentekens uit het vergelijkingsbestand. Een koppeling tussen het vergelijkingsbestand en de stroom aan gescande kentekens maakt dat mogelijk. Een no-hit wil zeggen dat het kenteken dat gescand is niet voorkomt in het vergelijkingsbestand. Een hit wil zeggen dat het kenteken wel voorkomt in het vergelijkingsbestand. De hit op zichzelf is een politiegegeven, dat het oorspronkelijke kenteken dat is opgenomen in het vergelijkingsbestand verrijkt: het geeft aan dat het gezochte kenteken op een bepaalde locatie en op een bepaalde tijd is gesignaleerd. Ook het uitblijven van een hit bij een kenteken dat is opgenomen in het vergelijkingsbestand genereert informatie, namelijk dat het kenteken gedurende die ANPR-actie niet is gepasseerd.

5. Directe actie

Het CBP neemt tot uitgangspunt dat effectief politieoptreden meebrengt dat een hit doorgaans direct een actie tot gevolg heeft, in die zin dat het betreffende voertuig tot stilstand wordt gebracht ter afhandeling van de signalering. Een gestolen auto kan direct in beslag genomen worden, een boete kan direct worden geïnd. De inzet van het middel voor dergelijke doelen is immers niet zinvol en niet gerechtvaardigd als een directe actie niet is voorzien. Dat geldt voor zowel de situatie dat een camera in een politievoertuig wordt gebruikt, als voor de situatie dat een vaste camera boven de weg wordt gebruikt.

ANPR toepassen voor andere doelen waarbij een directe actie niet voor de hand ligt, is mogelijk onder voorwaarden die in hoofdstuk IV van deze richtsnoeren zijn opgenomen.

II. Wettelijk kader

1. Inleiding

De politie maakt gebruik van ANPR in het kader van de uitoefening van de politietaak. Van belang is daarom in de eerste plaats wat de politietaak omvat. Vervolgens stelt de Wpg regels hoe de uit de uitoefening van de politietaak voortkomende gegevens moeten en kunnen worden verwerkt. Voor zover ANPR niet toegepast wordt in het kader van de politietaak, is de Wbp van toepassing.

2. Politietaak

Onder politietaak wordt in artikel 1, onder b, Wpg verstaan: de taken, bedoeld in de artikelen 2 en 6, eerste lid, Politiewet 1993 (Polw. ’93). De politie heeft ingevolge deze artikelen de opdracht gekregen om in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Dit dient te gebeuren in overeenstemming met de geldende rechtsregels. Aan de Koninklijke Marechaussee is een aantal politietaken opgedragen, zoals − voor zover in het kader van ANPR relevant − de samenwerking met de politie waaronder begrepen de assistentieverlening aan de politie bij de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en de uitvoering van de taken zoals opgedragen in de Vreemdelingenwet 2000.7In het vervolg dient waar gesproken wordt over ‘politie’ dan ook gelezen te worden ‘politie en Koninklijke Marechaussee’.

2.1. Invulling van de politietaak: daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde

De daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde, zoals genoemd in artikel 2 Polw. ‘93, bestaat uit het handhaven van de openbare orde en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.

2.1.1. Handhaving van de openbare orde

Handhaving van de openbare orde betreft het voorkomen of beëindigen van strafbare feiten die invloed hebben op de orde en rust in de openbare of publieke ruimte, net als de algemene, bestuurlijke voorkoming daarvan.8Politiewet 1993, Boek/Van den Haspel, artikel 2 Politiewet 1993, opmerking 3, in: T&C Strafvordering, zevende druk. Het handhaven van de openbare orde kan ook gezien worden als een specifieke vorm van controle op de naleving van wetgeving: het verzekeren dat bepaalde wetgeving wordt nageleefd. Voor de uitoefening van de controlebevoegdheid is geen verdenking vereist. Tijdens de controle kan vervolgens blijken dat wetgeving is overtreden. De stap naar opsporing is dan snel gemaakt; opsporing gaat immers uit van de vooronderstelling dat sprake is of zal zijn van een strafbaar feit.

De politie heeft exclusief dan wel primair een aantal toezichthoudende taken toebedeeld gekregen, waaronder het toezicht op de naleving van bepalingen uit de Vreemdelingenwet, de Wet wapens en munitie en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (de Wet Mulder). Deze taken vertonen een relevante samenhang met andere onderdelen van de politietaak. Hierop is de Wpg van toepassing.9Kamerstukken II 2005–2006, 30 327, nr. 3, p. 29.De politie heeft echter in bijzondere wetten ook niet primair de toezichthoudende taak toebedeeld gekregen. Dan is niet de Wpg van toepassing op de verwerking van gegevens, maar de Wbp; deze verwerking vindt niet plaats in het kader van de uitoefening van de politietaak.

2.1.2. Strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde

Het daadwerkelijke voorkomen, de opsporing, de beëindiging, de vervolging en de berechting van strafbare feiten valt onder de noemer strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Onder strafrechtelijke handhaving valt ook de uitvoering van beslissingen van de rechter of van het Openbaar Ministerie in strafzaken.10Kamerstukken II 1985-1986, 19 535, nr. 3, p. 6.

De politietaak ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde wordt in de jurisprudentie ook gebruikt als grondslag voor strafvorderlijke onderzoeksmethoden. De Hoge Raad heeft geoordeeld dat artikel 2 Polw. ’93 niet voldoet als wettelijke grondslag indien door de politie met onderzoeksmethoden inbreuk wordt gemaakt op grond- of mensenrechten, zoals het recht op de persoonlijke levenssfeer.11Zie onder meer: HR 19 december 1995, NJ 1996, 249. Om zulke inbreuken te kunnen rechtvaardigen is een meer precieze wettelijke grondslag nodig.

Het Wetboek van Strafvordering (Sv) reguleert de bevoegdheden waarmee in deze situaties gegevens mogen worden verzameld. Dit geldt niet voor beperkte inbreuken. In die gevallen kan artikel 2 Polw. ‘93 wel degelijk een grondslag voor de onderzoeksmethode zijn.12HR 19 december 1995, NJ 1996, 249.

2.2. Toetsing van de politietaak door het CBP

Uit de politiële doeleinden van ordehandhaving en strafrechtelijke handhaving volgt wat verstaan moet worden onder politietaak. ‘De vraag of en in hoeverre bepaalde activiteiten en werkzaamheden behoren tot een goede uitvoering van de politietaak (...) staat in beginsel ter beoordeling van de politie, en het bevoegd gezag’.13Politiegegevens beschermd, mr. drs. A.G.P. van Ruth en mr. E. Schreuders, Registratiekamer, mei 2000, p. 58. In dit kader zijn twee aspecten van belang.