Besluit toerekeningssysteem postvervoer

Met de inwerkingtreding van de nieuwe postregelgeving per 1 juni 2000, is TNT Postgroep N.V. (hierna: TPG), als houder van de postconcessie, verplicht om een financiële verantwoording voor de activiteiten ter uitvoering van het postvervoer op te stellen, die is uitgesplitst over: (a) haar activiteiten in het voorbehouden postvervoer bedoeld in artikel 2a van de Postwet, en (b) overige activiteiten van postvervoer, en die is gescheiden van haar andere activiteiten. Deze verplichting is opgenomen in onderdeel 6.2 van paragraaf 6 van het Besluit algemene richtlijnen post (hierna: Barp). Ten behoeve van deze gescheiden financiële verantwoording dient TPG een toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten (hierna: toerekeningssysteem) vast te stellen dat voldoet aan artikel 14, derde lid van de Postrichtlijn1Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst. en dat, in overeenstemming daarmee, voldoet aan de beginselen van marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit (onderdeel 6.3 van het Barp). Het door TPG vastgestelde toerekeningssysteem voor kosten behoeft de goedkeuring van het college dat daaraan voorschriften kan verbinden. TPG heeft op 17 november 2000 het toerekeningssysteem vastgesteld en ter goedkeuring aan het college aangeboden. Het onderhavige besluit strekt tot goedkeuring van het toerekeningssysteem.

Het college heeft op 26 juli 2000 beleidsregels2Richtsnoeren over voorschriften te verbinden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten van TPG; Stcrt. 180, 18 september 2000.vastgesteld ten behoeve van de beoordeling van het door TPG vast te stellen toerekeningssysteem. Voordat het college tot vaststelling van de beleidsregels is overgegaan zijn TPG en andere belanghebbenden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze mondeling en schriftelijk kenbaar te maken. Met de vaststelling en publicatie van de beleidsregels heeft het college beoogd TPG en andere belanghebbenden vooraf duidelijkheid te geven over de beoordelingscriteria die door het college bij het goedkeuringsproces worden gehanteerd.

Overeenkomstig onderdeel 6.5 van paragraaf 6 van het Barp, zoals dat heeft gegolden tot 1 juni 2000, heeft Koninklijke PTT Nederland N.V., de toenmalige houder van de postconcessie, een toerekeningssysteem vastgesteld ten behoeve van de door onderdeel 6.4 van het oude Barp vereiste gescheiden financiële verantwoording. Met het besluit van 27 november 19963Instemming met het door KPN vastgestelde toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten, Staatscourant 1996, nr. 238.heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat, als rechtsvoorganger van het college, ingestemd met dit toerekeningssysteem. De instemming gold voor een periode van drie jaar, ingaande boekjaar 1996. De instemming met het toerekeningssysteem is door het college op 28 juni 1999 bij wijze van automatisme verlengd tot het moment dat overeenkomstig de gewijzigde postregelgeving een nieuw toerekeningssysteem in werking treedt. Er bestond op het moment van de verlenging van de instemming geen aanleiding om de bepalingen in het toerekeningssysteem aan te passen.

De opbouw van het onderhavige besluit is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader geschetst dat als basis dient voor de beoordeling van het toerekeningssysteem. Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving op hoofdlijnen van het door TPG vastgestelde toerekeningssysteem. In hoofdstuk 4 wordt de wijze waarop de toetsing van het toerekeningssysteem heeft plaatsgevonden beschreven. Hoofdstuk 5, tenslotte, bevat het dictum van het besluit.

De Postrichtlijn geeft gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Europese Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst. De uit deze richtlijn voortvloeiende rechten en verplichtingen zijn geïmplementeerd in de op 1 juni 2000 in werking getreden Postwet, Postbesluit en Besluit algemene richtlijnen post.

Artikel 14 van de Postrichtlijn geeft regels voor de leverancier van de universele dienst met betrekking tot de financiële administratie. De regels worden in de leden 2 en 3 van artikel 14 specifiek ingevuld. In artikel 14, lid 2 van de Postrichtlijn is bepaald dat de leverancier van de universele dienst in zijn ‘interne boekhouding’ afzonderlijke rekeningen dient bij te houden voor alle diensten die tot de voorbehouden sector behoren enerzijds en alle diensten die tot de niet-voorbehouden sector behoren anderzijds. In de rekeningen voor de niet-voorbehouden diensten moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de diensten die onder de universele dienst vallen (de overig opgedragen diensten) en de diensten die er niet onder vallen (de vrije dienstverlening). De interne boekhoudingen moeten steunen op consequent toegepaste en objectief gerechtvaardigde normen van bedrijfsadministratie. In artikel 14, lid 3 van de Postrichtlijn zijn regels opgenomen voor de wijze waarop kosten dienen te worden toegerekend aan de voorbehouden en de niet-voorbehouden diensten. Deze regels zijn als volgt:

Het is de leverancier van de universele dienst, op grond van het vierde lid van artikel 14 van de Postrichtlijn, toegestaan een systeem van bedrijfsadministratie toe te passen dat afwijkt van de in artikel 14, lid 3 van de Postrichtlijn opgestelde regels. In dat geval moeten ze wel in overeenstemming zijn met het tweede lid van artikel 14 (zie punt 6, hiervoor), en goedgekeurd door de nationale regelgevende instantie. De Europese Commissie moet vóór de toepassing ervan worden ingelicht.

In de ‘Mededeling van de Commissie over de toepassing van de mededingingsregels op de postsector en over de beoordeling van bepaalde overheidsmaatregelen met betrekking tot postdiensten’ (98/C 39/02) worden in paragraaf 3.4 bepaalde eisen gesteld ter zake van de vaststelling van prijzen. Deze eisen gelden voor exploitanten die naast voorbehouden diensten, vrije diensten leveren. De prijs van de vrije dienstverlening moet tenminste gelijk zijn aan de gemiddelde kosten voor het verrichten ervan. Dit betekent dat de directe kosten gedekt moeten zijn, plus een passend deel van de gemeenschappelijke en de overheadkosten van de exploitant. Dit is een nadere uitwerking van het integraliteitsbeginsel.

Op 1 juni 2000 zijn de Postwet4Besluit van 15 mei 2000, Stb. 201., het Postbesluit5Besluit van 28 april 2000, Stb. 200. en het Barp6Besluit van 25 mei 2000, Stcrt. 101. in werking getreden. De aanpassing van deze wettelijke voorschriften was nodig ter implementatie van de Postrichtlijn. In onderdeel 6.2 van paragraaf 6 van het Barp is voor TPG de verplichting opgenomen tot het opstellen van een financiële verantwoording, die is uitgesplitst over: (a) activiteiten van voorbehouden postvervoer bedoeld in artikel 2a van de Postwet, en (b) overige activiteiten van postvervoer, en die is gescheiden van de andere activiteiten van de houder van de postconcessie. Onderdeel 6.3, sub a van paragraaf 6 van het Barp verplicht TPG tot de vaststelling van een toerekeningssysteem dat moet worden gebruikt bij de, op grond van onderdeel 6.2 van het Barp, op te stellen financiële verantwoording. Dit toerekeningssysteem dient te voldoen aan artikel 14, derde lid van de Postrichtlijn en moet in overeenstemming daarmee, beantwoorden aan de beginselen van marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit (onderdeel 6.3 van het Barp). Deze beginselen voor het toerekeningssysteem zijn, blijkens de toelichting op onderdeel 6.3 van het Barp, opgenomen ter uitvoering van de aanbeveling inzake het toerekeningssysteem in het rapport ‘Markt en Overheid-Toets op postmarkt’7Markt en Overheid-Toets op postmarkt, Eindrapportage, Utrecht maart 1999, Werkgroep Markt en Overheidstoets Postmarkt.

Het Barp bevat in paragraaf 6, in de onderdelen 6.2 en 6.3, bepalingen die betrekking hebben op de externe accountantscontrole. TPG dient het college jaarlijks een verklaring van een onafhankelijke, door het college aan te wijzen, accountant voor te leggen dat er is voldaan aan het bepaalde in onderdeel 6.2, eerste volzin, van het Barp. TPG moet tevens een verklaring van dezelfde, door het college, aangewezen accountant overleggen over de toepassing van het door het college goedgekeurde toerekeningssysteem. Van deze laatste verklaring doet het college mededeling in de Staatscourant.

TPG is verplicht om jaarlijks te rapporteren over de uitvoering van haar verplichtingen op het gebied van het postvervoer. Paragraaf 7 van het Barp geeft in de onderdelen 7.1 en 7.3 een opsomming van de op te leveren informatie. Onderdeel van deze rapportageverplichting betreft de gescheiden financiële verantwoording van de kosten en opbrengsten van de voorbehouden en de overige opgedragen diensten en het rendement dat hierop behaald is (onderdeel 7.3 van het Barp). In een door het college opgesteld informatieprofiel is de vorm van de informatieverstrekking gedetailleerd uitgewerkt. De verplichtingen uit de gewijzigde postregelgeving dienen, onder gebruikmaking van het toerekeningssysteem, voor het eerst over het jaar 2001 gerapporteerd te worden (artikel III, lid 2, van het wijzingingsbesluit Barp). Voor het jaar 2000 zal de rapportage geschieden op basis van §7 van het Barp zoals dit gold tot 1 juni 2000. Per 1 juni 2000 is er sprake van een verkleining van de voorbehouden dienst en overige opgedragen diensten. Hiermee moet bij de rapportage over 2000 rekening worden gehouden.

In dit hoofdstuk wordt op hoofdlijnen een beschrijving gegeven van de principes die TPG hanteert in haar toerekeningssysteem. Beoordeling van de gehanteerde principes vindt in het volgende hoofdstuk plaats.

Het toerekeningssysteem is overeenkomstig onderdeel 6.2, van het Barp, op 17 november 2000 vastgesteld door TPG. Het toerekeningssysteem bevat naast een algemene beschrijving van de bestuurlijke organisatie van TPG N.V. en het wettelijk kader, een specifieke beschrijving van de wijze waarop de kosten en opbrengsten worden toegerekend. Het toerekeningssysteem beschrijft op welke wijze TPG invulling heeft gegeven aan de begrippen marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit. Het beginsel van integraliteit vergt dat daadwerkelijk alle kosten en opbrengsten worden toegerekend. Het marktconformiteitsbeginsel houdt in dat transacties tussen bedrijfsonderdelen binnen TPG, die onder verschillende wettelijke regimes vallen, plaats moeten vinden alsof er sprake is van onafhankelijke contractspartijen. Het gaat hierbij om de interne levering van zaken, maar ook om de toerekening van vermogenskosten, zowel vreemd als eigen vermogen. In de beschrijving wordt een marktconforme rente voor het vermogensbeslag toegerekend. Volgens de hoofdregel van artikel 14 derde lid onder a van de Postrichtlijn dienen kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst aldus te worden toegerekend. Gemeenschappelijke kosten (kosten die niet rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst) worden overeenkomstig artikel 14 derde lid onder b van de Postrichtlijn proportioneel toegerekend. Indien mogelijk wordt een rechtstreekse analyse toegepast van de herkomst van de kosten. Indien een rechtstreekse analyse niet mogelijk is, vindt toerekening plaats op basis van een onrechtstreekse binding met andere kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse binding mogelijk is. Indien rechtstreekse noch onrechtstreekse kostentoerekening mogelijk is, vindt toerekening plaats op basis van de reeds toegerekende kosten, overeenkomstig artikel 14 lid 3 onder b sub iii.

Activity Based Costing (hierna: de ABC-methode) speelt een belangrijke rol bij de toerekening van de kosten binnen TPG. Op basis van een analyse van het logistieke proces worden kostendrijvers (gerelateerd aan volume, afstand, servicekaders etc.) geidentificeerd. Op basis hiervan worden de proceskosten per activiteit van iedere dienst bepaald. Door de toepassing van de ABC-methode is TPG, volgens het toerekeningssysteem, in staat om alle kosten van het gebruik van productiemiddelen zo veel mogelijk op basis van causale toerekening in de juiste verhouding tot dat gebruik toe te rekenen aan de diensten van opgedragen vervoer en dienovereenkomstig toe te rekenen aan de drie categorieën van diensten (voorbehouden postvervoer, overig opgedragen postvervoer en de andere diensten).

De verantwoording van de opbrengsten is gebaseerd op de categorie waar een dienst op basis van het Postbesluit thuishoort. Het Postbesluit, in combinatie met de Postwet, is bepalend voor de inhoud van het opgedragen en voorbehouden postvervoer. Bij transacties worden zowel de externe omzet als de interne omzet geboekt op basis van het marktconformiteitsbeginsel. Verantwoording naar elk van de drie wettelijke categorieën (voorbehouden postvervoer, overig opgedragen postvervoer en andere diensten) vindt volgens TPG op een administratief controleerbare wijze plaats.

Het toerekeningssysteem bevat ook regels voor fusies en overnames. Belangrijk hierbij is dat voor elke fusie of overname een dossier wordt gevormd. Dit dossier, dat aan de Raad van Bestuur en de Raad van Commissarissen wordt voorgelegd, bevat tenminste de volgende drie onderdelen:

Het toerekeningssysteem kent ook specifieke regels voor de toerekening van vennootschapsbelasting en BTW. Verschuldigde vennootschapsbelasting wordt naar rato van het resultaat van de drie eerder genoemde categorieën toegerekend. Bij BTW is de administratie zodanig ingericht dat rekening wordt gehouden met de btw-vrijgestelde prestaties die door TPG op grond van de Postwet worden geleverd.

Indien TPG niet langer wettelijk verplicht is bepaalde diensten te leveren komen deze diensten, als tot voortzetting wordt besloten, in de categorie ‘andere diensten’. Besluit TPG de activiteiten voort te zetten, dan blijven de in het verleden behaalde resultaten onderdeel van de opgedragen dienstverlening. Toekomstige resultaten komen ten gunste of ten laste van de ‘andere diensten’. Er vindt geen verrekening van goodwill of badwill plaats omdat er geen sprake is van een transactie. Indien wordt besloten een activiteit te beëindigen op het moment dat de activiteit niet langer verplicht behoeft te worden geleverd, blijven alle hiermee verband houdende kosten en opbrengsten voor rekening van de opgedragen dienstverlening.

Om vooraf duidelijkheid aan TPG te geven over de wijze waarop het toerekeningssysteem zou worden beoordeeld, zijn door het college richtsnoeren over de beoordelingscriteria vastgesteld en gepubliceerd (zie noot 2). De richtsnoeren, die na consultatie van marktpartijen tot stand zijn gekomen, geven invulling aan een aantal begrippen die van belang zijn voor het toerekeningssysteem van TPG. De belangrijkste worden hier verkort weergegeven.