Beleidsregels waarderingskader uitvoering Wet kinderopvang

Het door de Inspectie van Onderwijs gehanteerde WAARDERINGSKADER

Uitvoering gemeentelijk toezicht in het kader van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen

augustus 2014

1. Inleiding

Gemeenten zijn in Nederland verantwoordelijk voor toezicht op en handhaving van de kwaliteit van de kinderopvang en peuterspeelzalen. Bij wet hebben zij taken opgedragen gekregen om erop toe te zien dat de opvang van kwetsbare kinderen aan een aantal minimumeisen voldoet. Zij hebben ook de bevoegdheid om te handhaven wanneer een opvangorganisatie niet aan de kwaliteitseisen voldoet. Daarnaast hebben zij de beleidsvrijheid om aanvullende eisen te stellen aan de kwaliteit van de kinderopvang.

De minister van SZW is verantwoordelijk voor het beleid van het toezicht op de kinderopvang en peuterspeelzalen.

De Wet revitalisering generiek toezicht1Sinds 1 oktober 2012 legt vast dat de gemeenteraden binnen het toezicht als eerste verantwoordelijk zijn voor de controle op het gemeentelijk bestuurlijk handelen. Pas daarna is de provincie/het rijk, als interbestuurlijk toezichthouder op de gemeenten, aan zet.

De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) is tweedelijns toezichthouder2Aangewezen als interbestuurlijk toezichthouder via aanwijzingsbesluit Staatscourant nr. 19731 d.d. 28 september 2012 voor gemeenten op het gebied van kinderopvang. Zij vult die taak in door middel van thematisch onderzoek naar trends en ontwikkelingen. Recent wees de minister de inspectie via een Aanwijzingsbesluit (Staatscourant nr. 19731 d.d. 28 september 2012) aan om interbestuurlijk toezicht uit te voeren op gemeenten op het gebied van toezicht en handhaving kinderopvang. Interbestuurlijk toezicht betreft het toezicht van de ene bestuurslaag op de andere.

De inspectie heeft hiertoe op 20 februari 2014 een Toezichtkader opgesteld en het voorliggende waarderingskader is een verdere uitwerking daarvan. Dit waarderingskader maakt inzichtelijk hoe de inspectie ‘kijkt’ naar een gemeente en hoe (op grond van welke criteria) zij tot haar oordeel komt over de taakuitvoering van een gemeente.

Een thema-onderzoek van de inspectie in 2008 bracht aan het licht dat gemeenten hun taken wat betreft toezicht en handhaving op de kinderopvang veelal niet op orde hadden. Naar aanleiding van dat signaal en de jaarlijkse rapporten Landelijk Oordeel van de inspectie besloot de toenmalige staatssecretaris van OCW in 2009 om het project Achterblijvende Gemeenten Kinderopvang in het leven te roepen. Doel hiervan was om taakuitvoering op het gebied van toezicht en handhaving kinderopvang in elke individuele gemeente in kaart te brengen en verbeterafspraken te maken met gemeenten die hun wettelijke taken niet voldoende uitvoerden. In 2011 is de inspectie op verzoek van de minister van SZW gestart met publicatie van de statussen van gemeenten op de inspectiewebsite. De VNG was bij dit project betrokken, omdat zij de gemeenten kon ondersteunen die de uitvoering van hun wettelijke taak niet op orde hadden.

Eind 2013 heeft de inspectie het project Achterblijvende Gemeenten Kinderopvang afgerond. Elke individuele gemeente had op dat moment een status ontvangen. De huidige minister van SZW heeft op basis van de behaalde successen besloten deze vorm van toezicht op te nemen in de reguliere werkwijze van de inspectie3Brief van 29 november 2013, kamerstukken II, 2014–2014, 31 322, 255. Op basis van risicoanalyse wordt nu jaarlijks een aantal gemeenten benaderd voor nader onderzoek. De inspectie beoordeelt of zij voldoende uitvoering geven aan hun wettelijke taken.

2. Het waarderingskader

Het voorliggende waarderingskader is gelijk met het Toezichtkader op de website van de inspectie gepubliceerd. Dit is voor het eerst. De inspectie doet dit vanuit haar opdracht om transparant te werken.

De inhoud ervan is gebaseerd op de werkwijze die is ontwikkeld tijdens het project Achterblijvende Gemeenten Kinderopvang, en is dus niet nieuw.

Dit waarderingskader is ter informatie en voor het leveren van input voorgelegd aan de VNG, de GGD GHOR Nederland en het ministerie van SZW.

2.1. Interbestuurlijk toezicht

Uitgangspunt van de Wet revitalisering generiek toezicht41 oktober 2012 Wet revitalisering generiek toezicht (wet RGT) is het vertrouwen dat een bestuurslaag haar taken goed uitoefent en dat de horizontale verantwoording – van gemeentebestuur aan gemeenteraad – op orde is. Daardoor kan het interbestuurlijk toezicht sober en terughoudend worden uitgevoerd. Verder geldt het uitgangspunt ‘eenmalige uitvraag, meervoudig gebruik’: gemeenten en provincies leveren hun verantwoordingsinformatie één keer aan voor meerdere gebruikers.

De inspectie heeft bovenstaande uitgangspunten geïncorporeerd in haar werkwijze.

Via waarstaatjegemeente.nl verantwoordt de gemeente zich onder andere over haar wettelijke taken op gebied van toezicht en handhaving kinderopvang. De inspectie gebruikt deze informatie, naast de informatie die zij al in haar bezit heeft uit eerdere onderzoeken en naast signalen, voor haar risicoanalyse. Hiermee selecteert zij alleen die gemeenten voor nader onderzoek waarbij zij een verhoogd risico tot onvoldoende naleving van de wettelijke taken inschat.

Daarnaast gaat de inspectie ervan uit dat wanneer de gemeente haar taak niet goed uitoefent, de gemeenteraad het college daarop aanspreekt. De inspectie duikt dan ook niet diep in de bedrijfsvoering van de gemeente. Wanneer er signalen zijn dat de gemeente haar uitvoering niet op orde heeft, doet de inspectie onderzoek op basis van een gesprek en documenten die de uitvoeringspraktijk ondersteunen. De inspectie treedt echter niet in de verantwoordelijkheid van de gemeente. Zij baseert zich op de informatie die de gemeente aanreikt middels documentatie en uitleg. De inspectie gaat (in eerste instantie) niet bij de gemeente op bezoek om zelf tot in detail vast te stellen hoe die de uitvoering heeft georganiseerd.

2.2. Het onderzoek

In het licht van de uitgangspunten vastgelegd in de Wet revitalisering generiek toezicht vertrouwt de inspectie erop dat een gemeente haar taken goed uitvoert. In haar streven naar zo min mogelijke regeldruk wordt een gemeente tijdens een nader onderzoek dan ook alleen om nadere verantwoordingsinformatie gevraagd wanneer de inspectie signalen heeft dat de taak onvoldoende wordt uitgevoerd. Zijn er geen signalen, dan beperkt de inspectie zich tot de uitspraken van de gemeente. Hierin gaat zij ervan uit dat de gemeentelijke contactpersoon de vragen van de inspectie naar eerlijkheid beantwoordt.

2.3. Oordeel en inzicht

De inspectie zoekt contact met de gemeente en verkrijgt informatie die deels van belang is voor haar oordeel.

De inspectie baseert haar oordeel op de uitvoering van de wettelijke taken (zie hoofdstuk 3), en op houding en gedrag van de gemeente (college en gemeenteraad).

Het jaarverslag (waarstaatjegemeente.nl) laat zien of de gemeente de wettelijke criteria heeft behaald of niet. De inspectie neemt daarnaast in haar oordeel mee wat het college heeft gedaan/aangepast om (indien van toepassing) in het vervolg wel aan de wettelijke eisen te kunnen voldoen.

Elke gemeente maakt eigen beleidsmatige en organisatorische afwegingen. De inspectie gelooft dan ook niet in een scorelijstje, waarmee zij op een tiende nauwkeurig uitrekent of een gemeente al dan niet voldoet aan haar wettelijke taken. Aan de hand van de verzamelde informatie weegt de inspectie alle elementen en geeft haar oordeel. Dit oordeel is uitlegbaar, maar niet volgens een rekenschema inzichtelijk te maken. Hierin speelt het professional judgement van de inspectie ook een rol.

De status van een gemeente is een verkorte weergave van het oordeel van de inspectie: de gemeente voert haar wettelijke taken wel of niet goed uit. Gemeenten die hun wettelijke taken wel goed uitvoeren ontvangen status A. Gemeenten die hun wettelijke taken niet goed uitvoeren ontvangen status B of C.

Een gemeente met status B werkt mee aan het verbetertraject. De gemeente neemt zelf stappen om de taakuitvoering te verbeteren. Een gemeente met status C werkt niet of onvoldoende mee aan het verbetertraject. In dat geval kan de inspectie de interventieladder ‘Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing’ toepassen, dit is niet altijd noodzakelijk. Deze ladder bestaat uit zes stappen, van signaleren tot en met definitief toepassen van het instrument Indeplaatsstelling. Feitelijke toepassing van de Indeplaatsstelling geschiedt door de minister van SZW.

De inspectie baseert haar oordeel, zoals hierboven omschreven, op wettelijke criteria. Daarnaast kan de inspectie tijdens het nader onderzoek op situaties stuiten die risicovol zijn of aandacht behoeven. Vaak gaat het daarbij over punten die de continuïteit van een goede taakuitvoering mogelijk op termijn in gevaar brengen.

Het project Achterblijvende Gemeenten Kinderopvang heeft de inspectie veel inzicht gegeven in de ‘succesfactoren’ van goed presterende gemeenten. Zowel de VNG als de GGD herkennen deze onderwerpen als succesfactoren. Ook hiervoor geldt dat een optelsom van deze factoren niet eenvoudig leidt tot een goede of onvoldoende taakuitvoering. Daarom worden deze succesfactoren niet meegewogen in het oordeel van de inspectie. De inspectie heeft ze wel samengevat en opgenomen in het waarderingskader. Als de inspectie risico’s ziet voor de continuïteit van de taakuitvoering, geeft ze deze mee aan de gemeente.

2.4. Het rapport

Het oordeel over de taakuitvoering door de gemeente en de gesignaleerde risico’s en aandachtspunten legt de inspectie vast in haar inspectierapport. Dit rapport dient als basis voor de gemeente om haar taakuitvoering aan te passen en tot verbeterafspraken te komen met de inspectie.

Daarnaast heeft het rapport een bredere publieke waarde. Het biedt iedere partij (gemeenteraad, media of ouders) inzicht in de kwaliteit van toezicht en handhaving van de kinderopvang binnen een gemeente.

2.5. Het verbetertraject

Wanneer de gemeente status B ontvangt, volgt een verbetertraject. Gemeente en inspectie spreken af welke verbeteringen nodig zijn om de taakuitvoering op orde te krijgen. Ook wordt vastgelegd wanneer en hoe de inspectie toetst of de gemeente haar taakuitvoering op orde heeft. Bij deze vaststelling toetst de inspectie opnieuw de criteria van het waarderingskader.

Uitgangspunt bij een verbetertraject is de eigen verantwoordelijkheid van de gemeente. De inspectie schrijft niet voor welke aanpassingen de gemeente moet doorvoeren, dat bepaalt de gemeente zelf. Aan de hand van verbetervoorstellen moet de gemeente de inspectie ervan overtuigen dat zij met de gekozen oplossing haar taakuitvoering wel op orde krijgt.

De gemeente doet in overleg met de inspectie een voorstel voor een nieuwe beoordeling van de taakuitvoering. De doorlooptijd van het verbetertraject is afhankelijk van een groot aantal zaken. Er is dan ook niet een vast tijdspad aan te koppelen. Uitgangspunt is dat de inspectie wil zien hoe de gemeente op zo kort mogelijke termijn de verbeterpunten heeft doorgevoerd en tot welk concreet resultaat dat in de praktijk leidt.

3. Wettelijke criteria

Het waarderingskader bestaat uit vier wettelijke criteria. Deze criteria zijn als taak voor de gemeente op het gebied van toezicht en handhaving kinderopvang in de wet omschreven.

In de volgende paragrafen wordt per wettelijk criterium beschreven wat de wetgever ermee bedoelt en hoe de inspectie het criterium beoordeelt.

1. Het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP) moet actueel, juist en volledig zijn

De wettekst komt op het volgende neer:

Het bovenstaande is ook van toepassing op de peuterspeelzalen.

De wettelijke basis voor het uitvoeren van de registertaak is te vinden in hoofdstuk 1, afdeling 3, paragraaf 1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) en voor de peuterspeelzalen in hoofdstuk 2, afdeling 2, paragraaf 1. Betreffende artikelen kindercentra en gastouderopvang: 1.45 t/m 1.47b en peuterspeelzalen: 2.3 t/m 2.4b. Verder is de wettelijke basis ook te vinden in het Besluit registers kinderopvang en peuterspeelzaalwerk.

De inspectie beoordeelt dit criterium als ‘op orde’ als de gemeente voldoende heeft aangetoond dat de nieuwe aanvragen tijdig zijn behandeld en de registratie in het LRKP tijdig heeft plaatsgevonden. De gemeente moet aantonen dat wijzigingen actueel, juist en volledig worden verwerkt of verklaren dat het criterium op orde is.

2. Tijdig behandelen aanvraag tot registratie

De wettekst komt op het volgende neer:

De wettelijke basis voor de registratie is te vinden in hoofdstuk 1, afdeling 3, paragraaf 1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) en voor de peuterspeelzalen in hoofdstuk 2, afdeling 2, paragraaf 1. De betreffende artikelen voor kindercentra en gastouderbureaus: 1.45 t/m 1.48c Wko; voor de peuterspeelzalen 2.2 t/m 2.4b. Voorts zijn van toepassing de Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang en peuterspeelzalen.

De inspectie beoordeelt dit wettelijk criterium als ‘op orde’ als de gemeente voldoende heeft aangetoond dat alle nieuwe aanvragen binnen de wettelijke termijn van tien weken afgehandeld worden en, na goedkeuring, worden geregistreerd in het LRKP. Een kinderopvanglocatie kan pas in het LRKP worden opgenomen als de GGD een onderzoek heeft afgerond en het advies tot registratie heeft gegeven.

Dit criterium beoordeelt de inspectie op basis van aangeleverde informatie of op basis van een verklaring van een gemeente dat het op orde is.

3. Uitvoeren van de jaarlijks verplichte onderzoeken

De wettekst komt op het volgende neer:

De wettelijke basis voor het toezicht op de naleving door het college is te vinden in hoofdstuk 1, afdeling 4, paragraaf 1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) en voor de peuterspeelzalen in hoofdstuk 2, afdeling 3, paragraaf 1. De betreffende artikelen voor kindercentra en gastouderbureaus: 1.61 t/m 1.64 Wko; voor de peuterspeelzalen 2.19 t/m 2.22 en voor de voorschoolse educatie; art. 150b en 2.8. Voorts zijn van toepassing de Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang en peuterspeelzalen en Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie. Tevens zijn van toepassing de bestuurlijke afspraken tussen de minister van SZW en de VNG over de storting van gelden in het gemeentefonds ten behoeve van de uitoefening van de toezicht- en handhavingstaken. Hierin is onder andere opgenomen dat het aantal te inspecteren gastouders per gemeente variabel is, maar zich bevindt in een bandbreedte van 5 – 30 procent.

De inspectie beoordeelt dit wettelijk criterium als ‘op orde’ als de gemeente voldoende heeft aangetoond dat zij alle onderzoeken voor registratie, onderzoeken na registratie, alle verplichte jaarlijkse onderzoeken en minimaal 5 procent van de VGO-voorzieningen heeft uitgevoerd, inclusief de basisvoorwaarden op vve. Ook geldt een verklaring van een gemeente dat dit criterium op orde is als voldoende verantwoording, in het geval de inspectie naar dit criterium geen gericht onderzoek heeft uitgevoerd.

Feitelijk kan bovenstaande pas aan het einde van het kalenderjaar worden vastgesteld. De inspectie geeft echter vaak gedurende het jaar een oordeel. Dat doet de inspectie op basis van inzicht in de taakuitvoering door de gemeente. Gekeken wordt dan of de inspectie er vertrouwen in heeft dat de gemeente alles in het werk stelt om de wettelijk verplichte onderzoeken uit te voeren.

De gemeente heeft een regierol richting de GGD. Zij geeft de GGD opdracht tot de uitvoering van onderzoeken en volgt deze uitvoering gedurende het jaar. Hoe zij invulling geeft aan deze regietaak is per gemeente en GGD-regio verschillend. De inspectie bekijkt en bespreekt hiertoe onder andere of een gemeente voldoende heeft ingekocht om aan de wettelijke eis te voldoen en hoe ze signalen van de GGD oppakt over de stand van zaken van de onderzoeken. Ook speelt mee hoe een gemeente kijkt naar risico’s in een kwartaal- of jaarplanning van de GGD, en hoe zij mogelijke zorgen uit richting de GGD over de uitvoering van de onderzoeken.

4. Handhavend optreden

De wettekst komt op het volgende neer: