Besluit van 12 januari 2015, nr. 2015000006, houdende vaststelling van een selectielijst voor de neerslag van het handelen (primaire taken en institutionele aangelegenheden) van de actoren Nationale- en Kinderombudsman (Nationale ombudsman vanaf 1998; Kinderombudsman vanaf 2011)

Op de voordracht van Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 12 december 2014, kenmerk NA/14/14680, agentschap Nationaal Archief;

Gelet op artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, van de Archiefwet 1995;

Hebben goedgevonden en verstaan:

Artikel 1

De bij dit besluit gevoegde ‘Selectielijst voor de neerslag van het handelen (primaire taken en institutionele aangelegenheden) van de actoren Nationale- en Kinderombudsman (Nationale ombudsman vanaf 1998; Kinderombudsman vanaf 2011)’ en de daarbij behorende toelichting worden vastgesteld.

Artikel 2

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Selectielijst voor de neerslag van het handelen (primaire taken en institutionele aangelegenheden) van de actoren Nationale- en Kinderombudsman (Nationale ombudsman vanaf 1998, Kinderombuds-man vanaf 2011

Een instrument voor de selectie van de administratieve neerslag van het handelen van de Nationale- en Kinderombudsman

Doc-Direkt

Edward Nieuwkerk

Vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 12 januari 2015, nr. 2015000006.

Lijst met gebruikte afkortingen

1. Inleiding

De voorliggende selectielijst is een selectielijst als bedoeld in artikel 5 van de Archiefwet 1995 (Stb. 276) en bestaat voor het grootste deel uit een lijst van handelingen of ‘werkprocessen’. Onder een handeling wordt verstaan een complex van activiteiten die een actor verricht ter vervulling van een taak of op grond van een bevoegdheid.

Deze selectielijst is organisatie specifiek en geldt voor zowel de Nationale ombudsman (No) als de Kinderombudsman (Kom). De Kinderombudsman is een substituut-ombudsman met een eigen takenpakket, zie hoofdstuk 4.5. Door het onderbrengen van de Kinderombudsman bij de Nationale ombudsman kan de Kinderombudsman bij de interne afhandeling van zaken gebruikmaken van de reeds bestaande expertise bij het bureau van de Nationale ombudsman.

De handelingen voor de Kinderombudsman zijn apart opgenomen in hoofdstuk 6. De Kinderombudsman voert zelf geen ondersteunende taken uit.

De lijst sluit aan op het Basisselectiedocument (BSD) Nationale ombudsman dat op 12 november 1999 op voordracht van de minister van OCW bij KB werd vastgesteld.1Stcrt. 1999, nr. 238, pag. 12. Dit BSD blijft gelden voor de archiefbescheiden opgemaakt in de periode (1980) 1982–1997.

Voor de archiefbescheiden gevormd vanaf 1 januari 1998 geldt deze nieuwe selectielijst.

Het archief van (het bureau van) de Nationale ombudsman bestaat uit een omvangrijk onderzoeksarchief en vormt de administratieve neerslag van het primaire proces van het Bureau Nationale ombudsman (BNo).

Met de in deze lijst opgenomen handelingen kan in beginsel het gehele onderzoeksarchief worden geselecteerd, alsook een belangrijk deel van de bestandsdelen die betrekking hebben op de institutionele aangelegenheden.

De administratieve neerslag van de ‘als ondersteunend te beschouwen’ taken (personeel, financiën, huisvesting, kantoorinrichting, automatisering, documentaire informatievoorziening, overige facilitaire voorzieningen en culturele aangelegenheden voor wat betreft het archiefbeheer) kunnen niet aan de hand van deze selectielijst worden bewerkt. Deze handelingen komen aan bod in een aantal ‘horizontale’ selectielijsten die in beginsel van toepassing zijn op alle organen van de rijksoverheid.

Voor de Nationale ombudsman zijn de volgende ‘horizontale’ selectielijsten vastgesteld:

Voor de Nationale ombudsman geldt verder:

Ook hier gaat het om ondersteunende processen.

De Nationale ombudsman is onafhankelijk en onpartijdig. Hij doet zijn werk samen met zo’n 170 medewerkers en drie substituut ombudsmannen. De Nationale ombudsman helpt niet alleen burgers die een probleem hebben met de overheid maar legt overheidsorganisaties ook uit hoe ze moeten handelen. Bij problemen of klachten start de Nationale ombudsman een onderzoek. Alle betrokkenen zijn verplicht om aan een onderzoek mee te werken.

2. Totstandkoming van de selectielijst

Deze nieuwe selectielijst is gemaakt op verzoek van de Nationale ombudsman en heeft – als gezegd – alleen betrekking op de actoren Nationale- en Kinderombudsman en de neerslag van hun handelen.

In 1997 is er bij de Nationale ombudsman een institutioneel onderzoek uitgevoerd dat heeft geleid tot het rapport institutioneel onderzoek (RIO) Behoorlijk Behandeld, een institutioneel onderzoek naar de actoren en handelingen op het terrein van de Nationale Ombudsman in de periode(1964) 1982–1997. Op basis van dit RIO is later het Basisselectiedocument (BSD) Nationale Ombudsman 1982–1997 vastgesteld.

Na verloop van tijd bleek dat dit BSD niet helemaal meer voldeed vanwege aanpassingen in het takenpakket van de Nationale ombudsman. Zo maakt de Kinderombudsman per 1 april 2011 deel uit van het instituut Nationale ombudsman.

Sinds oktober 2012 is de Nationale ombudsman ook bevoegd om klachten over de lokale besturen op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba te behandelen. [N.B. Zie voor verdere veranderingen in het takenpakket van de Nationale ombudsman ook hoofdstuk 3.3 ‘Ontwikkeling’, alinea ‘Veranderingen na 1999’.]

De reden om een nieuwe selectielijst te maken is dat sommige omschrijvingen in de selectielijst te specifiek waren en dat de handelingen voor de actor Kinderombudsman nog beschreven moesten worden.

De onderhavige selectielijst, verder te noemen ‘Selectielijst Nationale- en Kinderombudsman 1998-....’, is tot stand gekomen door het toetsen van het BSD uit 1999 aan de huidige werkwijze van de Nationale ombudsman. Onderzocht is of het mogelijk is om daarin opgenomen handelingen te clusteren door een meer generieke omschrijving te gebruiken, bijvoorbeeld bij de handelingen met betrekking tot het instellen van een onderzoek door de Nationale ombudsman. Aan de hand van het takenpakket van de Kinderombudsman is beoordeeld of er specifieke handelingen voor de Kinderombudsman in de selectielijst dienen te worden opgenomen.

Het rapport institutioneel onderzoek (RIO) ‘Behoorlijk Behandeld’ uit 1997, jaarverslagen van zowel de Nationale – als de Kinderombudsman, recente interviews2Interview met Mirjan Winkel, Directiesecretaresse/Programmamanager en Emile Alberto, unithoofd Documentaire Informatievoorziening en Archief. met medewerkers van de Nationale ombudsman en een onderzoek in de dossiers uit het centrale archief hebben als grondslag voor deze nieuwe selectielijst gediend.

Deze selectielijst van de Nationale ombudsman wordt bij Koninklijk Besluit op voordracht van de minister van OCW vastgesteld.

3. Selectiedoelstelling

Het doel van selectie is onderscheid te maken tussen te bewaren (dat wil zeggen naar het Nationaal Archief over te brengen) en (op termijn) te vernietigen archiefbescheiden. In een brief d.d.17 december 2010 met kenmerk (NA) 2010/S&B/6.639 van de Staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer wordt de formele selectiedoelstelling als volgt geformuleerd:

Waardering, selectie en acquisitie van archieven heeft tot doel het bijeenbrengen en veiligstellen van bronnen die het voor individuen, organisaties en maatschappelijke groeperingen mogelijk maken hun geschiedenis te ontdekken en het verleden van staat en samenleving (en hun interactie) te reconstrueren. Daartoe dienen die archieven of onderdelen van archieven veilig gesteld te worden die:

Deze selectiedoelstelling wordt voor de Nationale ombudsman geoperationaliseerd in een zestal selectiecriteria (zie daarvoor hoofdstuk 5).

Met archiefbescheiden worden in deze selectielijst zowel papieren- als digitale documenten bedoeld.

Bij de Nationale ombudsman is in 2012 en 2013 veel aandacht en tijd besteed aan de voorbereiding van de digitalisering van de werkprocessen met als resultaat dat de organisatie in 2013 alle klachten op basis van digitale dossiers zal gaan behandelen. Het toekennen van bewaartermijnen aan deze dossiers vindt achteraf plaats. Bij de aanmaak van een nieuw dossier is niet duidelijk hoe een zaak zal verlopen wat van invloed is op de toe te kennen bewaartermijn. Het uiteindelijke streven is om de dossiers zo in te delen dat de toekenning van een vernietigingtermijn zoveel mogelijk vooraf op documentniveau kan plaatsvinden.

De Nationale ombudsman archiveert zijn archiefbescheiden in een document management systeem (DMS). Het systeem voldoet aan de NEN-ISO normen op het gebied van informatiemanagement, metadata en beveiliging. Deze normen zijn:

4. De Nationale ombudsman

4.1. Definitie

De Nationale ombudsman is een door de Grondwet ingesteld en verder bij wet uitgewerkt ambt, dat een band met het parlement onderhoudt, in onafhankelijkheid en met onpartijdigheid rechtstreeks bij het ambt ingediende klachten van burgers over overheidsoptreden behandelt, de bevoegdheid heeft naar de gegrondheid van deze klachten onderzoek te doen, daarover in openbare rapportage te oordelen en zo nodig aanbevelingen te doen en daarnaast over de bevoegdheid beschikt op eigen initiatief onderzoek naar overheidsoptreden te verrichten.3Zie RIO, hoofdstuk 1

4.2. Afbakening

Deze selectielijst is organisatie specifiek en beschrijft naast de primaire- ook enkele institutionele processen voor de actoren Nationale- en Kinderombudsman op het beleidsterrein van de Nationale ombudsman.

Aspecten van de Nationale ombudsman als instituut zijn de ontwikkeling van wet- en regelgeving met betrekking tot het ambt en zijn taak4Een taak is een bepaalde opdracht ten einde een of meer functies te verrichten, benoeming en ontslag van de ambtsdragers, alsmede het beheer van de instelling als Hoog College van Staat.

De belangrijkste actoren die van invloed zijn op de ontwikkelingen van het institutionele kader (instituut Nationale ombudsman) zijn: de Minister van Binnenlandse Zaken, het parlement en (sinds de benoeming van de eerste ambtsdrager in oktober 1981) de Nationale ombudsman zelf.

Naast de beschrijving van het primaire proces Nationale ombudsman staat het taakveld van de Nationale ombudsman. Het taakveld betreft het handelen van de Nationale ombudsman ter vervulling van zijn taak alsmede het handelen van de daarbij betrokken actoren voor zover dat op die taakvervulling betrekking heeft.

Op het taakveld speelt een viertal (categorieën) actoren een belangrijke rol:

Ten aanzien van een belangrijk deel van de taak van de Nationale- en Kinderombudsman, het uitbrengen van een jaarverslag en jaarbrieven en het anderszins informeren van de Staten-Generaal, is met name de Tweede Kamer een belangrijke actor, hier vooral als controlerende instantie in relatie tot het bij een onderzoek van de Nationale- en Kinderombudsman betrokken bestuursorgaan (i.c. een minister of staatssecretaris).

Op grond van art.16 Wet Nationale ombudsman (WNo) sturen de Nationale- en Kinderombudsman de jaarverslagen niet alleen naar beide Kamers der Staten-Generaal, maar ook naar andere vertegenwoordigende lichamen (bijv. Gemeenteraad, Provinciale Staten) en besturen van gemeenschappelijke regelingen. Een uitdrukkelijk verschil tussen Nationale en Kinderombudsman is dat de laatste daarnaast zelf kan bepalen aan welke bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties hij het jaarverslag toestuurt.

4.3. Ontwikkeling

In 1964 wordt het ’ombudsmanvraagstuk’ een afzonderlijke kwestie op de politieke agenda. Daarmee ontstaat (terugkijkend) het beleidsterrein. De hoofdlijn van het beleid in de periode tot eind 1981 is het tot stand brengen van een nationale instantie voor het onderzoeken van overheidsgedragingen jegens burgers (’bestuurden’).

Mijlpalen in de ontwikkeling zijn geweest:

Het wordingsproces van de Nationale ombudsman is in feite een enkel langlopend dossier geweest. Een proces dat gestart is met een beleidsmatige agendavorming en dat heeft geleid tot uiteenlopende maar direct op elkaar aansluitende producten als een wet, een (eerste) benoeming en een eigen organisatie (het Bureau Nationale ombudsman).

In 1982 staat de ontwikkeling van het instituut centraal. De WNo had de Nationale ombudsman bewust in een ’groeimodel’ gegoten. De kwestie van de uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman tot andere overheden dan ministers en lokale korpsbeheerders is dan ook sinds 1982 bij uitstek een hoofdlijn van het beleid.

De ontwikkeling ter zake, gecoördineerd door de Minister van Binnenlandse Zaken, heeft er inmiddels toe geleid dat behalve de gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen vrijwel alle bestuursorganen (in de zin van de Awb) binnen de competentie van de Nationale ombudsman vallen.

Een andere hoofdlijn op het beleidsterrein is het scheppen van optimale voorwaarden en kaders voor het goed functioneren van het instituut.

Die zorg betrof in de beginjaren vooral een voorspoedige ontwikkeling van de effectiviteit van de nog prille instelling. De toenemende praktijkervaring leidde al snel tot voorstellen voor wetswijziging op bepaalde punten. Daarbij ging het om uiteenlopende zaken als de invoering van het kenbaarheidsvereiste als element van de procesgang en de regeling van de waarneming en vervanging van de ambtsdrager. Gerelateerd aan deze hoofdlijn is, wat de ambtsdragers aangaat, de uitvoering van een zorgvuldige benoemingsprocedure. De Nationale ombudsman wordt – uniek in ons staatsbestel – benoemd door de Tweede Kamer, uit een voordracht opgesteld door een bijzondere benoemingsadviescommissie.

Met ingang van 25 maart 1999 staat het instituut van de Nationale ombudsman in de Grondwet. Er is een nieuw artikel ingevoegd, dat de hoofdtaak van de Nationale ombudsman en de hoofdlijn van diens benoemingsprocedure omschrijft. De grondwetswijziging markeert de volwassenheid van het klachtenrecht van de burgers tegen de overheid, en de verankering van het instituut van de Nationale ombudsman in het Nederlandse staatsbestel.

Begin 2005 werd de Wet extern klachtrecht van kracht (Stb.116). Daarmee is wettelijk geregeld dat alle bestuursorganen van een decentrale overheid ingaande 1 januari 2006 van rechtswege binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen, tenzij het vertegenwoordigd orgaan heeft besloten tot het instellen van (of aansluiting bij) een andere ombudsvoorziening. Er is nu een landelijk dekkend stelsel van onafhankelijke klachtinstanties (de Nationale ombudsman en alle lokale en regionale ombudsmannen en ombudscommissies in de publieke sector) voor de bestuursorganen en van alle gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen.

De Nationale ombudsman is toegankelijker geworden voor de burger door de introductie van een eigen website in december 2010, waar mensen hun klacht digitaal kunnen indienen en er is digitaal informatie beschikbaar gesteld over de Nationale ombudsman.

Sinds 1 april 2011 heeft Nederland een Kinderombudsman. De Kinderombudsman is een landelijk functionerend instituut dat naleving van de rechten van kinderen en jongeren onafhankelijk aan de orde stelt. De Kinderombudsman is ondergebracht bij het Bureau Nationale ombudsman. Formeel is hij een substituut-ombudsman van de Nationale ombudsman, met een eigen werkgebied en een eigen verantwoording naar de Eerste en Tweede Kamer.

Met het instellen van de Kinderombudsman is Nederland het Kinderrechtencomité5Comité van internationale deskundigen op het gebied van kinderrechten. Dit Kinderrechtencomité controleert of de landen die beloofd hebben het Kinderrechtenverdrag na te leven, dit ook daadwerkelijk doen. tegemoet gekomen. Het comité adviseerde om een landelijk systeem in te stellen voor het verzamelen en analyseren van gegevens op alle terreinen waarop het Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) betrekking heeft als basis voor het meten van de voortgang bij de realisatie van de rechten van kinderen en het uitwerken van beleid voor implementatie van het Verdrag.

In december 2011 heeft de Eerste Kamer ingestemd met de veteranenwet (Stb. 2012, 133). Dat betekent dat de Ombudsman voor veteranen wordt ondergebracht bij de Nationale ombudsman.

Afgezien van de vraag of de Nationale ombudsman daarmee zijn ’natuurlijke grenzen’ heeft bereikt, zal de werkingssfeer van het instituut (dan wel de afbakening van zijn bevoegdheid ten opzichte van andere instanties) ook in de toekomst een aanhoudende aandacht van wetgever en regering met zich meebrengen.

Vanaf 10 oktober 2012 is de Nationale ombudsman ook bevoegd om klachten over de lokale besturen op de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba te behandelen.

4.4. Het taakveld van de Nationale ombudsman

De hoofdtaak van de Nationale ombudsman is om onpartijdig onderzoek te verrichten naar de gegrondheid van bij hem ingediende klachten van ’een ieder’ over overheidsgedragingen. Er zijn diverse methoden van behandeling (interventies, ombudsbemiddeling, etc.). De rapporten die de Nationale ombudsman uitbrengt zijn openbaar, zo nodig voorzien van aanbevelingen.

Daarnaast is de Nationale ombudsman bevoegd om op eigen initiatief onderzoek te verrichten naar de behoorlijkheid van overheidsoptreden in een bepaalde aangelegenheid.

Wat betreft het klachtenonderzoek moet worden benadrukt dat een ieder directe toegang tot de Nationale ombudsman heeft en dat deze, mits hij in de zaak bevoegd en de verzoeker in zijn verzoekschrift ontvankelijk is, ook verplicht is tot onderzoek van een ter discussie gestelde gedraging.

De uitvoering van bovengenoemde taken vormt het primaire proces van het Bureau Nationale ombudsman. Dat primaire proces bestaat formeel uit drie onderdelen: de ingang van het onderzoek, het onderzoek zelf en de beoordeling. De beide laatste onderdelen zijn feitelijk sterk verweven tot een enkel werkproces. In dat kader wordt ook de rol van het bij een onderzoek betrokken bestuursorgaan belicht. Aan het ambt van Nationale ombudsman zijn diverse functies te onderscheiden. Ten opzichte van de burger is de functie van het instituut als aanvullende voorziening voor de administratieve rechtsbescherming evident.

Het verrichten van onderzoek uit eigen beweging, het doen van aanbevelingen aan bestuursorganen en het rapporteren naar het parlement verwijzen (onder meer) naar een preventieve, dan wel controlerende functie ten opzichte van de overheid in verband met haar uitvoeringspraktijk. Afgeleide functies zijn een informatieve functie ten opzichte van de burger, die onder meer gestalte krijgt in het doorverwijzen van klagende burgers, en een normatieve functie ten aanzien van het bestuur, waarbij het gaat om het stellen en doen accepteren van normen voor ’behoorlijk’ gedrag in de contacten van overheidsorganisaties met burgers.