Aanwijzing Opiumwet

Samenvatting

Deze aanwijzing heeft betrekking op de opsporing en de vervolging van personen die delicten uit de Opiumwet begaan. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de bestuurlijke en strafrechtelijke aspecten van het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops en aan de vervolging van voorbereidingshandelingen met betrekking tot lijst II-middelen.

Achtergrond

1. Het Nederlandse drugsbeleid

Het Nederlandse drugsbeleid richt zich op het tegengaan en reduceren van drugsgebruik, zeker voor zover leidend tot gezondheids- en sociale schade, en op het voorkomen en verminderen van de maatschappelijke schade die aan het gebruik van, de productie van en de handel in drugs is verbonden.

De Opiumwet is in de loop der jaren gewijzigd, vooral met betrekking tot de verboden handel en productie. Zo is in 1999 de strafbaarstelling geïntroduceerd van het ‘beroeps- of bedrijfsmatig handelen in strijd met een van de in artikel 3, eerste lid onder B van de Opiumwet (OW) gegeven verboden’, en is in die verboden het bestanddeel ‘telen’ toegevoegd. In juni 2006 zijn de maximumstraffen voor enkele Opiumwetdelicten verhoogd en zijn bestanddelen als ‘opzettelijk handelen’ en ‘grote hoeveelheid’ in de artikelen 10 en 11 OW opgenomen en is aan artikel 2 OW, analoog aan artikel 3 OW, het bestanddeel ‘telen’ toegevoegd. In november 2008 is in lijst II van de Opiumwet een groot aantal paddenstoelen die een hallucinerende werking hebben, opgenomen en is het zogeheten paddoverbod in werking getreden. Op 12 mei 2012 is GHB van lijst II naar lijst I gegaan en daarmee een harddrug geworden. Per 1 januari 2013 is het gedoogbeleid voor coffeeshops aangescherpt door de toegang tot coffeeshops te beperken tot ingezetenen van Nederland.

Per 1 maart 2015 zijn handelingen ter voorbereiding of vergemakkelijking van de handel in en productie of teelt van middelen vermeld op lijst II strafbaar gesteld in het nieuwe artikel 11a OW1Wet van 12 november 2014 tot wijziging van de Opiumwet in verband met de strafbaarstelling van handelingen ter voorbereiding of vergemakkelijking van illegale hennepteelt, Stb. 2014, 444 en Stb. 2014, 489.. Deze bepaling kent een opzet- en een schuldvariant.2Vergelijkbaar met de bepaling in artikel 10a, eerste lid aanhef en onder 3 van de Opiumwet. In de schuldvariant is strafbaar degene die ernstige reden heeft om te vermoeden dat de voorbereidingsmiddelen bestemd zijn tot het plegen van een van de in artikel 11, derde of vijfde lid, OW strafbaar gestelde feiten. De aanwijzing gaat nader in op de schuldvariant met betrekking tot illegale hennepteelt.

2. Algemene uitgangspunten

2.1. Onderscheid tussen harddrugs en softdrugs

Uitgangspunt van het beleid is het onderscheid dat in de Opiumwet is gemaakt tussen verdovende middelen met een onaanvaardbaar risico voor de volksgezondheid (harddrugs) en andere middelen (softdrugs). De wetgever heeft dat onderscheid gemaakt met het oog op de gebruiksrisico's van de onderscheiden drugs en om een duidelijke scheiding tussen beide markten aan te brengen. Daartoe worden voor cannabis, dat tot de lijst-II middelen behoort, speciale verkooppunten in de vorm van coffeeshops gedoogd. De achterliggende gedachte hiervan is te voorkomen dat de cannabisgebruiker in aanraking komt met drugs met een groter gezondheidsrisico (harddrugs).

2.2. Gedoogbeleid en lage opsporingsprioriteit

In de aanwijzing is alleen in het verband van het coffeeshopbeleid en de "gebruikersruimte" sprake van gedogen van bepaalde strafbare feiten. Dit moet worden onderscheiden van een lage opsporingsprioriteit die op andere punten aan strafbare feiten wordt toegekend.

De grondslag van het gedoogbeleid ligt in de afweging van belangen waarbij het belang van handhaving moet wijken voor een hoger identificeerbaar algemeen belang. In de context van het drugsbeleid wordt dit hogere belang gevonden in de volksgezondheid (scheiding der markten) en de openbare orde. Het gaat dus om een positieve beslissing niet op te sporen en te vervolgen ongeacht de aanwezige capaciteit.

De toekenning van een lage opsporingsprioriteit aan bepaalde categorieën van strafbare feiten is in het algemeen gelegen in de beoordeling van de relatieve ernst van de strafbare feiten afgezet tegen capacitaire overwegingen.

2.3. Opsporings- en vervolgingsbeleid

Overeenkomstig de Opiumwet wordt onderscheid gemaakt tussen gebruikers, handelaren, faciliteerders en grensoverschrijdende transporteurs. De strafeis wordt in hoofdzaak bepaald door de hoeveelheid verdovende middelen die onderwerp van het delict zijn en de duur van de periode gedurende welke in verdovende middelen is gehandeld.

Pre-opsporing

1. Gedoogbeleid coffeeshops

Coffeeshops zijn alcoholvrije horecagelegenheden waar handel in en gebruik van softdrugs plaatsvindt. Coffeeshops mogen geen reclame maken (affichering: A), geen harddrugs voorhanden hebben of verkopen (harddrugs: H), geen overlast veroorzaken (overlast: O), niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan jeugdigen (jeugd: J), slechts een beperkte hoeveelheid verkopen per transactie en slechts een beperkte handelsvoorraad hebben (geringe hoeveelheid: G), niet toegankelijk zijn voor en niet verkopen aan anderen dan ingezetenen van Nederland (ingezetenen van Nederland: I), de zogeheten AHOJGI-criteria (zie hierna onder 3.2.2).

In een coffeeshop mag geen alcohol verkocht worden. Dit uitgangspunt bevordert de handhaafbaarheid aangezien zo het te controleren segment van economische bedrijvigheid wordt versmald. Hiermee wordt tevens bevorderd dat een beperkter publiek wordt geconfronteerd met (soft)drugs. De gemeente beschikt over instrumenten om de droge horeca te reguleren.

In het lokale driehoeksoverleg wordt de maximale handelsvoorraad van gedoogde coffeeshops vastgesteld. Tegen een handelsvoorraad onder het maximum wordt in beginsel niet opgetreden. De voorraad zal in elk geval de 500 gram niet te boven mogen gaan.

Bij overtreding van een van de AHOJGI-criteria door een gedoogde coffeeshop blijft het voorhanden hebben en verkopen van handelsvoorraden voor risico van de coffeeshopexploitant en de coffeeshopeigenaar. Hierbij zal sprake zijn van door de Opiumwet gekwalificeerd bedrijfsmatig handelen.

Het lokale bestuur stelt het coffeeshopbeleid – binnen het landelijke kader (de Opiumwet en Aanwijzing Opiumwet) – vast en voert de regie. De lokale driehoek vult het beleid concreet in en stelt prioriteiten bij de dagelijkse handhaving. Een handhavingsarrangement – waarbinnen het optreden van bestuur, politie en OM op elkaar aansluit en elkaar aanvult – is daarbij onontbeerlijk en vormt de basis voor de inzet van het bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumentarium.

In de lokale driehoek kan worden afgesproken dat in een gemeente in het geheel geen coffeeshops worden gedoogd, de zogenaamde nuloptie. In gemeenten die de nuloptie niet hanteren geldt een coffeeshopbeleid dat voorziet in een maximum aantal coffeeshops. Afstemming over lokaal maatwerk vindt plaats in de lokale driehoek. In elk geval zal er in dit verband afstemming plaatsvinden over het handhavingsarrangement, inclusief de handhaving van het ingezetenencriterium en de eventuele fasering daarvan, en de maatregelen die verder worden getroffen in het kader van het coffeeshopbeleid. Naast de AHOJGI-criteria kunnen gemeenten in overleg met de partners in de lokale driehoek aanvullende voorschriften formuleren waaraan gedoogde coffeeshops moeten voldoen. Deze voorschriften vormen een onderdeel van het lokale coffeeshopbeleid en kunnen bijvoorbeeld worden opgenomen in een exploitatievergunning of een gedoogverklaring. In deze ondernemingen zal er tegen de verkoop van op lijst II vermelde hennepproducten binnen de kaders van de AHOJGI-criteria, waarover hierna in paragraaf 2.2.2 meer, niet strafrechtelijk worden opgetreden.

De handhaving van de gedoogcriteria ligt – zoals nu ook reeds het geval is – primair bij de burgemeester in de uitoefening van zijn sluitingsbevoegdheid ex artikel 13b van de Opiumwet. De strafrechtelijke handhaving door het Openbaar Ministerie is het sluitstuk op de bestuurlijke handhaving door de gemeente4Zie Kamerstukken II 2011/2012, 24 077, nr. 265..Het integrale beleid ten aanzien van coffeeshops dient ertoe om tot een evenwichtige inzet van de verschillende beheersingsinstrumenten te komen. Naast het strafrechtelijke instrumentarium is in artikel 13b OW een bestuursdwangbevoegdheid opgenomen die door de burgemeester kan worden uitgeoefend indien in woningen of lokalen dan wel op daarbij behorende erven drugs worden verkocht, verstrekt of afgeleverd. Deze bevoegdheid kan ook worden gebruikt ten aanzien van coffeeshops die zich niet aan de voorwaarden houden. De bevoegdheid van de burgemeester doet op geen enkele wijze afbreuk aan de bevoegdheden om strafrechtelijk op te treden.

2. Gebruikersruimten

Op lokaal niveau zijn initiatieven ontplooid om zogenaamde gebruikersruimten (ook wel pension of soosruimte genaamd) te creëren. In die ruimten wordt, om overlast op straat tegen te gaan, drugsverslaafden de gelegenheid geboden hun gebruikershoeveelheid drugs te nemen. Ter plaatse zijn doorgaans hulpverleners aanwezig.

Uitgangspunt voor deze gebruikersruimten is dat verstrekken of verhandelen – ook van gebruikershoeveelheden drugs – niet is toegestaan en dat daartegen wordt opgetreden. Dit ter voorkoming van een aanzuigende werking van de gebruikersruimten en andere negatieve effecten.

Het gedogen van gebruik van gebruikershoeveelheden in deze gebruikersruimten past alleen in een breder kader van een door de driehoek te formuleren geïntegreerde benadering van de drugproblematiek waarbij de belangen van de volksgezondheid en de openbare orde veilig zijn gesteld.

Opsporing en vervolging

Vanwege de diversiteit aan daders is de aanwijzing ruim gesteld. Dit maakt differentiatie mogelijk. Desalniettemin kunnen er redenen zijn om af te wijken van de aanwijzing. De rol die een verdachte heeft in het geheel, kan daarbij een belangrijke overweging zijn.

1. Middelen vermeld op lijst I (harddrugs), anders dan bezit van een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik

Met uitzondering van methadon is het uitgangspunt dat er één regime is voor alle middelen vermeld op lijst I van de Opiumwet.

De verboden handelingen met de middelen vermeld op lijst I worden in artikel 2 (en 3b: openbaarmaking) OW omschreven. Het gaat hierbij om drie groepen strafbare feiten:

Voorts is in artikel 10a OW bepaald dat ook het voorbereiden of bevorderen van de onder 1.1. en 1.2. genoemde strafbare feiten strafbaar is of kan zijn (1.4.).

1.1. Binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen

Bij de in- en uitvoer van hoeveelheden bestemd voor verdere verspreiding is vrijwel altijd sprake van betrokkenheid van meerdere daders in het land van herkomst en het land van bestemming. De rol van de dader kan bijvoorbeeld zijn die van opdrachtgever/eigenaar van de zending, koerier of feitelijk vervoerder, 'controller' (toezichthouder op de koerier en/of het transport) of afhaler. In een groter georganiseerd verband zijn vaak nog meer personen betrokken, onder meer bij het leveren van de verdovende middelen aan de koerier of transporteur, het regelen van het grensoverschrijdend transport en/of de ontvangst van de zending.

Opsporing: gerichte opsporing; toepassing inverzekeringstelling.

Vervolging: vordering voorlopige hechtenis.

1.2. Vervaardigen, telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken en vervoeren

Bij deze categorie strafbare feiten is het niet van belang of de handelingen al dan niet een geringe hoeveelheid bestemd voor eigen gebruik betreffen.

Opsporing: gerichte opsporing; toepassing inverzekeringstelling.

Vervolging: vordering voorlopige hechtenis (met aandacht voor vroeghulpinterventie bij kleinhandelaren die tevens gebruiker zijn).

1.3. Aanwezig hebben

De omstandigheid dat een verdachte wordt aangetroffen met een hoeveelheid middelen vermeld op lijst I, groter dan ‘een geringe hoeveelheid bestemd voor eigen gebruik’, levert het vermoeden op dat hij deze hoeveelheid opzettelijk aanwezig heeft teneinde er de handelingen mee te verrichten omschreven in artikel 2 onder A of B OW. Alsdan geldt:

Opsporing: gerichte opsporing; toepassing inverzekeringstelling.

Vervolging: vordering voorlopige hechtenis (met aandacht voor vroeghulpinterventie bij kleinhandelaren die zelf gebruiker zijn).

1.4. Voorbereiden of bevorderen van feiten onder 1.1. en 1.2.

In artikel 10a OW is strafbaar gesteld het voorbereiden of bevorderen van het binnen of buiten Nederland brengen en van het vervaardigen, telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken en vervoeren van middelen vermeld op lijst I.

Opsporing: gerichte opsporing; toepassing inverzekeringstelling.

Vervolging: vordering voorlopige hechtenis (met aandacht voor vroeghulpinterventie bij kleinhandelaren die tevens gebruiker zijn).

2. Geringe hoeveelheid voor eigen gebruik van de middelen vermeld op lijst I (harddrugs)

Indien de handelingen beschreven in paragraaf 1 betrekking hebben op een geringe hoeveelheid bestemd voor eigen gebruik, geldt een lager strafmaximum (artikel 10, zesde lid, OW) of is de handeling niet strafbaar (artikel 10a, tweede lid, OW). Onder een geringe hoeveelheid wordt verstaan: een hoeveelheid/dosis die doorgaans wordt aangeboden als gebruikershoeveelheid. Hierbij kan worden gedacht aan bv. één bolletje, één ampul, één wikkel, één pil/tablet (in elk geval een aangetroffen hoeveelheid van maximaal 0,5 gram); een consumptie-eenheid van 5 ml GHB.

In het geval van een geringe hoeveelheid voor eigen gebruik dient de hulpverlening aan de gebruiker voorop te staan. Contacten verslavingszorginstellingen en (eventueel) andere hulpverleningsinstellingen moeten in een vroeg stadium gelegd worden.

Opsporing: geen gerichte opsporing; geen inverzekeringstelling.

Vervolging: slechts vervolging ter ondersteuning van hulpverlening.

3. Middelen vermeld op lijst II, zijnde hennepproducten, anders dan een hoeveelheid van minder dan 30 gram

De verboden handelingen met deze middelen vermeld op lijst II worden in artikel 3 (en 3b: openbaarmaking) OW omschreven. Het gaat hierbij om twee groepen strafbare feiten:

3.1. Binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen

Uit artikel 11 OW blijkt dat het strafbare feit, omschreven in artikel 3, onder A, OW ook bij een hoeveelheid van 30 gram of minder wordt aangemerkt als misdrijf. Het moet dan gaan om hennep(producten).

Aangezien echter, in het kader van het zogenaamde coffeeshopbeleid, een criterium voor een hoeveelheid voor eigen gebruik is ontwikkeld, kan daarmee rekening worden gehouden. Als er sprake is van een hoeveelheid van 5 gram of minder, ligt toepassing van het dwangmiddel inverzekeringstelling of het vorderen van voorlopige hechtenis, niet in de rede.

De algemene regel is:

Opsporing: gerichte opsporing; toepassing inverzekeringstelling.

Vervolging: zo mogelijk (gezien artikel 67a van het Wetboek van Strafvordering): vordering voorlopige

hechtenis.

3.2. Vervaardigen, telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren en aanwezig hebben

3.2.1. Teelt van hennep (of de cannabis plant)

Deze aanwijzing gaat uit van twee situaties: er is sprake van ofwel beroeps- of bedrijfsmatige teelt, ofwel geen beroeps- of bedrijfsmatige teelt.