Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 30 september 2015, nr. 3151041, houdende de vaststelling van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties

Handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad,

Besluit:

Artikel 1

De bij deze regeling gevoegde ‘Aanwijzingen inzake de rijksinspecties’ worden vastgesteld.

Artikel 2

De Minister voor Wonen en Rijksdienst zendt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze regeling een verslag aan de ministerraad over de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van de bij deze regeling gevoegde ‘Aanwijzingen inzake de rijksinspecties’.

Artikel 3

Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 januari 2016.

Aanwijzingen inzake de rijksinspecties

§ 1. Toepassingsbereik en definities

Aanwijzing 1

Deze aanwijzingen hebben betrekking op de uitoefening van toezichtstaken door rijksinspecties.

Toelichting

Het houden van toezicht is de kerntaak van elk van de rijksinspecties. Toezicht wordt in de Kaderstellende Visie op het Toezicht gedefinieerd als ‘het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren’.1Kaderstellende visie op het toezicht (KVoT 2005), Kamerstukken II 2005/06, 27 831, nr. 15, bijlage, blz. 10. Rijksinspecties oefenen wisselende combinaties van verschillende soorten toezicht uit2Bij toezicht wordt onderscheid gemaakt tussen nalevingstoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht. Soms worden daar nog kwaliteitstoezicht, stelseltoezicht en markttoezicht als aparte vormen van toezicht aan toegevoegd. Zie verder het Begrippenkader rijksinspecties (Inspectieraad 2013), blz. 33–38., en rapporteren ook in bredere zin over trends en ontwikkelingen die zij signaleren binnen het terrein waarop zij toezicht houden.

Bij de meeste rijksinspecties zijn niet alleen toezichtstaken ondergebracht. De bijzondere opsporingsdienst kan ook tot de organisatie van een rijksinspectie horen.3Dit is het geval bij de NVWA, Nederlandse Arbeidsinspectie en ILT Verder kunnen bij een rijksinspectie uitvoeringstaken zijn ondergebracht.4De NVWA, ILT, EGI en het AT verlenen bijvoorbeeld vergunningen. Een eigensoortige taak van de NVWA is het opstellen van risicobeoordelingen. De uitvoering van die andere taken dient van de toezichtstaken te worden onderscheiden. Dit vloeit ook voort uit de wettelijke regelingen die op de uitvoering van die taken van toepassing zijn en de organisatorische beginselen die daarbij specifiek een rol spelen. Daarom is het toepassingsbereik van deze aanwijzingen beperkt tot de toezichtstaken.

Aanwijzing 2

In deze aanwijzingen wordt verstaan onder:

Toelichting

Onderdeel a: de organisaties die onder het bereik van deze aanwijzingen vallen zijn de Erfgoedinspectie (EGI), Inspectie Jeugdzorg (IJZ), Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), Nederlandse Arbeidsinspectie, Inspectie van het Onderwijs (IvhO), Inspectie Veiligheid en Justitie (IVenJ), Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), het Agentschap Telecom (AT), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Ook de Autoriteit Woningcorporaties, die onderdeel is van de ILT, valt onder het bereik van deze aanwijzingen.

Departementale toezichthouders die alleen toezicht houden op het ministerie zelf (bijvoorbeeld een departementale auditdienst, de Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht,5De positie en bevoegdheden van de Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht zijn vastgelegd in het KB van 9 december 1969, nr. 201,198/H, gewijzigd bij KB van 18 juni 1980, nr. 456.974/J. de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie of de Inspectie en Evaluatie Bedrijfsvoering van het Ministerie van Buitenlandse Zaken) vallen niet onder deze aanwijzingen.

De rijksinspecties zijn dienstonderdelen van een ministerie. Sommige rijksinspecties hebben daarbij de status van agentschap. Zij hebben dan een specifiek sturingsmodel en een eigen financiële administratie,6Dit geldt momenteel voor het AT, de ILT en de NVWA. Zij zijn een baten-lastendienst in de zin van artikel 10 Comptabiliteitswet, wat tegenwoordig een agentschap wordt genoemd. Zie de Regeling agentschappen, Stcrt. 2012, nr. 20668. maar dit heeft geen gevolgen voor de ministeriële verantwoordelijkheid.

Rijksinspecties zijn per definitie geen zelfstandige bestuursorganen (zbo). Een kenmerk van zbo’s is immers dat zij niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een minister en geen onderdeel zijn van een ministerie. De verantwoordelijkheid van een minister voor een zbo is beperkt tot de bevoegdheden die de wet aan de minister toekent.7Notitie van 12 mei 2014 van de Minister voor WenR over de ministeriële verantwoordelijkheid bij zbo’s, Kamerstukken I 2013/14, C, Q, bijlage. Hierdoor wordt ook de mogelijkheid van parlementaire controle op een toezichthouder die de status van zbo heeft, beperkt. Er kunnen soms redenen zijn om een toezichthoudende organisatie de status van zbo te geven, bijvoorbeeld vanwege internationale verplichtingen (Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming en het College Bescherming Persoonsgegevens) of bijvoorbeeld omdat zij toezicht moet houden op marktverhoudingen terwijl de rijksoverheid zelf ook als partij op die markt actief is (markttoezichthouders8Autoriteit Financiële Markten, Autoriteit Consument & Markt, De Nederlandsche Bank, College Bescherming Persoonsgegevens, Kansspelautoriteit en de Nederlandse Zorgautoriteit.). Voor de rijksinspecties geldt dit niet. De ministeriële verantwoordelijkheid, en dus ook de mogelijkheid voor parlementaire controle, is niet beperkt ten aanzien van deze toezichthoudende organisaties.

Onderdeel b: de functietitel van de leidinggevende van de inspectie is afhankelijk van een aantal factoren die zijn beschreven in het Kader Topstructuur en Topfuncties Rijk 2007, dat geldt als een kader in de zin van artikel 3, lid 1, van het Coördinatiebesluit organisatie en bedrijfsvoering rijksdienst 2011.9De NVWA, IGZ, IvhO, SodM, ILT en Nederlandse Arbeidsinspectie worden geleid door een Inspecteur-Generaal. De EGI heeft een directeur, de IJZ wordt geleid door een hoofdinspecteur, de IVenJ door een hoofd en het AT door een directeur-hoofdinspecteur. In deze aanwijzingen wordt in algemene zin de aanduiding ‘inspecteur-generaal’ (IG) gebruikt voor de leidinggevende van de rijksinspectie, ook als de facto de aanduiding anders luidt.

Onderdeel c: in deze aanwijzingen wordt onderscheid gemaakt tussen de minister die verantwoordelijk is voor de rijksinspectie als organisatie en de ministers of staatssecretarissen die beleidsinhoudelijk verantwoordelijk zijn voor de wetten waarop de rijksinspectie toezicht houdt. De verantwoordelijkheid voor de rijksinspectie als organisatie betreft de hiërarchische inbedding in het ministerie en andere organisatorische aspecten. De beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid betreft de toezichtstaken die de rijksinspectie uitvoert inclusief de beleidsmatige reactie op de uitkomsten van onderzoeken.

Een minister die aan het hoofd staat van het ministerie waarvan een rijksinspectie onderdeel is, zal tegelijk ook vrijwel altijd verantwoordelijk zijn voor een of meer wetten waarop die rijksinspectie toezicht houdt. Daarnaast kunnen echter ook andere ministers (mede)verantwoordelijk zijn voor het toezicht op een bepaald beleidsterrein omdat zij de beleidsinhoudelijke verantwoordelijkheid dragen voor wetgeving waarop de rijksinspectie toezicht houdt. Het kan ook voorkomen dat een ándere minister exclusief verantwoordelijk is voor een beleidsterrein waarop een rijksinspectie toezicht houdt. In dat geval is de verantwoordelijkheid voor de rijksinspectie als organisatie gescheiden van de verantwoordelijkheid voor het toezicht dat de rijksinspectie op dit beleidsterrein houdt.

Onderdeel d: in een werkprogramma (soms ook werkplan genoemd) staan de aandachtsvelden en – voor zover mogelijk – de belangrijkste onderzoeken die zullen worden uitgevoerd. Daarnaast vermeldt het werkprogramma welke middelen nodig zijn om het programma te kunnen uitvoeren.

Aanwijzing 3

Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende dienstonderdelen en personen.

Toelichting

Deze aanwijzingen gaan over de organisatie en de interne werkwijze van de ministeries. Zij zijn alleen van toepassing op de ministers en staatssecretarissen en personen en diensten die onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen.

§ 2. Positie van rijksinspecties binnen de departementale organisatie

Aanwijzing 4

Een rijksinspectie wordt opgenomen in de organisatieregeling van het ministerie waarvan de rijksinspectie onderdeel is.

Toelichting

Op grond van artikel 44 van de Grondwet en het Coördinatiebesluit organisatie en bedrijfsvoering rijksdienst 2011 is elke minister belast met de organisatie van zijn departement, met inachtneming van het door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vastgestelde kader voor de organisatie en formatie van de ministeries. Elk ministerie kent een organisatieregeling. Een onder een minister ressorterende dienst als een rijksinspectie dient daarin te worden opgenomen.

Omdat het hier gaat over de organisatie van de ministeries en de relatie tussen de minister en aan hem ondergeschikte dienstonderdelen is de formele wet niet het aangewezen instrument om dit onderwerp te regelen. Op grond van artikel 44 van de Grondwet bepalen de ministers zelf de organisatie van de ministeries.

Aanwijzing 5

Een rijksinspectie is in de departementale organisatie direct onder de secretaris-generaal gepositioneerd.

Toelichting

Elk van de rijksinspecties is binnen het departement direct onder een secretaris-generaal (SG) gepositioneerd, in ieder geval voor zover het gaat om de toezichtstaken.10Kaderstellende Visie op het Toezicht 2001, Kamerstukken II 2000/01, 27 831, nr. 1, blz. 23. De positionering direct onder de SG betekent dat de rijksinspecties niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een ander onderdeel van het ministerie voor wat betreft hun toezichtstaken. Tegelijk wordt hiermee gerealiseerd dat er binnen het ministerie op een hoog niveau een organisatorische scheiding is aangebracht tussen de toezichtstaken van de rijksinspectie en andere taken die binnen het ministerie worden uitgeoefend.

De IG is soms lid van de Bestuursraad of een vergelijkbaar hoogambtelijk overlegorgaan binnen het ministerie, of heeft desgewenst direct toegang tot dergelijke vergaderingen.11Dit geldt voor de IG’s van de IGZ, Nederlandse Arbeidsinspectie, NVWA, IvhO en de ILT. Dit kan gevolgen hebben voor de beeldvorming over de samenwerking met de andere onderdelen van het ministerie en de betrokkenheid bij de beleidsvorming binnen het ministerie, maar het heeft op zich geen gevolgen voor de ministeriële verantwoordelijkheid of de taakuitoefening van de rijksinspecties.

Aanwijzing 6

Binnen een rijksinspectie bestaat een organisatorische of functionele scheiding tussen toezichtstaken en uitvoerende taken.

Toelichting

Voor een goede behartiging van de toezichtstaken – en ook om de schijn van partijdigheid of vooringenomenheid daarbij te voorkomen – is het bijvoorbeeld van belang dat een inspecteur die in belangrijke mate betrokken is geweest bij (de advisering over) de verlening van een vergunning, vervolgens niet belast wordt met het toezicht op de vergunninghouder. Daarom wordt in de organisatie van de rijksinspectie gewaarborgd dat de toezichtstaken zichtbaar gescheiden zijn van uitvoerende taken zoals vergunningverlening, het verstrekken van subsidies, etc. In welke gevallen een inspectie toezichtstaken uitoefent volgt uit de wettelijke bepalingen waarop de inspectie de taakuitoefening baseert.

§ 3. Samenwerking

Aanwijzing 7

De minister die aan het hoofd staat van het ministerie waarvan een rijksinspectie onderdeel is, maakt afspraken met de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke ministers over de verdeling van de taken en de onderlinge afstemming bij de uitoefening van bevoegdheden die uit hun rollen voortvloeien.

Toelichting

Rijksinspecties hebben vaak te maken met meerdere ministers die verantwoordelijk zijn voor delen van hun toezichtstaken. Dit schept behoefte aan een heldere rolverdeling tussen deze ministers en de minister die aan het hoofd staat van het ministerie waarvan de rijksinspectie onderdeel is, bijvoorbeeld waar het gaat om de plancyclus, de behandeling van Wob-verzoeken, de toedeling van middelen of het geven van aanwijzingen aan de rijksinspectie. De betrokken ministers moeten daarom vooraf afspreken wat hun rollen betekenen voor de onderlinge taakverdeling. Dit geldt ook als rijksinspecties op een meer structurele wijze samenwerken, zoals bijvoorbeeld in het Samenwerkend Toezicht Jeugd. Ook waar het voorzienbaar is dat rijksinspecties zullen moeten samenwerken – of hun activiteiten op elkaar moeten afstemmen – als zich bepaalde incidenten voordoen, is het van belang om hierover van tevoren afspraken te maken.

Aanwijzing 8

Een rijksinspectie informeert de beleidsonderdelen van het ministerie en uitvoeringsdiensten over de uitvoering van bestaande regels en de werking van beleid in de praktijk.

Toelichting

Het kabinet verwacht van beleidsonderdelen en rijksinspecties dat zij elkaar over en weer in een vroeg stadium informeren. Beleid moet de inspecties vroegtijdig betrekken bij beleidsprocessen, wetgevingstrajecten en politieke ontwikkelingen (zie verder aanwijzing 9) en van rijksinspecties wordt verwacht dat zij hun specialistische kennis van de praktijk van de beleidsuitvoering inzetten voor advisering ten behoeve van beleid(svernieuwing) en wetgeving. Het kabinet is van mening dat over deze zaken meer samenspel tussen beleid en toezicht nodig is.12Kabinetsreactie op twee rapporten over toezicht van de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, Kamerstukken II 2014/15, 33 822, nr. 3, bijlage, blz. 8.

Een belangrijke taak van een rijksinspectie is dus het tijdig binnen het ministerie verspreiden van informatie die in het kader van het toezicht naar voren komt over het effect van regels en beleid, en de manier waarop deze regels worden uitgevoerd. Op deze manier versterkt het toezicht twee andere hoofdtaken van de minister, namelijk beleid en uitvoering. Rijksinspecties bieden zo nuttige (kritische) aanvullingen op het beeld dat bij beleidsmakers over een sector bestaat, de behoeften die daar leven en de signalen die de rijksinspecties daarover ontvangen. Rijksinspecties moeten erop gericht zijn om feedback te verzamelen vanuit de sector en daarover tijdig te rapporteren. Binnen het ministerie moet voldoende ruimte bestaan voor deze wisselwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht.

Aanwijzing 9

Beleidsonderdelen van het ministerie leggen beleidsvoornemens die voor de uitvoering van de toezichtstaken van een rijksinspectie van belang zijn en ontwerpen voor regelgeving in een vroeg stadium voor aan de betrokken rijksinspectie ten behoeve van een toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid, en op de gevolgen voor het werkprogramma van de rijksinspectie.

Toelichting

Deze aanwijzing vloeit voort uit het Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving (IAK) en de uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets (U&H-toets). Rijksinspecties worden op grond daarvan actief uitgenodigd om reeds vanaf het begin van het proces een inhoudelijke bijdrage te leveren aan beleids- en wetgevingsprocessen. Hun rol in het proces blijkt ook uit de startnotities die worden opgesteld aan het begin van een wetgevingstraject. Het moet gewaarborgd zijn dat zij deze rol optimaal kunnen invullen in termen van tijd, capaciteit en kennis, en dat hun input bij de eindafweging (zichtbaar) wordt meegenomen.

§ 4. Werkprogramma en jaarverslag

Aanwijzing 10

Toelichting

De plancyclus is een belangrijk onderdeel van de aansturing en controle van de departementale organisatie en bevat waarborgen voor het functioneren van de rijksinspecties. In de plancyclus zijn binnen elk ministerie belangrijke checks and balances opgenomen die de onpartijdige en onafhankelijke taakuitoefening door de rijksinspecties binnen de ministeriële verantwoordelijkheid waarborgen. De precieze invulling is bij ieder ministerie anders, maar in grote lijnen verloopt de plancyclus als volgt.

De rijksinspectie formuleert een conceptwerkprogramma (soms ook werkplan genoemd) voor de komende periode. Meestal is dat een jaar. In dit programma staan de aandachtsvelden en – voor zover mogelijk – de belangrijkste onderzoeken die zullen worden uitgevoerd. Daarnaast vermeldt het werkprogramma welke middelen nodig zijn om het programma te kunnen uitvoeren. Het werkprogramma wordt na afstemming met beleidsonderdelen en andere betrokkenen vastgesteld door de IG en vervolgens ter goedkeuring voorgelegd aan de verantwoordelijke minister(s). Beleidsinhoudelijk verantwoordelijke ministers hoeven alleen het onderdeel goed te keuren dat onder hun verantwoordelijkheid valt. Nadat het werkprogramma is goedgekeurd, zendt de minister die aan het hoofd staat van het ministerie waarvan de rijksinspectie onderdeel is het werkprogramma aan de Staten-Generaal.

Het is mogelijk dat rijksinspecties voor bepaalde toezichtstaken een gezamenlijk werkprogramma opstellen, zoals gebeurt bij het Samenwerkend Toezicht Jeugd. In dat geval kunnen de ministers onderling afspreken dat één of meer van hen het werkprogramma aan de Staten-Generaal zendt.

Aanwijzing 11

Toelichting

Elke minister die beleidsinhoudelijk verantwoordelijk is voor een toezichtstaak van een rijksinspectie, krijgt het betreffende deel van het jaarverslag aangeboden door de rijksinspectie. De minister die aan het hoofd staat van het ministerie waarvan de rijksinspectie onderdeel is, zendt het jaarverslag, mede namens eventuele andere betrokken minister(s), aan de Staten-Generaal eventueel voorzien van een gecoördineerde reactie van de betreffende minister(s).

§ 5. Informeren van de minister

Aanwijzing 12

Een inspecteur-generaal informeert zo nodig de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke minister rechtstreeks over zijn bevindingen, oordelen, adviezen en andere relevante gegevens.

Toelichting

Niet alle bevindingen, oordelen en adviezen worden aan de minister voorgelegd. Het is aan de inspecteur-generaal om te bepalen welke gegevens op welk moment aan de minister worden voorgelegd zodat de minister zijn verantwoordelijkheid kan waarmaken. De minister kan ook zelf aangeven dat hij over bepaalde onderwerpen, individuele onderzoeken of onderzoeksterreinen meer of minder intensief geïnformeerd wil worden.