Besluit van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 8 januari 2016, nr. DHS_2016.18114, tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Addressing Root Causes Fund 2016–2021)

Gelet op artikel 6 en artikel 7 van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken;1Stb. 2005, 137.

Gelet op artikel 5.1 van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006;2Stcrt. 2005, 251.

Besluit:

Artikel 1

Voor subsidieverlening op grond van artikel 5.1 van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 met het oog op de financiering van activiteiten ter bevordering van het wegnemen grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie gelden de als bijlage bij dit besluit gevoegde beleidsregels.

Artikel 2

Artikel 3

Artikel 4

De verdeling van het subsidieplafond vindt plaats op grond van een beoordeling overeenkomstig de maatstaven die in de bijlage bij dit besluit zijn neergelegd, met dien verstande dat uit alle aanvragen die voldoen aan de maatstaven, de aanvragen die daaraan het beste voldoen het eerst voor subsidieverlening in aanmerking komen, binnen het raam van een evenwichtige spreiding als bedoeld in artikel 8, derde lid, sub d, van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Artikel 5

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst en vervalt met ingang van 1 januari 2022, met dien verstande dat het van toepassing blijft op subsidies die voor die datum zijn verleend.

Bijlage

Hoofdstuk 1. Algemeen

1.1. Inleiding en achtergrond

Meer en meer mensen verlaten huis en haard om een veilig onderkomen te vinden. In 2014 vluchtten ruim acht miljoen mannen en vrouwen als gevolg van gewapend conflict, bedreiging en vervolging. Het aantal vluchtelingen komt daarmee op een totaal van bijna zestig miljoen. Wereldwijd is nu één op de 122 mensen vluchteling, ontheemd of asielzoeker. Nooit eerder waren dat er zoveel.

Het overgrote deel van de vluchtelingen is ontheemd in eigen land (38 miljoen) en ongeveer een derde vindt een onderkomen in het buitenland. Meestal is dit één van de buurlanden, maar steeds meer vluchtelingen weten ook de weg naar Europa te vinden. Vluchtelingenorganisatie UNHCR schat dat ruim 750.000 vluchtelingen in 2015 via de Middellandse Zee Europa bereikten.5Refugees/Migrants Emergency Response. UNHCR, 2015. http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php

Ook Nederland ondervindt in toenemende mate de effecten van de groei van het aantal vluchtelingen en migranten. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) vroegen in 2014 24.000 mensen asiel aan in Nederland, een toename van 66 procent ten opzichte van 2013. Van januari tot november 2015 vroegen 54.000 mensen asiel aan in Nederland.6Cijfers Ministerie van Veiligheid en Justitie, 14 december 2015.

Een groot deel van de mensen dat besluit te vertrekken komt uit herkomstlanden die gekenmerkt worden door gewapend conflict en/of repressie.

Een tweede groep komt uit landen die (momenteel) niet verwikkeld zijn in een gewapend conflict, maar die hoog op de Fragile States Indexstaan en vaak een lange geschiedenis van gewapend conflict of instabiliteit kennen. Deze landen worden gekenmerkt door een combinatie van o.a. geweld, politieke instabiliteit, gebrek aan onafhankelijke rechtspraak, slecht bestuur, hoge (jeugd)werkloosheid, ongelijke verdeling van rijkdom, hoge bevolkingsgroei en gebrek aan betaalbaar onderwijs.7States of Fragility 2015 – Revised Edition. OECD, 2015.

Bijna de helft van de wereldbevolking die onder de armoedegrens van 1.25 dollar per dag leeft, woont in een fragiele staat. De verwachting is dat de concentratie van mensen in extreme armoede en woonachtig in een fragiele staat aanzienlijk gaat toenemen: van 43 procent nu naar 62 procent in 2030.8Idem. Daarnaast zijn fragiele staten over het algemeen aanzienlijk achtergebleven bij het behalen van de mondiale ontwikkelingsdoelen (MDG’s) in vergelijking met meer stabiele ontwikkelingslanden.9Idem.

Deze situatie doet mensen, die het zich kunnen veroorloven, er toe besluiten om te migreren naar landen waar zij denken een betere toekomst op te kunnen bouwen. Tegelijkertijd blijven veel mensen, die zich een vertrek niet kunnen permitteren, achter. Een deel van deze mensen, voornamelijk jongeren, vormt een doelwit voor criminele-, terroristische- en rebellengroeperingen. Dit zijn ontwikkelingen die in veel fragiele staten een grote bedreiging voor vrede en stabiliteit op de lange termijn vormen met mogelijkerwijs nieuwe stromen ontheemden en vluchtelingen tot gevolg.

Een derde groep bestaat uit vluchtelingen en irreguliere migranten die hun thuisland zijn ontvlucht en oorspronkelijk een onderkomen hadden gevonden in één van de buurlanden, maar die zich genoodzaakt voelen om door te trekken. Veel landen die zich nabij brandhaarden of instabiele landen bevinden en grote aantallen vluchtelingen en/of irreguliere migranten opnemen ondervinden daarvan in toenemende mate de gevolgen. De druk op basisvoorzieningen zoals onderwijs, huisvesting en gezondheidszorg stijgt en de concurrentie op de – vaak al krappe – (informele) arbeidsmarkt neemt toe. Deze ontwikkelingen leiden tot meer spanningen in de samenleving. Veel vluchtelingen en/of irreguliere migranten zien geen mogelijkheden om in eigen levensonderhoud en dat van hun familie te voorzien en een toekomst op te bouwen in de opvanglanden waar zij oorspronkelijk een onderkomen hadden gevonden. Deze mensen trekken door. Tegelijkertijd sluiten burgers uit de opvanglanden, op zoek naar een betere toekomst, zich bij deze stroom richting o.a. Europa aan.

Nederland investeert in de opvang van vluchtelingen in Nederland en ondersteunt (lokale) autoriteiten en organisaties in het buitenland die vluchtelingen in de regio van herkomst opvangen. Echter, om mensen een veilig onderkomen en perspectief in eigen land te bieden en de druk op landen die veel vluchtelingen dan wel irreguliere migranten opnemen te verminderen, is het essentieel om de socio-economische en politieke grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie die deze grote stroom veroorzaakt bij de wortels aan te pakken.

1.2. Beleidsrelevantie

De nota ‘Wat de wereld verdient’10Behorend bij de Kamerbrief (Kamerstuk 33 625), 5 april 2013. maakt zich sterk voor het uitbannen van extreme armoede, genderongelijkheid en het bereiken van duurzame en inclusieve groei overal ter wereld. Echter, landen die te maken hebben met instabiliteit of gewapend conflict, tekortschietend bestuur en onderontwikkeling, vaak in een vicieuze cirkel, zijn grotendeels achtergebleven bij het behalen van de mondiale ontwikkelingsdoelen. Ook zien we in deze landen een toenemende concentratie van extreme armoede11Volgens OESO/DAC woont in 2015 43% van de allerarmsten in de 50 landen op de OESO-lijst van fragiele staten. en een achteruitgang in de rechten en rechtsbescherming van vrouwen 12Rapport UN Women Preventing Conflict, Transforming Justice, Securing the Peace, a Global Study of United Nations Security Council resolution 1325 (Lead author Radhika Coomaraswamy, Oct. 2015, UN Women. http://wps.unwomen.org/enOok het rapport van OECD/DAC: Enhancing the Delivery of Justice and Security 2005 en Conflict and Fragility Do No Harm, 2009. Niet alleen ontbreekt het burgers aan bestaansmiddelen en basisvoorzieningen, ook hun fysieke veiligheid wordt in situaties van wetteloosheid of gewapend conflict op vele manieren bedreigd, waarbij vooral vrouwen, maar ook mannen het risico lopen om slachtoffer te worden van seksueel geweld.

Om een bijdrage te leveren aan het wegnemen van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie zet Nederland zich, via het speerpunt Veiligheid & Rechtsorde (V&R), in op vijf beleidsdoelstellingen:

Nederland onderschrijft hiermee de vijf doelstellingen op het gebied van staats- en vredesopbouw die tijdens het vierde High Level Forum on Aid Effectiveness in Busan (2011) internationaal zijn overeengekomen.14De ‘New Deal on Engagement in Fragile States’ kent vijf Peace & Statebuilding goals: I. Legitimate and Inclusive Politics – Foster inclusive political settlements and conflict resolution; II. Security – Establish and strengthen people’s security; III. Justice – Address injustices and increase people’s access to justice; IV. Economic Foundations – Generate employment and improve livelihoods and V. Revenues & Services – Manage revenue and build capacity for accountable and fair service delivery.

Het speerpunt V&R is in 2015 verder uitgewerkt in een verandertheorie waarin de vijf beleidsdoelstellingen zijn uitgewerkt in een aantal subdoelstellingen en de aannames onder de doelstellingen expliciet zijn gemaakt.15Verandertheorie speerpunt Veiligheid & Rechtsorde: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2015/11/05/theory-of-change-veiligheid-en-rechtsorde-zomer-2015

De aanpak van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie maakt onderdeel uit van de integrale aanpak die het kabinet heeft voorgesteld in de aanpak van de Europese asielproblematiek.16Kamerbrief over de Europese Asielproblematiek, (Kamerstuk 682347), 8 september 2015. Tegelijkertijd draagt het bij aan het verbeteren van de opvang in de regio die in het kader van diezelfde aanpak door het kabinet is voorgesteld.17Idem.

In de afgelopen jaren droeg Nederland via verschillende kanalen al bij aan het wegnemen van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie. Via multilaterale en bilaterale programma’s, maar ook door diplomatieke, politieke en militaire inspanningen, zet Nederland op regionaal en nationaal niveau in op vredeshandhaving, het faciliteren van vredesprocessen, het versterken van de rechtsstaat en capaciteitsversterking van de (centrale) overheid. Tegelijkertijd wordt via subsidiëring van ngo’s (o.a. met Wederopbouwtender, de Strategische Partnerschappen Chronische Crises en Samenspraak & Tegenspraak) ‘bottom-up’ ingezet op het leveren van een bijdrage aan het wegnemen van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie door o.a. versterking van het maatschappelijk middenveld, het stimuleren van mogelijkheden tot vreedzame conflictbeslechting en het verbeteren van sociale cohesie tussen burgers onderling en het sociaal contract tussen burgers en overheid.

Nederland blijft zich hierop inzetten en presenteert daartoe een overkoepelend ngo-fonds, het Addressing Root Causes Fund (ARC-fonds). Voor dit fonds stelt de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking voor de periode 2016–2021 maximaal € 126.154,485 beschikbaar.

1.3. Territoriale reikwijdte en doelstellingen

1.3.1. Territoriale reikwijdte

De landen waarvoor het ARC-fonds openstaat zijn: Afghanistan, Pakistan, Jordanië, Libanon, Syrië, Ethiopië, Somalië, Sudan, Zuid-Sudan, Mali, Burundi en de Democratische Republiek Congo.

Deze landen ervaren alle grote uitdagingen op het gebied van migratie, vaak in combinatie met gewapend conflict en instabiliteit, en zijn grofweg op te delen in herkomst-, opvang- en/of doorreislanden (zie 1.3.2.).

Daarnaast is in al deze landen (1) een Nederlandse ambassade aanwezig18Nederland heeft in Somalië en Syrië geen ambassade, maar beschikt over een Somalië en Syrië desk die vanuit de buurlanden opereren. en (2) (een zekere mate van) ruimte voor ngo’s om te opereren. Ambassades spelen een cruciale rol om in de bovengenoemde ‘doellanden’ deze verschillende initiatieven van Nederland en andere donoren bij elkaar te laten aansluiten zodat er een zogenaamd ‘multiplier effect’ bereikt wordt met meer en betere resultaten voor de mensen om wie het gaat als gevolg.

1.3.2. Doelstellingen

De overkoepelende doelstellingen van het ARC-fonds zijn het wegnemen van de politieke en sociaaleconomische grondoorzaken van (1) gewapend conflict en instabiliteit en (2) irreguliere (door)migratie.

Voor wat betreft gewapend conflict en instabiliteit gaat het om: Afghanistan, Pakistan, Syrië, Somalië, Zuid-Sudan, Mali, Burundi en de Democratische Republiek Congo. Voor wat betreft irreguliere (door)migratie gaat het om: Ethiopië, Jordanië en Libanon. Sudan valt in beide categorieën.

De aanpak van deze grondoorzaken is complex en vraagt om een geïntegreerde benadering. Dit fonds maakt onderdeel uit van een bredere aanpak van Nederland gericht op het aanpakken van grondoorzaken van gewapend conflict, instabiliteit en irreguliere migratie in deze twaalf landen.

Herkomstlanden zijn, ten eerste, landen die momenteel met een gewapend conflict te maken hebben dat grote stromen mensen op de been brengt: in het land zelf, richting de buurlanden en in een aantal gevallen ook richting Europa.

Ten tweede gaat het om landen waar momenteel geen (grootschalig) gewapend conflict aan de gang is, maar die vaak wel een lange geschiedenis van gewapende conflicten kennen en die hoog op de Fragile States Indexstaan. Stromen ontheemden19Volgens de definitie van de 1998 Guiding Principles on Internal Displacement., vluchtelingen20Volgens de definitie van het Verdrag betreffende de Status van Vluchtelingen (1951), artikel 1 (A).- en irreguliere migranten zijn hier een symptoom van gewapend conflict of de instabiliteit.

De grondoorzaken van gewapend conflict en instabiliteit zijn divers en complex, maar in de kern worden deze landen gekenmerkt door ernstige maatschappelijke tegenstellingen (geringe sociale cohesie) die zich vertalen in, en aangewakkerd worden door, een verstoorde relatie tussen de overheid en de burger (gebrekkig sociaal contract). In fragiele staten is er tussen burgers vaak weinig vertrouwen in elkaar en weinig bereidheid tot vreedzaam samenwerken, bijvoorbeeld vanwege een complexe etnische of tribale bevolkingssamenstelling of als gevolg van een eerder conflict. Ook ontbreekt het aan vertrouwen in de overheid door gebrek aan een legitiem bestuur dat voor alle burgers veiligheid garandeert en eerlijke toegang reguleert tot werkgelegenheid, natuurlijke hulpbronnen, publieke diensten en welvaart.

Overheidsinstellingen, publieke middelen en natuurlijke hulpbronnen staan vaak in dienst van een kleine politiek-economische elite. Elites hebben weinig prikkels om zich te verantwoorden, mede door het ontbreken van een middenklasse of substantiële belastingbasis. In gebieden waar overheden geen effectief gezag hebben, worden kerntaken dikwijls overgenomen door traditionele en/of niet-statelijke actoren, maar kunnen ook wetteloosheid, criminaliteit en terroristische netwerken gedijen.

Ongelijke toegang tot basisvoorzieningen, bestaansmiddelen en rechten, alsook schaarste, mondden eerder uit in conflict als vreedzame sociale, politieke of juridische mechanismen voor conflictoplossing ontbraken.

In fragiele staten is de toegang tot functionerende rechtssystemen beperkt. Aspecten zoals geografische afstand, gebrekkige faciliteiten, traagheid en corruptie in de rechtsgang belemmeren het (formele) recht. Ook kunnen economische en politieke elites het rechtssysteem als instrument gebruiken voor machtsmisbruik en willekeur. Niet zelden zijn de politie of het leger in deze landen actief betrokken bij (grensoverschrijdende) criminaliteit.

Opvang- en doorreislanden zijn landen die zich nabij brandhaarden en instabiele landen bevinden en die, als gevolg daarvan, veel vluchtelingen en migranten opvangen en/of doorreislanden zijn voor vluchtelingen en migranten die verder willen trekken naar andere landen.

Veel van deze opvang- en/of doorreislanden, uitzonderingen daargelaten, bezwijken haast onder de druk die het opnemen van grote aantallen mensen met zich meebrengt. De economie stagneert en publieke diensten zoals scholen en ziekenhuizen kunnen de enorme toename in vraag niet aan. Bovendien, veel van deze opvanglanden zijn zelf fragiele staten met hoge werkloosheidscijfers, gebrekkig bestuur en een geschiedenis van instabiliteit en gewapend conflict. Door de grote vluchtelingenstromen nemen spanningen toe en lopen deze landen het risico op (nieuwe) geweldsuitbarstingen.

Vluchtelingen die in deze landen aanvankelijk onderdak hebben gevonden trekken, indien zij zich dat kunnen veroorloven, verder vanwege de voortdurende afhankelijkheid van humanitaire hulp, geen of onvoldoende toegang tot onderwijs voor hun kinderen, toenemende spanningen tussen gastgemeenschappen en vluchtelingen en gebrek aan een toekomstperspectief in zowel eigen land vanwege het aanhoudende conflict als het land van opvang waar men verblijft vanwege beperkingen zoals verbod op werk. Deze redenen maken het ook voor ‘nieuwe’ vluchtelingen minder aantrekkelijk om zich in deze landen te vestigen en zij trekken daarom vaak gelijk verder naar andere bestemmingen.

Bovendien, bepaalde omstandigheden in opvang- en doorreislanden in de regio, zoals gebrekkige veiligheid, rechtszekerheid, behuizing en/of sanitaire voorzieningen, vergroten de risico’s voor meisjes en vrouwen om slachtoffer te worden van seksueel geweld, gedwongen kindhuwelijken en vrouwenhandel: een additionele reden om verder te reizen om zo de veiligheid en de eer van de familie te kunnen beschermen.

Daarnaast, de hierboven beschreven problemen in landen die vaak al kampen met hoge werkloosheids- en armoedecijfers doen ook het aantal migranten afkomstig uit de opvanglanden zelf richting o.a. Europa toenemen.

Ten slotte zijn er ook landen die herkomst-, opvang- en doorreisland tegelijkertijd zijn. In deze landen is er sprake van gewapend conflict of instabiliteit die stromen ontheemden, vluchtelingen en irreguliere migratie teweeg brengen terwijl deze landen tegelijkertijd ook vluchtelingen uit andere conflictlanden opnemen of als doorreisland voor deze vluchtelingen gelden.