Besluit van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 22 juni 2016, nr. 2016-0000025780, tot vaststelling van het Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren (Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel kantoren)

Gelet op artikel 2, eerste lid, van het Coördinatiebesluit organisatie en bedrijfsvoering rijksdienst 2011;

Besluit:

Artikel 1

Bijlage I, bij dit besluit, wordt vastgesteld als kader ter bevordering van de eenheid, de kwaliteit en de efficiëntie van huisvesting door de ministeries.

Artikel 2

De Minister voor Wonen en Rijksdienst zendt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van dit besluit een verslag aan de ministerraad over de doeltreffendheid en de effecten in de praktijk van het bij dit besluit gevoegde ‘Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren’.

Artikel 3

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant, waarin het wordt geplaatst en werkt terug tot en met 1 januari 2016.

Artikel 4

Dit besluit wordt aangehaald als: Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel kantoren.

Bijlage I

Het Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren

Alle afspraken op een rij

Datum: 22 juni 2016

Inhoud

Inleiding

In 2011 werd de tweede evaluatie van het rijkshuisvestingsstelsel afgerond met de vaststelling van een kabinetsstandpunt in de Ministerraad. Sindsdien is het rijkshuisvestingsstelsel op tal van punten nader uitgewerkt. Voor de kantoren is het stelsel volledig in werking getreden per 1 januari 2016, voor specialties loopt de uitwerking van hoe het stelsel eruit moet gaan zien, door in 2016.

Alle tot nu toe gemaakte afspraken zijn verspreid over tenminste vijftig documenten. Alle besluiten zijn in het voor u liggende kader samengevat. Het doel van dit document is om een totaaloverzicht te geven van alle relevante eerder genomen besluiten van het Kabinet en in relevante interdepartementale gremia.

Dit kader bevat geen nieuw beleid; met voetnoten wordt verwezen naar brondocumenten. Definities van begrippen worden in bijlage 1 gegeven.

De huisvesting van alle ministeries en de daaronder resulterende batenlasten-diensten vallen onder het nieuwe huisvestingsstelsel. Uitzonderingen hierop zijn:

De inhoud van dit kader heeft uitsluitend betrekking op alle gebouwen die op de 'pandenlijst' als 'kantoor' zijn opgenomen. De pandenlijst is een overzicht waarin is aangegeven of de gebouwen die in beheer zijn bij het Rijksvastgoedbedrijf, behoren tot de categorie ‘kantoren’. De pandenlijst is vastgesteld in de Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk (ICBR)2Pandenlijst, vastgesteld tijdens ICBR 5 februari 2013. Zie pagina 18-19 van dit rapport voor de wijze waarop de pandenlijst wordt beheerd..

Uit de evaluatie van het oude stelsel in 2010 kwamen vier verbeterpunten naar voren:

De wijzigingen die op 1 januari 2016 in werking treden, nemen deze nadelen weg. De doelen van het nieuwe stelsel voor kantoren zijn:

De hoofdlijnen van het nieuwe rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren zijn:

De spelregels van het nieuwe rijkshuisvestingsstelsel traden in werking per 1 januari 2013. De instandhoudingplicht voor kantoren is per 1 januari 2013 overgegaan naar de Rijksgebouwendienst (inmiddels overgegaan in het Rijksvastgoedbedrijf). Deze is gefinancierd door de gebruiksvergoeding per 31 december 2012 te bevriezen, uitgezonderd de prijsindexatie, en door de afschrijvingstermijnen voor inbouwpakketten en installaties van 15 jaar naar 20 jaar te verlengen.5Brief van minister voor Wonen & Rijksdienst aan collega ministers, Kenmerk 2012-0000749954, 7 januari 2013

De nieuwe beprijzingssystematiek geldt vanaf 1 januari 2016.6Kabinetsstandpunt inzake de tweede evaluatie van het Rijkshuisvestingsstelsel. Brief aan ministerraad dd 31 augustus 2011. Kenmerk 2011-2000384067

1. Normen, instrumenten en ambities ten aanzien van de kantoorhuisvesting rijksdienst

Naar aanleiding van de tweede evaluatie van het rijkshuisvestingsstelsel heeft het Kabinet niet gekozen voor centralisatie van budgetten, omdat daarmee de prikkels voor de departementen verdwijnen om doelmatige huisvestingskeuzes te maken. In plaats daarvan wordt wel een krachtige centrale sturing op huisvesting ingericht door middel van normering, als basis voor alle huisvestingsbeslissingen. In dit hoofdstuk worden die normen beschreven; die normering vormt strikt genomen geen onderdeel van het rijkshuisvestingsstelsel, maar is daarvoor wel wezenlijk.

1.1. Werkpleknorm

Met het uitvoeringsprogramma compacte rijksdienst heeft het Kabinet een werkpleknorm van 0,9 werkplek per fulltime equivalent (fte) vastgesteld en een ambitie uitgesproken van 0,7 werkplek per fte. Het gaat om een gemiddelde per departement in 2020; de norm geldt dus niet voor ieder individueel gebouw.7Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 490, nr. 75

Met het ministerraadbesluit over het masterplan Den Haag is tevens besloten om bij nieuwbouw en ingrijpende renovaties een norm van 0,7 werkplekken per fte als uitgangspunt te hanteren, tenzij dit om bouwkundige redenen onmogelijk is.

1.2. Ruimtenorm

Naast bovengenoemde werkpleknorm is er een norm voor het ruimtegebruik: 24,5 m2 Bruto Vloer Oppervlak / werkplek als een gemiddelde op voorraadniveau per departement te bereiken in 2020; de norm geldt dus niet voor ieder individueel gebouw. De norm heeft betrekking op de totale grootte van gebouwen, dus inclusief bijvoorbeeld restaurants, overlegplekken, vergadercentra, kolfruimtes, parkeerplekken.8Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 490, nr. 76

1.3. Bezettingsgraad

Om de beschikbare werkplekken goed te laten benutten, wordt de nieuwe streefwaarde (ambitie) voor de bezettinggraad (= de mate waarin werkplekken worden benut) geïntroduceerd: het streven is een bezettingsgraad te realiseren van 75%.

1.4. Fysieke Werkomgeving Rijk

De Fysieke Werkomgeving Rijk (FWR) is een instrument ten behoeve van een werkomgeving voor ambtenaren, dat flexibel, tijd- en plaatsonafhankelijk (samen-) werken mogelijk maakt.

Voor de kantooromgeving van alle departementen is activiteit gerelateerd werken en de bijhorende activiteit gerelateerde werkomgeving uitgangspunt voor de inrichting van de fysieke werkomgeving. Dat houdt in dat voor de belangrijkste soorten activiteiten van het kantoorwerk (bureauwerk, geconcentreerd bureauwerk, telefoneren, overleggen en vergaderen), specifieke en voldoende werkplekken beschikbaar zijn. Hierbij wordt de werkplekmix bepaald op basis van gebruikersprofielen van de te huisvesten organisaties of onderdelen daarvan. Waar mogelijk wordt uitgegaan van het basis gebruikersprofiel en de bijbehorende basis werkplekmix.

Dit betekent niet dat de werkomgeving er overal hetzelfde uit gaat zien: op basis van de kaders is een diversiteit van interieur ontwerpen mogelijk.

Naast de werkomgevingen in een kantoor zijn er ook andere omgevingen waar werk verricht kan worden, zoals werken in de trein, thuis en in vergadercentra.9Nota Corporate Standard Rijkswerkplek voor de fysieke werkomgeving (ICBR, 20 april 2010 en ICBR 5 juli 2011, Nota Stelselherziening, Bijlage 3. FWR).

Bij FWR worden drie niveaus van kaderstelling onderscheiden:

Het kader ‘Fysieke Werkomgeving Rijk Kwaliteit’10Nota FWR kwaliteitskader dd 14 januari 2015. bestaat uit 114 functionele kwaliteiten voor de kantooromgeving. Dit kader geeft de beschrijving van kwaliteiten op het niveau tussen de hoofdlijnen als huisvestingconcept & ruimtenormen en Het Nieuwe Rijkskantoor en de details van een programma van eisen of outputspecificaties.

Voor het tellen van werkplekken wordt de FWR werkplek tel eenheid (afgekort FWTE) als instrument voor gebruikers gehanteerd om op een eenduidige manier werkplekken te tellen voor de werkpleknorm. De FWTE telt voor 1 bureauwerkplek of 2 zitplaatsen in overleg- of ontmoetingswerkplekken. Het instrument is niet gebruikt bij de masterplannen.11Notitie FWTE dd 18 juni 2014, vastgesteld ICFH 26 juni 2014 De normering is gebaseerd op deze manier van tellen.

Een rijkskantoor is bedoeld om als ambitie plaats te bieden aan werk van en samenwerking tussen rijksambtenaren en met overlegpartners die niet tot de Rijksoverheid behoren.

Behalve dat rijkskantoren prettige plekken zijn om te werken, zal efficiënt gebruik van huisvestingsfaciliteiten worden nagestreefd. Groei en krimp in de organisatie moeten worden opgevangen, wat betekent dat gebouwgebruikers, als daartoe aanleiding is, relatief snel kunnen wisselen van huisvestingslocatie. Het is daarbij goed mogelijk dat de gebouwgebruikers onbekend zijn bij aanvang van een huisvestingsproject.

Het beleid is er verder op gericht dat elk kantoor dat in gebruik is bij rijksonderdelen op termijn als rijkskantoor zal functioneren.

1.5. De drie categorieën gebouwen

De implementatie van de FWR gebeurt op momenten waarin er al forse ingrepen in een kantoor of nieuwbouw waren gepland. Het aantal van deze ‘natuurlijke’ momenten (bijvoorbeeld grote renovaties) in de implementatieperiode tot 2020, is echter te beperkt om de FWR-doelen in alle kantoren van het Rijk te realiseren. Wel is in deze periode sprake van veel, relatief kleine verbouwingen of aanpassingen. Deze bieden kansen om elementen van de FWR toe te passen. Elementen die moeten leiden tot een efficiënter ruimtegebruik, een grotere flexibiliteit en betere ondersteuning van hedendaagse werkpatronen. Hierdoor ontstaan er een normatieve indeling in 3 categorieën rijkskantoren, die verschillen in de mate waarin de kantoren, overeenkomstig de FWR, worden aangepast:

De beslissing welk kantoor onder welke categorie valt, is enerzijds gebaseerd op een lange termijn visie, neergelegd in de Masterplannen Kantoorhuisvesting, en anderzijds op het beschikbare budget.

Het kan echter voorkomen dat het budget voor een kantoor in categorie 2 toch onvoldoende blijkt om een adequaat gebruik met een flexfactor van 0.7 en een bezettingsgraad van 75% te realiseren (voor toelichting op de termen flexfactor en bezettingsgraad, zie FWR-begrippen). In die gevallen zal, in overleg tussen RVB, betreffende CDV en DGOO, worden besloten of het betreffende pand alsnog als een ‘categorie 1-kantoor’ wordt aangemerkt of dat er aanvullend budget wordt toegewezen.13FWR-wijzer

1.6. Tijd-, Plaats- en Apparaatonafhankelijk Werken (TPAW)

De Handreiking TPAW is een verzameling van veelgestelde vragen en bijbehorende antwoorden op het gebied van tijd-, plaats- en apparaatonafhankelijk werken (TPAW) bij het Rijk. Het document is geen norm, maar een instrument. Het voorziet in een behoefte aan duidelijke en actuele informatie op het gebied van TPAW bij het Rijk. De verschillende bedrijfsvoeringdomeinen komen aan bod: bricks, bytes & behaviour. Het is bedoeld voor een breed publiek: geïnteresseerde Rijksambtenaren in het algemeen en in het bijzonder projectleiders, beleidsmedewerkers en bedrijfsvoeringadviseurs met dossiers gerelateerd aan TPAW.

De Handreiking TPAW 2016 is een actualisatie van de voorgaande versie uit 2014 en is besproken in ICOP, CIO beraad, ICFH en ICBR.14handreiking TPAW, vastgesteld in ICBR van 8 april 2014

1.7. Normenkader beveiliging rijkskantoren

Als norm voor beveiliging van kantoren wordt het Normenkader Beveiliging Rijkskantoren 2.0 gehanteerd. Het Normenkader Beveiliging Rijkskantoren (NkBR) is een referentiekader en baseline van de beveiligingsmaatregelen voor rijkskantoren. Het doel van dit normenkader is de beveiliging voor rijkskantoren kwalitatief en uniform te borgen en te verantwoorden.

Er zijn drie zones en een openbaar gebied gedefinieerd:

Binnen het NkBR voor rijkskantoren vallen de investeringen voor de beveiliging van het standaard werkgebied (tot en met zone 2), bewindsliedenvleugels, MER- en SER-ruimtes en ruimtes voor technische installaties. Alle andere ruimtes in zone 3 zijn in principe uitgezonderd.15Verslag ICFH, 29 oktober 2015 Het NkBR is van toepassing op nieuwe of ingrijpend te renoveren rijkskantoren (volgens masterplannen).

1.8. Overige huisvestingsnormen

Jaarlijks16De jaarlijkse frequentie komt voort uit de wens om een actueel overzicht te hebben van normen, maar wil zeker niet zeggen dat normen jaarlijks weer helemaal anders zijn. stelt DGOO een geactualiseerd overzicht17Overzicht Kaders Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk 2015 van de rijksbrede strategische kaders op. De huisvestingskaders maken daar onderdeel van uit. Dat overzicht vormt een basis van handelen voor SSO’s, en meer specifiek voor het Rijksvastgoedbedrijf (omdat dit kader gaat over huisvesting).

2. Matchen vastgoedportefeuille op vraag

Vanwege de taakstellingen bij het Rijk en de strakkere kaders voor huisvesting is een krachtige centrale sturing op leegstand noodzakelijk, waardoor de departementale huisvestingswensen niet meer leidend zijn.

Voor het matchen van vraag naar huisvesting van de departementen en aanbod van gebouwen van het RVB worden masterplannen als instrument gebruikt.

2.1. Masterplannen kantoorhuisvesting Rijk

In het nieuwe stelsel moeten de departementen hun huisvestingsbehoefte aangeven per regio. DGOO bundelt de totale vraag naar kantoorhuisvesting en laat het RVB voorstellen doen voor een match (de masterplannen). Per regio (Den Haag, Randstad en Nederland overig) is er een prijs per m2.18Kabinetsstandpunt inzake de tweede evaluatie van het Rijkshuisvestingsstelsel. Brief aan ministerraad dd 31 augustus 2011. Kenmerk 2011-2000384067 Met de masterplannen wordt het kantoorgebruik geoptimaliseerd en wordt leegstand voorkomen. Er wordt primair geconcentreerd in eigendomspanden.19Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 490, nr. 76

Naar verwachting kan er ruim € 136 miljoen structureel per jaar worden bespaard op huisvestingskosten door meer centrale sturing op leegstand bij rijkskantoren20Brief aan de Tweede Kamer, 19 januari 2016, 2015-0000730134. Naast besparing op huisvestingskosten geeft een reductie van vierkante meters ook een besparingspotentieel op de facilitaire kosten. Deze baten komen ten gunsten van de departementen.

Via 13 regionale masterplannen (één per provincie en één voor Den Haag) wordt de vraag naar huisvesting gematcht aan het benodigde en beschikbare aanbod van rijkskantoren. Het concentreren in gebouwen in eigendom is een van de uitgangspunten die gehanteerd is bij het opstellen van masterplannen. Bij nieuwe huisvestingsvragen wordt altijd eerst naar leegstand in rijkskantoren gekeken.21Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 490, nr. 75 De masterplannen hebben betrekking op de kantoorhuisvesting van de Rijksoverheid in de gebouwen van het Rijksvastgoedbedrijf. Daarin zijn de inspecties en voor het Ministerie van V&J de Raad voor de Kinderbescherming en andere organisaties meegenomen in de masterplannen kantoorhuisvesting Rijk. Het masterplan DJI 2013–201822Tweede Kamer 24 587, nrs. 490 en 535, huisvestingsplannen van de Rechtspraak, het Openbaar Ministerie, de Nationale Politie en het grootste deel van de kantoren van het Ministerie van Defensie maken er geen deel van uit.23Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 129

In een masterplan is weergegeven:

DGOO neemt het initiatief voor afstemming met de provincies als een concept masterplan gereed is.24Plan van Aanpak programma ProMIS d.d. 19 januari 2012 Het overleg met medezeggenschap is aan de departementen zelf. De masterplannen zijn in 2013 vastgesteld en in 2015 geactualiseerd. Ze zijn vanwege hun marktgevoeligheid (bijvoorbeeld afstootvoornemens) vertrouwelijk. De minister voor Wonen en Rijksdienst stelt de masterplannen vast. Daardoor valt de specifieke locatiekeuze onder het politieke primaat.

2.2. Opzegtermijnen gebruiksovereenkomsten kantoren

De gebruiksovereenkomsten met het Rijksvastgoedbedrijf zijn voor onbepaalde tijd met opzegtermijn van 12 maanden. Na einde contract zijn er geen restkosten voor de departementen (anders dan kosten voor het leeg en schoon opleveren, het herstellen van gebruikschade en het verwijderen van afnemerszaken). Het Rijksvastgoedbedrijf draagt het leegstandsrisico.25Kabinetsstandpunt inzake de tweede evaluatie van het Rijkshuisvestingsstelsel. Brief aan ministerraad dd 31 augustus 2011. Kenmerk 2011-2000384067

2.3. Verzoeken tot wijziging kantoren

De aanleiding voor een verzoek tot wijziging op een masterplan kan ontstaan vanuit de departementen, het Rijksvastgoedbedrijf of DGOO. Vanuit departementen door: krimp van de vraag, groei van de vraag of verplaatsing van onderdelen van organisaties. Vanuit het Rijksvastgoedbedrijf door: kansen op de vastgoedmarkt, wijziging in de planning van de uitvoering, wijziging in de uitvoeringskosten of wijzigingen die door andere reeds gehonoreerde casuïstiek op gang worden gebracht (domino-effecten) die het nodig maken de voorraad opnieuw te herschikken (niet limitatief). Vanuit DGOO door: mutatie als gevolg van afspraken over werkgelegenheid of afspraken met andere overheden. Het Rijksvastgoedbedrijf bepaalt welke casussen behandeling door DGOO behoeven.26Verslag ICFH, 20 februari 2014

Een belangrijk onderdeel van het verzoek tot wijziging betreft het doorrekenen van het financiële effect. De businesscase wordt opgesteld met behulp van een rekenmodel dat ook wordt gebruikt om de masterplannen door te rekenen. Hierdoor kan eenvoudig het effect van de wijziging worden aangegeven ten opzichte van het vastgestelde masterplan.27Verslag ICFH, 20 februari 2014

DGOO analyseert een verzoek tot wijziging van de besluiten uit een masterplan en weegt, gehoord hebbend de afnemer(s) en de opdrachtnemer, de belangen van het primair proces, de politiek bestuurlijke belangen, de vastgoedstrategische belangen en de mogelijke besparingen voor de Rijksdienst die voortvloeien uit de masterplannen, tegen elkaar af en stemt het verzoek tot wijziging met de afnemer(s) en de opdrachtnemer af.

DGOO beslist over toekenning van het verzoek tot wijziging en stelt in voorkomende gevallen een wijziging vast en informeert de afnemer(s), de opdrachtnemer en indien van toepassing de gemandateerd opdrachtgever over die beslissing.

3. Beprijzing

Om het rijkshuisvestingsstelsel te vereenvoudigen, wordt er voor kantoren vanaf 1 januari 2016 gewerkt met een prijs per m2 bruto vloeroppervlakte per regio; er zijn drie regio’s. Deze wijziging betekent administratieve lastenverlichting voor het Rijksvastgoedbedrijf en departementen. Ook worden verhuisbewegingen hiermee vergemakkelijkt. Bovendien kunnen zowel departementen als Rijksvastgoedbedrijf niet meer (eenzijdig) tot meerkosten besluiten zonder de vaste prijs per m2 aan te tasten.28Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 490, nr. 75

3.1. Huisvestingsbudgetten

Overwogen is om de huisvestingsbudgetten zoals voorheen weer te centraliseren bij het Rijksvastgoedbedrijf. Met centralisatie van budgetten zou voor de departementen als eindgebruiker de prikkel verdwijnen om de huisvestingsbehoefte te minimaliseren; meer gebruik raakt dan niet de eigen begroting. Daarom is niet gekozen voor centralisatie van de budgetten.29Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 490, nr. 75

Met de departementen is de afspraak gemaakt om onderling eenmalig de budgettaire effecten als gevolg van de stelselherziening te compenseren.30Verslag ICFH, 27 maart 2014 Deze effecten zijn structureel van aard.31Nota 'Rijkshuisvestingsstelsel 2016. De nieuwe beprijzing voor rijkskantoren en interdepartementale budgetherverdeling', vastgesteld tijdens ICBR 2 december 2014, SGO januari 2015 en verwerkt in Voorjaarsbesluitvorming 2015