Circulaire Vliegtuigberging

1. Inleiding

In de Nederlandse grond-, zee- en rivierbodem bevinden zich nog veel restanten uit de Tweede Wereldoorlog. Zo liggen er naar schatting nog 2000 vliegtuigwrakken. De exacte locatie van deze vliegtuigwrakken is in veel gevallen niet bekend. Vliegtuigwrakken waarvan de exacte locatie wel bekend is, zijn soms (maar niet altijd) door een gedenksteen dan wel een monument gemarkeerd. In ongeveer 400 van de zich in Nederland en zijn territoriale wateren bevindende wrakken zijn waarschijnlijk nog stoffelijke resten van bemanningsleden aanwezig. Met of zonder gedenksteen worden deze wrakken door de Nederlandse overheid als ‘oorlogsgraf’ beschouwd. De identiteit van de bemanningsleden is in veel gevallen niet bekend. In de vliegtuigwrakken zijn meestal explosieven aanwezig. Ook buiten de vliegtuigwrakken liggen op veel plaatsen nog explosieven en kunnen stoffelijke resten worden aangetroffen. Tenslotte kunnen zich in de vliegtuigwrakken radioactieve stoffen, zoals (met name) radioactieve aanwijsinstrumenten, en hechtgebonden asbest, zoals remvoering, brandwerend koord, doek en pakkingmateriaal bevinden.

In deze circulaire schets ik de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende overheden en andere betrokkenen bij het bergen van vliegtuigwrakken en stoffelijke resten uit de Tweede Wereldoorlog en de opsporing en ruiming van de hierbij aanwezige (conventionele) explosieven. Deze circulaire geeft het kader waarbinnen en de procedures waarlangs de bij een berging, opsporing of ruiming betrokken overheden en particuliere organisaties dienen te handelen.

Deze circulaire heeft tot doel aan betrokkenen informatie te verschaffen. Voornaamste betrokkene is de burgemeester, als het bevoegde gezag. Tevens wordt in het bijzonder aandacht gevraagd aan de gemeenten voor de hierin geschetste procedures. De circulaire geldt voor het Nederlands grondgebied.

2. Samenvatting

Vliegtuigwrakken die zich onder de grond dan wel op de rivier- of zeebodem bevinden, worden door de Rijksoverheid conform internationale verdragen beschouwd als oorlogsgraf en daarom in beginsel onberoerd gelaten.

De beslissingsbevoegdheid voor het al dan niet laten uitvoeren van bergingen van wrakken en/of stoffelijke resten berust bij het gemeentebestuur. Overwegingen die hierbij een rol spelen zijn openbare orde en veiligheid, algemeen belang, volksgezondheid en piëteit ten aanzien van nabestaanden en gesneuvelden. De Rijksoverheid voert hierbij een ondersteunend beleid door bij een beslissing van het gemeentebestuur om tot berging over te gaan, de bergingsdiensten van het ministerie van Defensie in principe kosteloos aan het gemeentebestuur, zijnde de opdrachtgever, ter beschikking te stellen. Slechts wanneer inzet van Defensiemiddelen is gebonden aan regels voor marktoptreden door de Rijksoverheid (zoals bij de opsporing van explosieven en dus niet bij de ruiming daarvan) worden dientengevolge kosten in rekening gebracht.

Om de zorgvuldigheid van de berging te waarborgen en invulling te geven aan de toepasselijke bepalingen van internationaal humanitair recht (zoals vermeld in de Verdragen van Genève, alsmede in het eerste aanvullende Protocol), geschiedt de daadwerkelijke berging van vliegtuigwrakken onder verantwoordelijkheid van de Stafofficier Vliegtuigberging (hierna: SOVB) van het Logistiek Centrum Woensdrecht van het Commando Luchtstrijdkrachten. Om invulling te geven aan geldende afspraken met andere landen, zoals de Verenigde Staten, het Gemenebest en Duitsland, betreffende de overdracht van stoffelijke resten is de berging en identificatie van stoffelijke resten bij uitsluiting voorbehouden aan de Bergings- en Identificatiedienst Koninklijke Landmacht (hierna: BIDKL) van het Opleidings- en Trainingscentrum Logistiek te Soesterberg.

Omdat particulieren waardevolle bijdragen kunnen leveren aan delen van het historisch onderzoek, ligt het in de rede waar mogelijk met hen samen te werken.

Voor het opsporen en verzamelen van radioactieve stoffen, kan de Productverantwoordelijke Eenheid CBRNe van het Logistiek Centrum Woensdrecht (hierna: PVE CBRNe) of een externe instantie die op grond van de Kernenergiewet bevoegd is dergelijke werkzaamheden te verrichten, worden ingeschakeld. Voorts beschikt de SOVB over een autorisatie van het Bureau Autorisatie en Registratie Kernenergiewet (te weten de BARK/A6008c ‘Autorisatie berging vliegtuigwrakken’), met inachtneming van het gestelde in de Handleiding Stralinghygiëne Defensie (DP 35-311).

Voor het opsporen en verzamelen van asbesthoudende stoffen kan de Deskundig Toezichthouder Asbest (hierna: DTA) van het ministerie van Defensie, of een externe instantie die op grond van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 bevoegd is dergelijke handelingen te verrichten, worden ingeschakeld. Tevens is de SOVB in het bezit van de DTA-bevoegdheid en mag als zodanig het plan van aanpak en werkplan (voor de verwijdering van het asbest) samenstellen en voorbereiden en de bijbehorende vergunning aanvragen bij de desbetreffende gemeente.

In de ministerraad van 13 april 1999 is besloten dat de ruiming van explosieven, gelet op de zwaarwegende aspecten van openbare orde en veiligheid, is voorbehouden aan de Explosieven Opruimings Dienst Defensie (hierna: EODD).

Wanneer door een gemeentebestuur wordt besloten tot een berging, een opsporing of een ruiming, komen de andere kosten (zoals kosten van ingehuurde bedrijven en verzekeringskosten) in beginsel voor rekening van de opdrachtgever, zijnde de gemeente (zie punt 8: Financiële aspecten). Het is voor gemeenten raadzaam een aanvullende verzekering af te sluiten voor risico’s die niet onder de standaarddekking van de reguliere aansprakelijkheids- of risicoverzekering vallen.

3. Begrippen

In deze circulaire wordt verstaan onder:

4. Juridisch kader

Ten aanzien van het bergingsproces is een breed spectrum aan regelgeving van belang. De meest relevante regelgeving wordt in deze paragraaf besproken.

4.1. Internationaal juridisch kader

Op grond van de toepasselijke bepalingen van het internationaal humanitair recht zoals vermeld in de Verdragen van Genève en het eerste aanvullende protocol, rust op de Nederlandse overheid een aantal zorgplichten. Zo dient zij er voor zorg te dragen dat een graf wordt ontzien en te allen tijde kan worden teruggevonden.

Voorts is de Nederlandse overheid op grond van voormelde bepalingen belast met de identificatie van menselijke stoffelijke resten bij eventuele opgravingen. Om aan de verdragsverplichting van de Nederlandse overheid betreffende de identificatie van deze stoffelijke resten op een verantwoorde wijze te voldoen, dient ook de berging van het vliegtuigwrak zelf zorgvuldig plaats te vinden en dient betrokkenheid van de BIDKL gewaarborgd te zijn.

Indien de ambassade van een verdragsstaat, al dan niet als vertegenwoordiger van een nabestaande, de uitdrukkelijke wens kenbaar maakt tot herbegraven dan wel tot overbrenging van stoffelijke overschotten naar het land van herkomst, bestaat daarmee voor de Nederlandse overheid nog geen verdragsrechtelijke verplichting om tot berging over te gaan. Wel kan men, op grond van gevoerd beleid, spreken van een inspanningsverplichting. Deze inspanningsverplichting richt zich op het meenemen van overwegingen van piëteit ten aanzien van zowel de gesneuvelden als nabestaanden in het totale afwegingsproces van het gemeentebestuur, waarbij ook overige betrokken belangen aan de orde komen, zoals dwingende redenen van openbare orde en veiligheid of het algemeen belang. Gelet op de strekking van de internationale verdragen, moet bedacht worden dat de grafrust en piëteitsoverwegingen ten aanzien van de overledenen van overwegend belang kunnen zijn bij het besluit het oorlogsgraf ongemoeid te laten.

Indien door het gemeentebestuur wordt besloten tot berging over te gaan zal de Rijksoverheid hierbij vervolgens een ondersteunende rol vervullen. In dit kader wordt de EODD, dan wel de PVE CBRNe, kosteloos aan het gemeentebestuur, zijnde de opdrachtgever, ter beschikking gesteld. Slechts wanneer inzet van Defensiemiddelen is gebonden aan regels voor marktoptreden door de Rijksoverheid worden dientengevolge kosten in rekening gebracht.

Het eerste aanvullende protocol bij de Verdragen van Genève legt verdragspartijen in het algemeen een verplichting op om zorgvuldig om te gaan met de stoffelijke resten van in een conflict op hun grondgebied omgekomen militairen. Persoonlijke bezittingen van de overledenen dienen aan de nabestaanden te worden teruggegeven. Het opgraven van stoffelijke overschotten is slechts toegestaan, indien sprake is van een uitdrukkelijke wens van de ambassade van het land van herkomst, al dan niet namens een nabestaande (zoals hierboven aangegeven) of wanneer opgraving dwingend is geboden door het algemeen belang (waaronder in ieder geval wordt begrepen openbare orde en veiligheid en medische noodzaak).

Verdragspartijen worden op grond van het bepaalde in de Verdragen van Genève en in het eerste aanvullende protocol ook verplicht nadere uitvoering te geven aan die verdragsbepalingen door met elkaar nadere afspraken te maken. Nederland heeft dientengevolge met de Verenigde Staten, met de landen van het Gemenebest en met Duitsland afspraken gemaakt over de wijze van informeren over de vondst van stoffelijke resten en de eventuele overdracht daarvan.

4.2. Nationaal juridisch kader

In Nederland zijn uiteenlopende wetten van toepassing op de ruiming en berging van vliegtuigwrakken, stoffelijke resten en explosieven. De voornaamste wetten worden in deze paragraaf genoemd. Na het bergen van de stoffelijke resten op Nederlands grondgebied dient te worden gehandeld conform de kaders van de Wet op de lijkbezorging, die geen kaders geeft voor de berging op zich. De Wet wapens en munitie bepaalt kort gezegd dat het, zonder daartoe ingevolge de wet gerechtigd te zijn, voorhanden hebben van wapens en munitie, niet is toegestaan. Voor de krijgsmacht geldt hiervoor een uitzondering. De ruiming van explosieven is als gevolg van een beslissing van de ministerraad d.d. 13 april 1999 voorbehouden aan de EODD van het ministerie van Defensie. Hierbij kan door de EODD gebruik worden gemaakt van Defensie organieke eenheden of civiele explosievenopsporingsbedrijven (voor bv. graafwerkzaamheden). Indien explosievenopsporingswerkzaamheden worden uitgevoerd zonder personeel van de EODD, dan dienen de desbetreffende opsporingsbedrijven in het bezit te zijn van een door de wet voorgeschreven ontheffing c.q. vergunning. De Gemeentewet bepaalt dat de handhaving van de openbare orde en veiligheid een primaire verantwoordelijkheid is van de burgemeester.

Op grond van de Kernenergiewet moet de SOVB, onder wiens verantwoordelijkheid de berging plaatsvindt, beschikken over een vergunning om radioactieve stoffen, die zich in het wrak kunnen bevinden, op te sporen en te verzamelen. Een vergunning is niet nodig indien ten behoeve van deze werkzaamheden derden worden ingeschakeld die al beschikken over de vereiste vergunning. Het verzamelde radioactieve materiaal moet worden overgedragen aan de Centrale Organisatie Voor Radioactief Afval (hierna: COVRA), de instantie die op grond van de Kernenergiewet gemachtigd is om radioactieve stoffen in te zamelen.

Op basis van de Asbestverwijderingsbesluit 2005 moet asbest door een gecertificeerd bedrijf worden verwijderd. Een vergunning voor het verwijderen van asbesthoudend materiaal wordt verleend door het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente waar de asbestverwijdering plaatsvindt.

Het Burgerlijk Wetboek biedt in beginsel geen basis waarop de eigendom van buitenlandse militaire vliegtuigen is overgegaan van de oorspronkelijke eigenaar naar een derde. Juridisch betekent dit dat het land van herkomst in principe eigenaar blijft van de opgegraven materialen. Duitse vliegtuigen uit de Tweede Wereldoorlog zijn echter van rechtswege aan de Nederlandse Staat vervallen voor zover zij ten tijde van het in werking treden van het Besluit Vijandelijk Vermogen (Stb. 1944, E133) eigendom van de Duitse Staat waren. Hierbij gaat het overigens om de wrakdelen van de vliegtuigen en niet om de persoonlijke bezittingen van de bemanning. Deze persoonlijke bezittingen dienen in beginsel altijd aan de nabestaanden te worden teruggegeven. In eerste instantie zullen zowel de persoonlijke bezittingen als de persoonlijke uitrustingsstukken benodigd zijn voor de identificatie van stoffelijke resten. De BIDKL dient derhalve hierover te kunnen beschikken. Deze zal aan de hand van de identificatiewerkzaamheden haar bevindingen rapporteren aan de ambassade(s) van land(en) van herkomst.

In de praktijk komt het voor dat particulieren of bedrijven bijvoorbeeld bij graafwerkzaamheden stuiten op veldgraven of (onderdelen van) een mogelijk vliegtuigwrak. Op grond van Boek 5, artikel 5, lid 1, onder a, Burgerlijk Wetboek is men in een dergelijk geval verplicht met bekwame spoed aangifte te doen van de vondst en eveneens de zaak in bewaring te geven aan de gemeente die dit vordert. Tevens wordt degene die opzettelijk en wederrechtelijk een lijk opgraaft of wegneemt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de derde categorie (artikel 150 Wetboek van Strafrecht). Daarnaast is het mogelijk dat de Wet wapens en munitie van toepassing is op een dergelijk geval in verband met eventueel aanwezige vuurwapens of munitie of onderdelen of hulpstukken daarvan in de zin van artikel 2 jo 3 Wet wapens en munitie. Het is verboden een wapen of munitie van de categorieën II en III van deze wet voorhanden te hebben (artikel 26 Wet wapens en munitie).

Uit de Erfgoedwet en het Besluit erfgoedwet archeologie blijkt dat zoeken naar oudheden verboden is in archeologisch belangrijke gebieden. Het uitvoeren van een archeologische opgraving mag alleen gebeuren door universiteiten, gemeenten en bedrijven met een opgravingvergunning.

Uit de aangehaalde wet- en regelgeving vloeit tevens voort dat het verboden is om naar oudheden te zoeken, ook met een metaaldetector, in archeologisch waardevolle gebieden, bij archeologische monumenten en tijdens archeologische opgravingen. Op andere plaatsen wordt het zoeken met een metaaldetector gedoogd wanneer men ondieper zoekt dan de bouwvoor (bovenste 30 cm). Er geldt wel een algemene meldingsplicht wanneer er zaken van belang gevonden worden. Daarnaast dient er toestemming te zijn van de grondeigenaar (particulier, gemeente of overheid).

Gebruiken en/of voor handen hebben van een metaaldetector is uit het oogpunt van openbare orde en veiligheid verboden door een aantal gemeenten op de voormalige slagvelden en is aldaar geregeld in een Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Voor gebruik van een metaaldetector dient een gemeentelijke ontheffing te worden aangevraagd.

5. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Uit de vorige paragraaf bleek al in algemene zin dat er bij de berging van vliegtuigwrakken en stoffelijke resten en bij de opsporing en ruiming van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog, de nodige overheidsbelangen zijn betrokken. In deze paragraaf worden die belangen vertaald naar verantwoordelijkheden van overheidsinstanties.

5.1. Beslissingsbevoegdheid

De beslissingsbevoegdheid ten aanzien van het al dan niet laten uitvoeren van bergingen, opsporingen of ruimingen ligt bij het gemeentebestuur. Het is dus aan een gemeente, al dan niet op verzoek van een derde, een afweging te maken of een berging, opsporing of ruiming zal plaatsvinden. Het gemeentebestuur stelt indien nodig de ambassade van het land van herkomst van de nabestaande op de hoogte van een verzoek tot opgraving van stoffelijke resten en informeert de ambassade over het al dan niet toewijzen van het verzoek.

Die beslissingsbevoegdheid is primair gebaseerd op de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de openbare orde en veiligheid in zijn gemeente en het feit dat de burgemeester het beste in staat is om de lokale situatie, omstandigheden en overige betrokken belangen bij zijn beslissing te betrekken. De Rijksoverheid voert in principe een ondersteunend beleid bij het bergen en ruimen.

Eventueel noodzakelijke beslissingen over prioriteitstelling van te bergen vliegtuigwrakken zullen worden genomen in overleg tussen de betrokken overheden. Het bergen van stoffelijke resten en het opsporen van gevaarlijke stoffen of ruimen van explosieven heeft hierbij een eerste prioriteit.

Op grond van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet kan de burgemeester bij bergingen, opsporingen en ruimingen, indien daartoe aanleiding bestaat, bevelen of algemeen verbindende voorschriften geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Deze bevelen of voorschriften kunnen bijvoorbeeld een verbod inhouden om het terrein waar de berging, opsporing of ruiming plaatsvindt te betreden, zonder toestemming van het bevoegd gezag.

Gemeenten die de exacte locatie van een vliegtuigwrak hebben vastgesteld en een beslissing nemen om niet tot berging over te gaan wordt geadviseerd om de desbetreffende locaties op een passende wijze te markeren. Het ligt in de rede dat dit gebeurt door een monument dan wel een gedenksteen.

5.2. Bergen vliegtuigwrakken

De SOVB is belast met en verantwoordelijk voor het daadwerkelijke bergen van vliegtuigwrakken, in het geval een gemeente besluit tot berging over te gaan.

5.3. Bergen en identificeren stoffelijke resten