Circulaire ex artikel 24, onder b, Paspoortwet betreffende signaleringsprocedure vermoeden misbruik reisdocumenten

1. Inleiding

Deze circulaire heeft tot doel uw medewerking te vragen om reisdocumenten van personen die het vertrouwen in het reisdocument schaden ex artikel 24, onder b, van de Paspoortwet te kunnen weigeren dan wel vervallen te verklaren. Dit gebeurt door opname van de persoonsgegevens van betrokkene in het Register paspoortsignalering (hierna RPS). Met uw medewerking levert u, als verstrekkende autoriteit, niet alleen een onmisbare bijdrage aan de bestrijding van misbruik van en met reisdocumenten, maar draagt u eveneens actief bij aan het voorkomen van identiteitsfraude in het algemeen.

Deze circulaire begint met de criteria voor een signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. Vervolgens wordt ingegaan op de signaleringsprocedures en hoe moet worden gehandeld in geval van weigering of vervallenverklaring van een reisdocument als er al sprake is van een bestaande signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet.

In overeenstemming met de Paspoortwet omvat het begrip reisdocumenten zowel de Nederlandse paspoorten alsmede de Nederlandse identiteitskaart (hierna: NIK).1Hoewel de NIK in de Paspoortwet niet langer formeel als reisdocument is opgenomen, is hetgeen bij of krachtens die wet is bepaald ten aanzien van reisdocumenten van overeenkomstige toepassing op de NIK tenzij anders is bepaald (zie artikel 2, tweede lid, Paspoortwet). Dit geldt dus ook voor het begrip ‘reisdocument’ in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet.

Met ingang van 6 september 2016 is deze circulaire aangepast vanwege de ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart’ (Stb. 2014, 10) en de invoering van de Wet basisregistratie personen.

Met ingang van 1 maart 2017 is deze circulaire aangepast, vanwege de ‘Wijziging van de Paspoortwet in verband met het van rechtswege laten vervallen van reisdocumenten van personen aan wie een uitreisverbod is opgelegd’.2Voor nadere toelichting op deze wijziging van de Paspoortwet wordt verwezen naar de ‘Circulaire over artikel 23b Paspoortwet betreffende personen met een uitreisverbod op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen’.

2. Wanneer gaat u over tot signalering?

Opname in het RPS op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet is alleen mogelijk als er sprake is van een gegrond vermoeden dat:

Hierna zal kortheidshalve steeds worden gesproken over een gegrond vermoeden van misbruik van of met reisdocumenten.

Hieronder volgen een aantal gedragingen, die op zichzelf of in combinatie met elkaar, kunnen leiden tot een gegrond vermoeden van misbruik van of met reisdocumenten. Deze opsomming is in lijn met de jurisprudentie van de bestuursrechter, in het bijzonder met de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 juni 2007 (zaaknummer 200606713/1). De opsomming moet echter worden gezien als een hulpmiddel en is nadrukkelijk niet uitputtend bedoeld. In de praktijk kunnen zich nog andere situaties voordoen, die op een gegrond vermoeden van misbruik met of met betrekking tot reisdocumenten kunnen duiden.

A. Meervoudige vermissing van reisdocumenten

Bij aanvraag van een reisdocument controleert u altijd of de aanvrager al eerder één of meerdere reisdocumenten als vermist heeft opgegeven. U gaat dit na in de basisregistratie personen (hierna: BRP) of het basisregister reisdocumenten.

U signaleert in de volgende gevallen:

Hoe stelt u meervoudige vermissing vast:

B. Opzettelijke beschadiging van reisdocumenten

Het komt regelmatig voor dat reisdocumenten worden ingeleverd die kennelijk opzettelijk zijn beschadigd. Het gaat dan om reisdocumenten, waarin visumbladzijden ontbreken of die duidelijk zijn gewassen, waardoor visa en in- of uitreisstempels onleesbaar zijn geworden. Zeker indien dit vaker is voorgekomen, kan dit er op wijzen dat de houder kennelijk doelbewust zijn reisgedrag wil verhullen.

Het vermoeden van opzettelijke beschadiging is moeilijker te onderbouwen dan meervoudige vermissing. Daarom is het belangrijk dat u zoveel mogelijk omstandigheden aanvoert die kunnen onderbouwen dat de houder belang heeft bij de beschadiging(en). Het (veelvuldig) vroegtijdig inleveren van beschadigde reisdocumenten is hiervoor een aanwijzing, zeker als dit gebeurt in combinatie met de aangifte(s) van één of meer vermissingen. Om het vermoeden van misbruik mede te kunnen onderbouwen is een technisch onderzoeksrapport over de beschadigingen van groot belang. Daarmee kan namelijk worden aangetoond dat de beschadigingen (kennelijk) opzettelijk zijn aangebracht.

C. Gelegenheidsverschaffing; misbruik door derden

Opname in het RPS is ook mogelijk als de houder opzettelijk een ander of anderen in de gelegenheid heeft gesteld handelingen te verrichten die het vertrouwen in het document schaden, zoals het verkopen, verhuren, in onderpand geven of uitlenen van zijn, of een, reisdocument. Tot deze categorie gedragingen behoort ook het op een zodanige onzorgvuldige manier achterlaten van, of omgaan met, reisdocumenten dat anderen hiervan zonder noemenswaardige moeite misbruik kunnen maken. Dergelijk gedrag leidt tot de conclusie dat willens en wetens het risico van misbruik is genomen, met alle mogelijke ongewenste gevolgen.

D. Andere handelingen die op misbruik met reisdocumenten kunnen wijzen

3. Signaleringsprocedure

Op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet kan een verzoek tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument worden gedaan door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) of door instanties die zijn belast met de uitvoering van de Paspoortwet.

U kunt twee verschillende procedures volgen om personalia te laten opnemen in het RPS op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet:

Voor beide procedures zijn formulieren beschikbaar, die te vinden zijn op de website van RvIG (www.rvig.nl).

De eerste optie, waarbij de minister signaleert, heeft de voorkeur. U hoeft dan niet elke twee jaar opnieuw een onderbouwd signaleringsverzoek te doen. Kiest u voor zelf signaleren dan vervalt de signalering na een tijdsverloop van twee jaar van rechtswege, tenzij u zelf een nieuw verzoek indient. Tevens bent u verantwoordelijk voor het signaleringsdossier. Dit is het dossier dat u dient op te maken en te houden om het gegrond vermoeden van misbruik te kunnen onderbouwen. Een ander gevolg is dat u als signalerende autoriteit gevraagd kan worden te adviseren over de uitreiking dan wel weigering van een reisdocument aan een persoon die wellicht niet meer in uw gemeente staat ingeschreven.5Een NIK kan niet worden geweigerd of vervallen worden verklaard.

4. Signalering van een persoon tussen het moment van aanvraag en uitreiking van een reisdocument

De praktijk leert dat het moment van constatering van misbruik, meervoudige vermissing, onzorgvuldig omgaan of fraudeleus handelen met Nederlandse reisdocumenten vaak samenvalt met het moment dat er een nieuw reisdocument wordt aangevraagd. In dat geval gaat u direct over tot het verstrekken van informatie aan de minister (of u kiest ervoor zelf een signaleringsverzoek in te dienen, zie voornoemde tweede optie). In de tussentijd houdt u de beslissing op de aanvraag aan.6U heeft daarvoor in beginsel vier weken de tijd. Deze termijn kan in bijzondere gevallen met vier weken worden verlengd (artikel 41, tweede lid, van de Paspoortwet). Indien binnen die periode de betrokken persoon in het RPS wordt opgenomen, gaat de procedure tot weigering lopen en geldt de termijn van vier weken niet meer en kan een paspoort geweigerd worden (artikel 41, eerste lid, van de Paspoortwet). Als de aanvrager een NIK aanvraagt, kan deze niet worden geweigerd op grond van een RPS-signalering krachtens artikel 24, onder b, van de Paspoortwet. U moet de NIK in dergelijk geval dus verstrekken (behalve als de signalering berust op artikel 23b Paspoortwet).7Een NIK moet wél worden geweigerd als de signalering berust op artikel 23b Paspoortwet. Voor nadere toelichting wordt verwezen naar: ‘Circulaire over artikel 23b Paspoortwet betreffende personen met een uitreisverbod op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen’. Desondanks informeert u wederom direct de minister of dient u direct een signaleringsverzoek in, zodat een eventueel paspoort van de aanvrager vervallen kan worden verklaard, dan wel de verstrekking van een paspoort kan worden geweigerd.

Indien u bericht ontvangt over de opneming van personalia in het RPS als het reisdocument al is aangemaakt maar nog niet is uitgereikt, reikt u het reisdocument niet uit, maar volgt u de procedure tot vervallenverklaring van het reisdocument. De reden hiervan is dat bij het geven van de opdracht aan de leverancier om het aangevraagde reisdocument te personaliseren, een positieve beslissing op de aanvraag is genomen. Hierdoor kan de procedure tot weigering van het reisdocument niet gevolgd worden. Omdat artikel 42, lid 3 onder b, van de Paspoortwet uitreiking van een gepersonaliseerd reisdocument niet mogelijk maakt door opname in het RPS, dient de procedure tot vervallen verklaring te worden gevolgd.

5. Signalering en handhaving

De vermelding van een persoon in het RPS vervalt van rechtswege na twee jaar. U moet daarom elke twee jaar opnieuw een signaleringsverzoek indienen wanneer u zelf als signalerende autoriteit bent opgetreden en het gegronde vermoeden van misbruik nog steeds bestaat. Indien de gronden voor het opnemen van een persoon in het RPS binnen de termijn van twee jaar zijn vervallen, dient u hier de minister direct van op de hoogte te stellen. De minister zal de personalia dan uit het RPS verwijderen. Heeft u de minister alleen geïnformeerd en is hij overgegaan tot opneming van personalia in het register, dan is hij verantwoordelijk voor deze procedure.

Zolang een persoon in het RPS is opgenomen moet u de minister op de hoogte houden van alle relevante ontwikkelingen en alle daartoe behorende bescheiden toesturen. Op grond van de meest recente informatie kan de minister bepalen of het gegronde vermoeden voor signalering nog aanwezig is.

6. Hoe te handelen als aanvrager is vermeld in het RPS

Aanvraag nieuw reisdocument

Bij iedere aanvraag voor een reisdocument, waaronder een Nederlandse identiteitskaart, gaat u na of de aanvrager is vermeld in het RPS. Indien hiervan sprake is, dan neemt u de aanvraag in behandeling en vraagt u bij RvIG nadere gegevens op over de grondslag van de signalering. Er kunnen zich de volgende situaties voordoen:

De overeenstemmingsprocedure kan leiden tot intrekking van de signalering, omdat daarvoor geen of onvoldoende gronden meer blijken te bestaan. Ook kan de overeenstemmingsprocedure ertoe leiden dat er geen overeenstemming wordt bereikt en u dus wordt geadviseerd om het aangevraagde paspoort te weigeren. Het is echter ook mogelijk dat de gronden weliswaar gehandhaafd blijven, maar met de aanvrager wordt overeengekomen dat hij een reisdocument krijgt waarvan de geldigheidsduur en/of de territorialiteit wordt beperkt.

De signalerende autoriteit, in de meeste gevallen is dit de minister van BZK, informeert u over de uitkomst van de overeenstemmingsprocedure.

Bij het nemen van de beslissing tot weigering van een reisdocument kunt u op grond van artikel 20 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens, desgewenst eventuele justitiële en strafvorderlijke gegevens van de aanvrager opvragen.

Welke beslissing u ook neemt, u doet hiervan onverwijld mededeling aan de minister.9Middels het daarvoor bestemde C6 formulier. De minister zorgt voor opneming van die mededeling in het RPS.

Vervallenverklaring en inhouding

Wordt bij de aanvraag van een reisdocument geconstateerd dat de aanvrager voorkomt in het RPS, dan wordt het oude reisdocument direct ingehouden. Dit geldt niet voor een NIK, omdat een NIK niet vervallen kan worden verklaard (behalve als de signalering berust op artikel 23b Paspoortwet).10Nota bene: Een NIK kan wel worden ingehouden als deze van rechtswege is vervallen omdat de houder een uitreisverbod is opgelegd en deswege is gesignaleerd op grond van artikel 23b Paspoortwet. Voor nadere toelichting wordt verwezen naar: ‘Circulaire over artikel 23b Paspoortwet betreffende personen met een uitreisverbod op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen’. Vervolgens worden de hiervoor beschreven procedures in verband met weigering van het aangevraagde reisdocument gevolgd.

Als er geen sprake is van een nieuwe aanvraag van een reisdocument, maar de aanvrager wel is opgenomen in het RPS wordt het reisdocument dat in het bezit is van de gesignaleerde houder ingehouden. Tot inhouding van een reisdocument zijn de volgende instanties bevoegd:

De autoriteit die het reisdocument van de gesignaleerde heeft ingehouden, maar niet bevoegd is tot vervallenverklaring, stuurt het document door aan de autoriteit die daartoe bevoegd is. Dit is de burgemeester van de gemeente waar de gesignaleerde als ingezetene in de BRP is ingeschreven of de burgemeester van de gemeente Den Haag indien het een niet-ingezetene betreft.11Artikel 62 van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001. De tot vervallenverklaring bevoegde autoriteit volgt dezelfde procedures die hiervoor zijn beschreven, in het geval van een aanvraag voor een nieuw reisdocument door een gesignaleerde persoon die wordt geweigerd.12Dit betekent: opvragen nadere gegevens bij de RvIG, de mogelijkheid om tot overeenstemming te komen met de signalerende autoriteit, het eventueel opvragen van justitiële en strafvorderlijke gegevens en het onverwijld informeren van de minister van BZK over de genomen beslissing om het ingehouden reisdocument hetzij vervallen te verklaren, hetzij aan de houder terug te geven.

Uitkomsten overeenstemmingsprocedure

Het kan ook zo zijn dat betrokkene geen gebruik maakt van de mogelijkheid om overeenstemming (zoals bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet) te bereiken met de signalerende instantie. Indien u binnen twee weken na bekendmaking van het voorgenomen besluit tot weigering van het aangevraagd reisdocument of vervallen verklaring van het ingehouden reisdocument geen verzoek tot aanhouding van het definitieve besluit heeft ontvangen van betrokkene dan treedt u in overleg met de signalerende instantie. Deze voorziet u van een advies. U beslist vervolgens zelf het aangevraagde reisdocument te verstrekken (al dan niet met beperkende voorwaarden) of dit terug te geven. Hierbij neemt u in overweging of door een weigering of vervallenverklaring betrokkene onevenredig wordt benadeeld.

7. Modelformulieren en werkinstructie

Ten behoeve van de signaleringsprocedure van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet zijn een aantal modelformulieren beschikbaar op de website van RvIG (www.rvig.nl). Ten aanzien van het signaleringsformulier is het belangrijk dat u dit volledig invult en een uitgebreide onderbouwing geeft van uw vermoeden van misbruik. Dit doet u door het opstellen van een signaleringsdossier. Indien u de minister wilt laten optreden als signalerende instantie, dient u alle bijlagen mee te sturen. Een goed gedocumenteerd signaleringsdossier bestaat onder meer uit:

Voorts is er een handzame werkinstructie beschikbaar op de website van RvIG (www.rvig.nl), die de te nemen stappen voor en bij een signalering op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, gedetailleerd omschrijven.

8. Nadere informatie

U kunt met nadere vragen over deze circulaire contact opnemen met het contactcentrum van RvIG, te bereiken op telefoonnummer 088 - 900 1000. Vorenstaande informatie is tevens beschikbaar op de website van RvIG (www.rvig.nl).