Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 23 juni 2017, nr. 1201114, tot intrekking van toezichtkaders onder vaststelling van de beleidsregels Onderzoekskaders NBO PO 2017 en NBO VO 2017

Gelet op artikel 13, eerste lid, van de Wet op het onderwijstoezicht;

Gezien de voordracht van de Inspecteur-generaal van het onderwijs van 2 juni 2017;

Besluit:

Artikel 1

De volgende beleidsregels worden vastgesteld:

• 1. Onderzoekskader NBO PO 2017 (bijlage I); en

• 1. Onderzoekskader NBO VO 2017 (bijlage II).

Artikel 2

De volgende beleidsregels worden ingetrokken:

• a. Toezichtkader 2008 niet bekostigd primair onderwijs (Stcrt. 2008, 66);

• b. Handelwijze bij het uitbrengen advies primair onderwijs (Stcrt. 2008, 66);

• c. Toezichtkader 2008 niet bekostigd voortgezet onderwijs (Stcrt. 2008, 66); en

• d. Handelwijze bij het uitbrengen advies voortgezet onderwijs (Stcrt. 2008, 66).

Artikel 3

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 augustus 2017.

Onderzoekskader NBO PO

1. Inleiding

Artikel 13 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) bepaalt dat de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) haar werkwijze voor een kwaliteitsonderzoek als bedoeld in artikel 11, vastlegt in een of meer onderzoekskaders. Het maakt het handelen van de inspectie transparant voor scholen; de inspectie is hiermee aanspreekbaar op het ‘wat’ en het ‘hoe’ van haar werk.

Hoofdstuk 2 schetst het wettelijk kader en hoe dit zich vertaalt naar het toezicht. In Hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de werkwijze die de inspectie bij haar toezicht hanteert. Hoofdstuk 4 gaat dieper in op het waarderingskader en de normering.

Dit onderzoekskader niet bekostigd primair onderwijs is tot stand gekomen na overleg met het onderwijsveld. Het is door de staatsecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap vastgesteld.

2. Het toezicht op het niet bekostigd onderwijs

Dit hoofdstuk zet uiteen hoe het onderzoekskader voor het niet bekostigd primair onderwijs is verankerd1Dit hoofdstuk betreft het Nederlandstalig niet bekostigd onderwijs. Daarnaast vermeldt de Leerplichtwet 1969 in artikel 1, lid b, onder 4 dat leerlingen de leerplicht ook kunnen vervullen op buitenlandse en internationale scholen. Het gaat hier om de zogenoemde B4-scholen. Het toezicht hierop vindt plaats conform de Regeling aanwijzing Internationale en buitenlandse scholen (kenmerk VO/BVB/143738 d.d. 14 januari 2011). Dit toezicht, voor zover het gaat om toezicht op de lessen Nederlandse taal aan leerlingen met (ook) een Nederlands paspoort, is nog in ontwikkeling. Bij de huidige B4-scholen is geïnventariseerd óf deze lessen plaatsvinden, bij nieuw op te richten scholen vindt in het kader van deze inventarisatie een kennismakingsbezoek plaats. De inspectie reageert daarnaast op signalen en vragen vanuit het veld.. In paragraaf 2.1 wordt beschreven welke wettelijke verplichtingen op niet bekostigde scholen in het primair onderwijs van toepassing zijn. In paragraaf 2.2 komt het wettelijk kader van het toezicht op het niet bekostigd onderwijs aan de orde.

2.1. Niet bekostigd primair onderwijs

In de Leerplichtwet 1969 is bepaald dat alle kinderen in de leerplichtige leeftijd onderwijs moeten volgen aan een school. De leerplicht kan, naast het reguliere onderwijs aan door het Rijk bekostigde scholen, ook worden vervuld aan scholen die naar het oordeel van de leerplichtambtenaar de status hebben van ‘school in de zin van artikel 1, onderdeel b, onder 3 van de Leerplichtwet 1969’. Het is deze categorie van het niet bekostigd primair onderwijs, de zogeheten B3-scholen, waarop dit onderzoekskader van toepassing is.

Op B3-scholen zijn lang niet alle normen van toepassing die gelden voor bekostigde basisscholen. De volgende (relevante) wettelijke eisen hebben betrekking op, of gelden voor B3-scholen voor primair onderwijs.

De wettelijke eisen waar een * achter staat zijn in de Leerplichtwet abusievelijk nog aangeduid als artikel 8, achtste lid, onder a, negende en tiende lid. Deze technische omissie zal worden hersteld.

Concreet houdt een en ander in dat het niet bekostigd onderwijs, voor zover dit bestemd is voor kinderen vanaf de leeftijd van omstreeks 4 jaar (artikel 2 WPO), rechtstreeks op grond van de WPO moet voldoen aan de volgende eisen:

2.2. Het toezicht op het niet bekostigd primair onderwijs

Artikel 1 van de WOT noemt de wetten die volgens deze wet als onderwijswet worden aangemerkt. Daartoe behoren onder meer de WPO en de Leerplichtwet 1969.

Volgens artikel 3, eerste lid, van de WOT is de inspectie belast met de volgende taken:

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de WOT betreft het bepaalde in deze wet ook niet van overheidswege bekostigde instellingen. De Inspectie van het Onderwijs houdt dus ook toezicht op instellingen die niet van overheidswege worden bekostigd. Dit betreft regulier onderzoek, zoals bedoeld in artikel 11 van de WOT.

In het waarderingskader in het volgende hoofdstuk zal de precieze invulling van het onderzoek, zoals bedoeld in artikel 11 van de WOT, worden beschreven. Artikel 11 is gericht op het reguliere onderwijs, waarvoor een volledig schoolplan verplicht is. In het niet bekostigd onderwijs is het schoolplan alleen verplicht voor zover het ziet op het burgerschapsonderwijs. Voor het kwaliteitsonderzoek, bedoeld in het derde lid van artikel 11 betekent dat, dat de inspectie bij het onderzoek uitgaat van het schoolplan voor zover dat er is. Indien er geen schoolplan is gaat de inspectie uit van de visie van de school, zoals die uit andere documenten of gesprekken blijkt.

3. De werkwijze

Dit hoofdstuk gaat in op de werkwijze die de inspectie hanteert. Paragraaf 3.1 beschrijft eerst de werkwijze van de inspectie ten aanzien van een advies of een school een school is in de zin van de Leerplichtwet. Daarna komt in paragraaf 3.2 het vervolgtoezicht aan de orde. Paragraaf 3.3 gaat in op de procedure die de inspectie hanteert bij de totstandkoming van de inspectierapporten en de openbaarmaking daarvan.

3.1. De toezichtsystematiek

De Leerplichtwet 1969 stelt dat het college van B&W bij zijn oordeel of een onderwijsvoorziening een school is waar de leerplicht vervuld mag worden, een door de inspectie ter zake gegeven advies moet volgen. Dit advies geeft antwoord op de vraag of de school voldoet aan de wettelijke eisen waar een niet-bekostigde school aan moet voldoen.

Het uitbrengen van een advies door de inspectie is aan de orde zodra de Minister op grond van artikel 5 van de WPO kennis heeft gekregen van de oprichting van een particuliere school. In die wetsartikelen is bepaald dat het bevoegd gezag binnen vier weken na de oprichting van een particuliere school daarvan kennis moet geven aan de Minister onder overlegging van de statuten van de rechtspersoon die de school in stand houdt, en van de reglementen. Na ontvangst van de kennisgeving stelt de Minister de inspectie op de hoogte en bezoekt de inspectie, na aankondiging vooraf, de school voor het uitbrengen van het advies over of de school voldoet aan de wettelijke vereisten. Voorafgaand aan het adviesbezoek brengt de inspectie, indien gewenst, een kennismakingsbezoek aan de school.

De inspectie baseert haar advies op door de school beschikbaar gestelde documenten en op eigen waarneming van de onderwijsleersituatie. Daarom is het nodig dat er leerlingen aanwezig zijn van alle gegeven onderwijssoorten (primair onderwijs en/of voortgezet onderwijs). Het advies beperkt zich nadrukkelijk tot die aspecten van het onderwijs die ingevolge artikel 1a1, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 als wettelijke verplichting gelden. Dat zijn alle onderzoekscriteria met een asterisk in de inhoudsopgave van het waarderingskader. De inspectie moet deze vragen positief beoordelen om tot het advies te komen dat sprake is van een school waar de leerplicht vervuld kan worden. Daarbij is, anders dan bij een kwaliteitsonderzoek, geen sprake van een hersteltermijn als een onderzoekscriterium negatief beoordeeld wordt.

Het inspectieadvies is een zelfstandig document dat niet de status heeft van een inspectierapport als bedoeld in artikel 20 van de WOT. Het advies kan positief of negatief zijn.

De inspectie geeft, alvorens het advies vast te stellen, degene die de school in stand houdt of daarvoor verantwoordelijk is de gelegenheid van het ontwerp-advies kennis te nemen en daarop een zienswijze te geven. Het overleg over het ontwerp-advies kan leiden tot bijstelling van het advies of tot vermelding van de zienswijze in een bijlage bij het advies. Totdat er een definitief advies is uitgebracht door de inspectie zal de leerplichtambtenaar niet handhavend optreden tegen (de ouders van) de leerlingen die bij de school zijn aangemeld.

De adviezen hebben het karakter van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Belanghebbenden kunnen daartegen bezwaar aantekenen bij de inspecteur-generaal van het onderwijs. Eventueel bezwaar schorst de werking van het besluit waartegen het is gericht niet op. De leerplichtambtenaar kan zijn oordeel dat niet wordt voldaan aan de leerplicht, omdat een leerplichtig kind op een school zit die geen school in de zin van de Leerplichtwet 1969 is, dus ook baseren op een inspectieadvies waartegen bezwaar is aangetekend. Het advies wordt gepubliceerd op de website van de inspectie.

3.2. Vervolgtoezicht

Na het eerste advies zal de inspectie de intensiteit van het toezicht proportioneel uitoefenen. Dat wil zeggen dat afhankelijk van de risico’s voor de onderwijskwaliteit en de mate waarin de inspectie zicht heeft op die risico’s wordt bepaald hoe vaak de inspectie langskomt. In dit toezicht zal steeds ook de vraag beantwoord worden of de school nog aan de eisen voldoet om een school in de zin van de Leerplichtwet 1969 te zijn. Als dat niet het geval is, geeft de inspectie een herstelopdracht en stelt daarvoor een verbetertermijn.

3.2.1. De risicoanalyse

De eerste stap in het toezicht is, op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de WOT, een risicoanalyse. Aan de hand van het schoolplan, de leerresultaten2Waar dit kader spreekt over ‘leerresultaten’ wordt gedoeld op de leerresultaten als bedoeld in artikel 10a WPO en de regeling leerresultaten PO: de uitkomsten van de eindtoets PO. Deze eindtoets is geen verplichting voor het niet bekostigd onderwijs, afname kan op vrijwillige basis plaatsvinden. Daarom spreken we in dit kader van ontwikkelresultaten. Met ‘ontwikkelresultaten’ wordt gedoeld op de opbrengsten van het onderwijs. Dat is dus breder dan alleen de eventuele eindtoetsresultaten., de monitor van de veiligheidsbeleving en eventuele signalen wordt onderzocht of de school risico’s kent. Daarbij wordt onderzocht of er mogelijk sprake is van tekortkomingen in de naleving van de wettelijke voorschriften.

Veel niet bekostigde scholen kunnen geen leerresultaten overleggen aan de inspectie. Hiertoe zijn zij ook niet verplicht. Daarom wordt aan scholen jaarlijks ook een vragenlijst toegezonden waarin gevraagd wordt naar de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, hun veiligheidsbeleving en naar de invulling van de naleving van de wettelijke voorschriften.

Indien nodig wordt aanvullende informatie opgevraagd bij de school. Als geen risico’s worden geconstateerd, onderneemt de inspectie geen verdere actie en handelt vanuit vertrouwen. Indien bovenstaande niet leidt tot een compleet beeld kan de inspectie een gesprek aangaan met het bestuur of een bezoek aan de school brengen. Als de risicoanalyse leidt tot een redelijk vermoeden van tekortschietende kwaliteit, of tot vragen over de naleving van wettelijke voorschriften, wordt een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd.

Het eerste kwaliteitsonderzoek vindt altijd plaats binnen een jaar na het adviesbezoek.

Omdat doorgaans geen oordeel kan worden gegeven op basis van leerresultaten, als bedoel in artikel 10a van de WPO en de regeling leerresultaten PO, alsmede vanwege wisselende omstandigheden op veel scholen, wordt in principe elke twee jaar een kwaliteitsonderzoek uitgevoerd. Als de school laat zien dat er sprake is van stabiele kwaliteit kan het kwaliteitsonderzoek minder frequent plaatsvinden, maar in elk geval eens in de vier jaar.

Op grond van artikel 15 van de WOT kan de inspectie te allen tijd uit eigen beweging of op verzoek van de Minister een specifiek onderzoek instellen. De aanleiding tot een specifiek onderzoek kan een signaal zijn van een mogelijk ernstige misstand. De inspectie behandelt in beginsel geen klachten over scholen. Wel kan de inspectie klachten als een signaal van een mogelijke misstand of ernstig structureel probleem opvatten. In die gevallen kan de inspectie overgaan tot een (onaangekondigd) specifiek onderzoek. Signalen van mogelijke misstanden worden altijd geregistreerd en in het schooldossier opgenomen.

3.2.2. Het kwaliteitsonderzoek

De inspectie beoordeelt de kwaliteit van het onderwijs op B3-scholen door

Ook stimuleert de inspectie de kwaliteit van het onderwijs op B3-scholen door aan de hand van de andere aspecten van kwaliteit die genoemd zijn in dit onderzoekskader het gesprek aan te gaan over de onderwijskwaliteit en mee te denken over verbetermogelijkheden.

Dit onderzoek vindt plaats met behulp van een beperkte set onderzoekscriteria. Deze onderzoekscriteria leiden tot een oordeel over de naleving van de wettelijke verplichtingen, maar laten niettemin ruimte voor de wijze waarop de school het onderwijs inricht. Zo geven de onderzoekscriteria antwoord op de vraag of de school met de wijze waarop zij haar onderwijs inricht voldoende tegemoet komt aan de eis uit de Leerplichtwet 1969 dat de inrichting dient overeen te stemmen met de criteria die zijn ontleend aan de in die wet genoemde bepalingen uit de WPO en met een in de Leerplichtwet 1969 genoemd aanvullend criterium dat is geformuleerd op de voet van een bepaling uit de WPO.

De onderzoekscriteria die de inspectie hanteert, zijn als volgt geformuleerd:

Om tot een oordeel te kunnen komen op basis van deze onderzoekscriteria, zijn daar waar nodig per kwaliteitsaspect één of meer subcriteria geformuleerd.

Het kwaliteitsonderzoek eindigt met een inspectierapport waarin de conclusie voor wat betreft de naleving van wettelijke eisen en de kwaliteit van het onderwijs wordt onderbouwd.

3.3. De rapportage en vervolgtoezicht

Artikel 20, eerste lid, van de WOT bepaalt dat de inspectie haar oordeel van een kwaliteitsonderzoek vastlegt in een inspectierapport. De procedure voor het vaststellen en openbaar maken van een rapport is als volgt:

Artikel 21, eerste lid, van de WOT bepaalt vervolgens dat deze rapporten openbaar worden gemaakt in de vijfde week na vaststelling daarvan.

Als de kwaliteit in orde is onderneemt de inspectie geen verdere actie. Als niet wordt voldaan aan de wettelijke eisen zal de inspectie een herstelopdracht geven met een termijn voor verbetering. De lengte van de termijn hangt af van de geconstateerde tekortkoming. Na afloop van die termijn zal een onderzoek naar kwaliteitsverbetering worden uitgevoerd. Indien de tekortkoming na afloop van de termijn niet is hersteld adviseert de inspectie de Minister om de school niet langer te erkennen als school waar de leerplicht kan worden vervuld. De Minister neemt daarover een besluit, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.

4. Het waarderingskader

4.1. Inleiding

Dit hoofdstuk bevat het waarderingskader voor het niet bekostigd primair onderwijs. Op basis van dit waarderingskader spreekt de inspectie aan de hand van onderzoekscriteria een oordeel uit over de naleving van de wettelijke eisen en geeft de inspectie haar bevindingen over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs. Dit laatste betreft de zogenoemde niet-wettelijke eisen.

In de subparagrafen van paragraaf 4.3 staan de onderzoekscriteria vermeld aan de hand waarvan de inspectie het onderwijs beoordeelt. Elke subparagraaf begint met het onderzoekscriterium en de onderliggende subcriteria. Daarop volgt een toelichting waarin keuzen van scholen worden geschetst. Het hoofdstuk sluit af met een beschrijving van de normering in paragraaf 4.4.

Een aantal onderzoekscriteria is niet rechtstreeks op de wet gebaseerd, maar maakt deel uit van de stimulerende taak van de inspectie. Hierin loopt het toezicht op het niet bekostigd onderwijs parallel aan het toezicht op bekostigd onderwijs. Het betreft onderzoekscriterium 1.5, de laatste drie subcriteria van onderzoekscriterium 3 (schoolklimaat), onderzoekscriterium 7 (ontwikkelresultaten) en onderzoekscriterium 8 (kwaliteitszorg).