Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar

1. Inleiding

In de strafrechtelijke handhaving van de lokale veiligheid, leefbaarheid en de naleving van (specialistische) regels is een belangrijke rol weggelegd voor buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: boa’s). Het doel van het boa-beleid is om de kwaliteit van de strafrechtelijke handhaving door de boa’s te borgen en te verbeteren zodat boa’s deze belangrijke rol op een kwalitatief goede wijze kunnen invullen. Het boa-bestel vormt het kader waarbinnen deze professionalisering van de boa plaatsvindt. Deze Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar maken onderdeel uit van dit boa-bestel.

In verband met de door de praktijk geuite wens tot uitbreiding van de mogelijkheden tot inhuur is een wijziging in deze Beleidsregels aangebracht in die zin dat inhuur nu mogelijk is in de domeinen I, III en IV. Waar de verhouding tussen politie en boa’s eerder werd gedefinieerd in termen van operationele regie is dat nu in navolging van landelijke afspraken gewijzigd in operationele samenwerking om zo het belang van goede samenwerking te benadrukken. Tevens zijn wijzigingen aangebracht in de systematiek van de permanente her- en bijscholing en is de tekst van domein II geactualiseerd. Als onderdeel daarvan is onder meer de verplichting tot het volgen van een vervolgopleiding in domein II komen te vervallen. Ten slotte zijn op diverse onderdelen verduidelijkingen en kleine correcties aangebracht. Deze wijzigingen treden in werking een dag na publicatie in de Staatscourant.

2. De buitengewoon opsporingsambtenaar

De Minister van Justitie en Veiligheid verleent een titel van opsporingsbevoegdheid indien de noodzaak voor (extra) opsporingsbevoegdheid is aangetoond en de betreffende persoon heeft voldaan aan de betrouwbaarheidseis en bekwaamheidseis. Deze toekenning geschiedt formeel tijdens de beëdiging van een persoon als boa door of namens de Minister van Justitie en Veiligheid.

De Minister van Justitie en Veiligheid kan bepalen dat een boa geweld of vrijheidsbeperkende middelen kan gebruiken en bevoegd is tot veiligheidsfouillering, vervoersfouillering en insluitingsfouillering (zie artikel 7, negende lid, Politiewet 2012), in deze beleidsregels aangeduid als politiebevoegdheden. Ook kunnen aan een boa vrijheidsbeperkende middelen of geweldsmiddelen worden toegekend. Onder geweldsmiddelen worden in deze beleidsregels verstaan: wapenstok, pepperspray, vuurwapen en surveillancehond (gecertificeerde diensthond). Onder vrijheidsbeperkende middelen worden in deze beleidsregels verstaan: handboeien2Het is niet uitgesloten dat een boa die werkzaam is in domein VI op grond van andere wet- en regelgeving tevens kan beschikken over andere vrijheidsbeperkende middelen. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de politieboa (zie hiervoor bijlage A). Deze beleidsregels beperken zich tot handboeien..

Met het scala aan organisaties belast met de uitvoering en handhaving van een grote variëteit aan wettelijke regelingen is de diversiteit van boa's een gegeven. Niet alleen het werkveld van boa's is divers. Aangezien bevoegdheden op maat worden toegekend, variëren deze evenzeer. De boa heeft in de regel beperkte opsporingsbevoegdheid die is gerelateerd aan zijn functie en taakomschrijving. De boa wordt ingezet daar waar opsporing door de politie niet gewenst, vanwege prioritering, of niet mogelijk is vanwege onvoldoende deskundigheid of capaciteit bij de politie.

Een boa is dus in beginsel geen integrale handhaver met algemene opsporingsbevoegdheid die concurreert met de politie. Immers, de boa zou dan een vierjarige politieopleiding moeten hebben gevolgd om te beschikken over dezelfde bekwaamheid. De boa heeft een specifieke, afgebakende taak waarvoor hij gericht opgeleid kan worden.

Het bovenstaande in aanmerking genomen is een boa een functionaris die uit hoofde van zijn taak, in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem daartoe beschikbaar gestelde bevoegdheden en middelen, zorgdraagt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze feiten.

Het bovenstaande in aanmerking genomen is een boa een functionaris die uit hoofde van zijn taak, in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag, in overeenstemming met de geldende rechtsregels en met behulp van de hem daartoe beschikbaar gestelde bevoegdheden en middelen, zorgdraagt voor de opsporing van strafbare feiten alsmede met de voorbereiding van de eventuele vervolging van deze feiten.

3.1. In bezoldigde overheidsdienst

3.1. In bezoldigde overheidsdienst

De bezoldiging is het salaris of loon dat de boa krijgt van de overheidswerkgever in het kader van een publiekrechtelijke aanstelling (of een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst) en dat voortvloeit uit de inschaling van de boa. Een enkele onkostenvergoeding of andere financiële tegemoetkomingen worden dus niet opgevat als bezoldiging.

Op het hiervoor beschreven algemene uitgangspunt dat boa’s in (a) bezoldigde dienst moeten zijn van (b) een overheidsorgaan zijn vier uitzonderingen mogelijk.

Op het hiervoor beschreven algemene uitgangspunt dat boa’s in (a) bezoldigde dienst moeten zijn van (b) een overheidsorgaan zijn drie uitzonderingen mogelijk.

3.2. Criteria toekenning bevoegdheden

In Domein I Openbare Ruimte geldt een afwijkende procedure voor zover het gaat om een aanvraag van gemeenten tot uitbreiding van het aantal boa’s. Hier vindt de toetsing op noodzaak plaats in de lokale driehoek.7Kamerstukken II, 2012/13, 28 684 nr. 387, p. 7. Dit ziet alleen op boa’s in dienst van de gemeente, niet op boa’s in Domein I die in dienst van andere werkgevers zijn.

Het noodzaakcriterium wordt ook gehanteerd voor de toekenning van politiebevoegdheden, vrijheidsbeperkende middelen en geweldsmiddelen.

Voor de toekenning van de politiebevoegdheden van artikel 7, eerste, derde en vierde lid, van de Politiewet 2012 de toekenning van vrijheidsbeperkende middelen van artikel 7, eerste lid van de Politiewet 2012, gelden de volgende criteria:

Het toepassen van geweld met gebruik van een geweldsmiddel is een bevoegdheid die in beginsel alleen toekomt aan de gewapende macht van de overheid (de krijgsmacht) en de politie. Derhalve worden slechts in uitzonderlijke gevallen geweldsmiddelen aan anderen toegekend. Mede vanuit de doelstelling van de Wet wapens en munitie (hierna: WWM) wordt een restrictief beleid gehanteerd. Het toekennen van geweldsmiddelen aan een boa geschiedt slechts indien de noodzaak hiertoe door de aanvrager aangetoond is en indien zijn bekwaamheid in de omgang met het betreffende wapen is aangetoond (zie ook artikel 5, eerste lid, Regeling wapens en munitie, hierna: Rwm). Het toekennen van geweldsmiddelen wordt tevens afhankelijk gesteld van de in redelijkheid te verwachten kans dat de boa bij de vervulling van zijn functie met geweld of dreiging met geweld wordt geconfronteerd.

Elke aanvraag tot het toekennen van geweldsmiddelen wordt afzonderlijk beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:

Bij de beoordeling van een aanvraag kan, in samenhang met bovenstaande elementen genoemd onder a t/m c, de frequentie en mate waarin zich in het verleden situaties voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest, worden betrokken. Het belang van concrete informatie hieromtrent neemt toe, naarmate het verzochte geweldmiddel zwaarder wordt (meer letselpotentieel).

Indien de beantwoording van de bovenstaande vragen nog onvoldoende duidelijkheid geeft over de aanwezigheid van de noodzaak, kunnen aanvullende vragen naar de (on)mogelijkheid van politieassistentie en de aandacht bij de scholing van boa's voor het onderwerp sociale vaardigheden nog een nadere indicatie geven. Indien zich vaak situaties voordoen waarin het aanwenden van sociale vaardigheden en geweldsbeheersingstechnieken niet (meer) afdoende zijn, kan er aanleiding zijn voor het toekennen van geweldsmiddelen. De toekenning geldt voor het gehele opsporingsgebied van de boa. In bijlage A staan de politiebevoegdheden, vrijheidsbeperkende middelen en de geweldsmiddelen nader omschreven inclusief aanvullende toekenningseisen per geweldsmiddel.

3.3. Betrouwbaarheid

Voordat iemand kan worden aangewezen als boa, wordt zijn betrouwbaarheid getoetst. Artikel 17 van het BBO bepaalt dat een persoon als betrouwbaar kan worden aangemerkt indien hij van onbesproken gedrag is.

De betrouwbaarheid wordt periodiek getoetst. Dit is in elk geval iedere vijf jaar bij een aanvraag voor verlenging van de titel van opsporingsbevoegdheid. Het is mogelijk om frequenter te toetsen, of om in incidentele gevallen gericht informatie op te vragen.

Het oordeel over de betrouwbaarheid wordt zowel bij de initiële aanvraag als bij de verlengingsaanvraag in beginsel gebaseerd op de overgelegde Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) of in gevallen waarin dat vereist is met een VOG-politiegegevens (VOG-P). Bij het beoordelen van de betrouwbaarheid op basis van de VOG of de VOG-P wordt justitiële en politiële informatie betrokken. Er is een specifiek screeningsprofiel voor (buitengewoon) opsporingsambtenaren aan de hand waarvan de screening plaatsvindt.8De screeningsprofielen voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een Verklaring Omtrent het Gedrag van natuurlijke personen en rechtspersonen zijn te vinden op https://www.justis.nl/producten/vog/vog-aanvragen/naar-welke-gegevens-wordt-gekeken/screeningsprofielen.aspx. Ter aanvulling op de VOG kan advies worden gevraagd aan de toezichthouder en/of de direct toezichthouder. Het uiteindelijke oordeel over de betrouwbaarheid van de boa baseert de Minister van Justitie en Veiligheid op de overgelegde VOG of VOG-P en, indien van toepassing, op eventuele aanvullende politiële informatie.

Daarnaast is het altijd mogelijk om de betrouwbaarheid tussentijds te toetsen. Mocht bij deze tussentijdse toetsing twijfels bestaan omtrent de betrouwbaarheid of blijken dat de boa niet meer betrouwbaar is, dan kan de bevoegdheid worden opgeschort of ingetrokken. Of de boa nog betrouwbaar is wordt vastgesteld aan de hand van de justitiële documentatie of politiële informatie afkomstig van de toezichthouder en/of de direct toezichthouder. Bij verstrekking van deze informatie kan advies worden gevraagd aan de toezichthouder en/of de direct toezichthouder. Ook feiten die (nog) niet tot strafrechtelijke vervolging hebben geleid worden meegenomen bij het bepalen of de boa nog betrouwbaar kan worden geacht.

Indien wordt vastgesteld dat bij de (beoogde) boa de betrouwbaarheid voor de uitvoering van opsporingsbevoegdheden niet (meer) aanwezig is, worden de betrokkene, zijn werkgever, de toezichthouder en de direct toezichthouder hiervan op de hoogte gesteld. Aan betrokkene wordt geen akte van beëdiging en titel van opsporingsbevoegdheid verleend. In het geval deze al aan hem waren verleend, vervalt de opsporingsbevoegdheid met ingang van de dag na de datum waarop is vastgesteld dat de betrouwbaarheid voor de uitvoering van opsporingsbevoegdheden niet meer aanwezig is. Wordt er overgegaan tot schorsing of intrekking van de opsporingsbevoegdheid, dan dienen de akte en legitimatiebewijzen door de werkgever te worden ingenomen en in bewaring worden gegeven bij de direct toezichthouder. Eventuele geweldsmiddelen dienen zonder tussenkomst van anderen bij de direct toezichthouder in bewaring te worden gegeven.

3.4. De bekwaamheid van de buitengewoon opsporingsambtenaar

Uit artikel 2 BBO volgt dat een boa slechts bevoegd kan zijn als hij bekwaam is. Artikel 16, eerste lid, BBO bepaalt dat iemand beschikt over bekwaamheid als hij de daarvoor vastgestelde basiskennis en vaardigheden bezit. Het tweede lid stelt dat ten aanzien van categorieën boa’s aanvullende bekwaamheidseisen kunnen worden gesteld in de vorm van een verzwaard examen of een opleidingsprogramma.

Het basisexamen en de permanente her- en bijscholing in domein I, II, III en IV worden geëxamineerd onder auspiciën van de Stichting Exameninstelling Toezicht en Handhaving (Stichting ExTH).

Indien men slaagt voor het algemene basisexamen buitengewoon opsporingsambtenaar ontvangt men een ‘getuigschrift boa’, ondertekend door de voorzitter van de Examencommissie buitengewoon opsporingsambtenaar namens de Minister van Justitie en Veiligheid. De (beoogd) boa wordt op een aantal elementen getoetst om te bezien of hij over de basiskennis en basisvaardigheden beschikt. Het basisexamen moet in beginsel elke vijf jaar met goed gevolg worden afgelegd, tenzij in het domein sprake is van een systeem van permanente her- en bijscholing. Het examen wordt afgenomen onder verantwoordelijkheid van de door de Stichting ExTH ingestelde Examencommissie buitengewoon opsporingsambtenaar op basis van het door de Stichting ExTH opgestelde examenreglement. Dit reglement is gepubliceerd op www.exth.nl.

Het getuigschrift boa is vijf jaar geldig. Indien men binnen één jaar na het behalen van het getuigschrift een titel van opsporingsbevoegdheid aanvraagt, dan geldt de aanwijzingsperiode van vijf jaar vanaf de datum die op de akte van beëdiging staat vermeld. Vraagt men later dan één jaar na het behalen van het getuigschrift als boa een titel van opsporingsbevoegdheid aan, dan geldt echter een maximale aanwijzingsperiode tot vijf jaar na de datum die op het getuigschrift staat vermeld.

Bij overgang van de boa naar een nieuwe werkgever kan op aanvraag een nieuwe titel van opsporingsbevoegdheid worden verleend waarbij het getuigschrift zijn geldigheid behoudt. Ten aanzien van de duur van de nieuwe titel wordt uitgegaan van de resterende geldigheidsduur van de titel die eerder op basis van het nog geldige getuigschrift is verleend. Daarna moet de boa, voor de verlenging of vernieuwing van de titel van opsporingsbevoegdheid, opnieuw het getuigschrift behaald hebben (of, indien er in het domein sprake is van permanente her- en bijscholing, de bijbehorende certificaten). Indien een boa bij een overgang van werkgever ook overgaat naar een nieuw domein, dan dient de boa te voldoen aan de specifieke opleidingseisen van dit domein.

Indien in het domein sprake is van permanente her- en bijscholing geldt ten aanzien van het basisexamen boa het volgende. Het basisexamen geldt als basis in die zin dat hiermee enkel gedurende de geldigheid van het getuigschrift een akte kan worden verkregen. Na afloop van de geldigheid van het getuigschrift boa is het niet mogelijk opnieuw het basisexamen te doen en op basis daarvan een nieuwe akte aan te vragen. Voor verlenging van de akte of voor een nieuwe akte moet dan zijn voldaan aan de eis van permanente her- en bijscholing. Dit geldt ook voor boa’s die worden ingehuurd. Echter, wanneer een akte wordt aangevraagd en de laatste akte is langer dan vijf jaar geleden verlopen, wordt verondersteld dat de basis opnieuw moet worden aangeleerd en is het voor het verkrijgen van een nieuwe akte van opsporingsbevoegdheid noodzakelijk opnieuw het basisexamen boa af te leggen.

De boa dient zich bewust te zijn van het type rechtsregels bij de uitvoering en handhaving waarmee hij belast is. Kennis van een aantal begrippen uit het staatsrecht is daartoe vereist.

De boa dient te functioneren binnen de voor zijn opsporingstaak vastgestelde wettelijke kaders. Dit vereist deskundigheid betreffende de organisatie van het opsporingsapparaat en meer in het bijzonder betreffende de eigen positie daarbinnen.

De wettelijk voorgeschreven samenwerking met de politie verlangt enige kennis van de taken en de organisatie van de politie.

De boa moet handelen overeenkomstig de door hem afgelegde eed of belofte, en dient zich bewust te zijn van zijn publieke taak, onder meer door het proces-verbaal volledig en naar waarheid op te maken.

De boa dient de hem toegekende bevoegdheden binnen het opsporingsonderzoek juist toe te passen. Kennis van zijn strafvorderlijke bevoegdheden, de grondrechten waarop deze een inbreuk maken en de algemene bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht is daartoe noodzakelijk. Enkele begrippen uit het privaatrecht zijn binnen het kader van het toepassen van opsporingsbevoegdheden eveneens van betekenis. Hetzelfde geldt voor een aantal wettelijke regels die de boa dan wel zijn handelen beschermen.

Van de boa wordt verlangd dat hij opgespoorde strafbare feiten kan afhandelen middels het opmaken van een proces-verbaal dat kan leiden tot vervolging en behandeling ter terechtzitting. Kennis van de wettelijke eisen die aan het proces-verbaal worden gesteld, is onontbeerlijk. In dit verband dient een boa een verdachte adequaat te kunnen informeren over de mogelijke gevolgen van een proces-verbaal. Dit vergt voldoende vaardigheid in gespreks- en benaderingstechnieken en vereist enige kennis van de taken en de organisatie van de rechterlijke macht.

In bijlage C is het Examenplan Basisbekwaamheid opgenomen.

Voor veel boa’s zal verdieping en verbreding van de hierboven geformuleerde eisen noodzakelijk zijn om binnen het eigen werkverband adequaat te kunnen functioneren. De Minister van Justitie en Veiligheid kan op grond van artikel 16, tweede lid, BBO aanvullende bekwaamheidseisen stellen aan boa’s. De boa-werkgever kan tevens aanvullende eisen van vakbekwaamheid stellen aan de eigen boa’s en hen daarop (doen) examineren.

Alle boa’s dienen te voldoen aan de basisbekwaamheidseis zoals in de vorige paragraaf omschreven. Het kan evenwel wenselijk zijn dat bepaalde categorieën van boa’s voldoen aan aanvullende bekwaamheidseisen in verband met de complexiteit van de opsporing. Hierbij kan worden gedacht aan boa’s die werk uitvoeren dat specialistische kennis vereist of plaatsvindt in een relatief ingewikkelde handhavingsomgeving. Daarbij wordt de rol van de boa in de strafrechtelijke handhaving steeds groter en daarmee ook de wens om te komen tot een uniforme kwaliteit van de handhaving door de boa’s. Aanvullende bekwaamheidseisen die gesteld kunnen worden aan boa’s zijn onder andere de eis dat een verzwaard boa-examen dient te worden afgelegd, dan wel de eis dat een opleidingsprogramma moet worden doorlopen.

Bij het opleidingsprogramma is het mogelijk dat na het behalen van de basis-bekwaamheidseis een boa beëdigd wordt, zodat de boa gedurende het aanvullend opleidingsprogramma reeds gebruik kan maken van opsporingsbevoegdheden. Op die manier wordt duaal leren mogelijk.