Aanwijzing kader voor strafvordering meerderjarigen

1. Achtergrond

Het OM is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en andere bij de wet vastgestelde taken1Zie art. 124 Wet op de rechterlijke organisatie. Met de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening kan het OM in bepaalde gevallen zelf straffen opleggen door middel van een strafbeschikking2De OM-afdoening van strafzaken middels een (voorwaardelijk) sepot valt buiten het bereik van deze aanwijzing. Zie daarvoor de aanwijzing gebruik sepotgronden.. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om een verdachte in de gelegenheid te stellen vervolging te voorkomen door bijvoorbeeld het betalen van een transactiebedrag of het uitvoeren van een taakstraf.

In zaken die voor de rechter worden gebracht, formuleert de officier van justitie een strafeis, indien hij het strafbare feit bewezen acht en de dader strafbaar.

In al deze gevallen zal het OM een goede afweging maken bij het bepalen van de sanctie die in het concrete geval passend is3De regels voor wat betreft de te hanteren straftoemeting bij OM-strafbeschikking staan vermeld in de Aanwijzing OM-strafbeschikking.. Bij sommige zaken is die afweging betrekkelijk eenvoudig. Bij andere zaken ingewikkeld, omdat veel verschillende factoren moeten worden meegewogen.

In deze aanwijzing worden de algemene uitgangspunten beschreven die het Openbaar Ministerie (OM) hanteert in het gebruik van de strafvorderingsrichtlijnen bij de vervolging van plegers van misdrijven waarop het meerderjarigenstrafrecht wordt toegepast.4Het kader is ook van toepassing op enkele aanverwante overtredingen, zoals art. 11, lid 1 of 6 Opiumwet, 5 Wegenverkeerswet 1994 en 54 Wet Wapens en Munitie. Het accent in deze beleidsregel ligt op de commune misdrijven. Voor het jeugdstrafrecht en het toepassen van het jeugdstrafrecht op adolescenten (18 tot 23 jarigen) wordt verwezen naar de richtlijn en kader voor strafvordering jeugd en adolescenten, inclusief Halt. Daarnaast worden enkele algemene en specifieke strafverzwarende en strafverminderende factoren, die in richtlijnen zijn opgenomen, beschreven en toegelicht. In de bijlagen bij deze aanwijzing is aangegeven hoe de richtlijnen zijn opgebouwd, hoe afronding van sancties in de richtlijnen plaatsvindt en hoe sancties kunnen worden omgezet.

In de steeds veranderende samenleving is ook het (straf)recht voortdurend in beweging. Zo zijn de aard en omvang van criminaliteit de laatste decennia – bijvoorbeeld door internationalisering en digitalisering – aanzienlijk veranderd, zijn mettertijd de opvattingen over de laakbaarheid en stafwaardigheid van bepaalde delicten gewijzigd en hebben de veranderende opvattingen over leed en schade mede ten grondslag gelegen aan de versterking van de positie van het slachtoffer binnen het strafproces. Daarnaast zien we een toename van personen met verward gedrag die in aanraking komen met het strafrecht, maar gebaat zijn met zorg.

Ons sanctiestelsel is door nadere differentiatie steeds verder geëvolueerd. Hierdoor zijn er binnen het strafrecht aanzienlijk meer mogelijkheden om een toegesneden sanctie op te leggen, waardoor een meer persoonsgerichte afdoening mogelijk is.

Met de toepassing van strafrecht kan een adequate reactie worden gegeven op ontoelaatbaar gedrag dat strafbaar is gesteld. Het strafrecht is en blijft een zwaar middel. Dit betekent dat de strafrechtelijke reactie correct, zorgvuldig en tijdig moet zijn en dat met het strafrecht een effectieve bijdrage wordt geleverd aan de bestrijding van de hedendaagse criminaliteit. Bij de inzet van strafrecht wordt onverkort vastgehouden aan de rechtstatelijke eisen en strafrechtelijke beginselen.

Met herkenbare en op maat toegesneden vervolgingsbeslissingen wordt een effectieve bijdrage geleverd aan een veilige en rechtvaardige samenleving. Voor wat betreft de aanpak van veel voorkomende criminaliteit zet het OM in op het vergroten van de omgevingsgerichtheid, een oplossingsgerichte samenwerking en een slagvaardiger rechtshandhaving. Binnen de interventieomgeving wordt hiervoor de ZSM-werkwijze gehanteerd, waarin de officier van justitie ernaar streeft om een strafzaak tegen een aangehouden verdachte – na raadpleging van ketenpartners, slachtoffer en verhoor van de dader – snel, doch op een verantwoorde wijze af te doen. Soms wordt daarbij het (punitieve) strafrecht selectief ingezet wanneer een goed alternatief, zoals bijvoorbeeld mediation, voorhanden is. Of worden er juist voorwaardelijke straffen geëist als belangrijk onderdeel van een persoonsgerichte aanpak. Ook het combineren van sancties vindt plaats, alles om zo veel mogelijk een op maat gesneden reactie te geven die de kans op herhaling vermindert.

In afstemming met de betrokken partners in het interventienetwerk levert het OM een effectieve bijdrage aan het vergroten van de maatschappelijke veiligheid. Dat gebeurt door interventies die betekenisvol, selectief en op het juiste moment worden ingezet.

Dit alles vraagt om strafvorderingsbeleid (kader) met heldere en herkenbare uitgangspunten per strafbaar feit maar nadrukkelijk ook (professionele) ruimte voor de officier van justitie om maatwerk toe te passen.

Voor een landelijk uniform strafvorderingsbeleid zijn voor de meest voorkomende delicten richtlijnen opgesteld, die enerzijds normerend zijn en anderzijds de professional de benodigde ruimte geven om te komen tot een afdoening, die gericht is op de bijzondere omstandigheden van de zaak. De algemene uitgangspunten die van toepassing zijn bij het vorderen van straffen en straftoemeting door het OM zijn in deze aanwijzing opgenomen en zijn van toepassing op de richtlijnen.

2. Algemene uitgangspunten bij strafvordering en straftoemeting

Met de inzet van het strafrecht en zeker met de daadwerkelijke straftoemeting worden doelen nagestreefd. Vanouds wordt veel gewicht toegekend aan generale preventie (normbevestiging en afschrikking) en speciale preventie (beveiliging en resocialisatie). Daarnaast wordt ook veel belang gehecht aan herstel van de gevolgen van de inbreuk op de rechten van de getroffen burgers (genoegdoening aan het slachtoffer van een strafbaar feit, herstel in de oude toestand) en het toepassen van zorg binnen een strafrechtelijke interventie. Bij de strafvordering en straftoemeting hanteert het OM de volgende algemene uitgangspunten.

Het OM streeft naar interventies die een voelbare normbevestiging alsmede een zichtbare reactie op criminaliteit opleveren en maximaal bijdragen aan herstel van het toegebrachte leed. De sanctie dient in verhouding te staan tot de ernst van het feit, de omstandigheden waaronder het is gepleegd en de persoon van de verdachte. Aansluiten bij de concrete problemen van burgers betekent dat interventies zichtbaar, merkbaar en herkenbaar moeten zijn voor slachtoffers, daders én de buurt waarin het delict is gepleegd. Doordat het OM binnen de ZSM-werkwijze (na ruggespraak met partners) op basis van alle relevante informatie een snelle professionele beslissing realiseert, neemt het belang van de hieronder genoemde tweede stap bij het gebruik van de richtlijnen toe. Na het doorlopen van de eerste stap (uitgangspunt van de richtlijn) is er ruimte om in te gaan op de maatschappelijke context van het specifieke feit en om te komen tot een op de zaak toegesneden afdoening. Bij die tweede stap in de beoordeling zal niet alleen rekening worden gehouden met factoren die in de richtlijn zijn benoemd of in deze aanwijzing of andere beleidsregels zijn beschreven (recidive, bijzondere slachtoffers, schadevergoeding, voorwaardelijke straffen), maar ook met factoren die niet in richtlijnen zijn opgenomen, zoals bijvoorbeeld prioriteiten in het veiligheidsbeleid, gevoeligheid van de zaak, onderliggende problematiek, impact op de omgeving, adviezen van ketenpartners (zoals reclassering, het sociaal domein en relevante zorgpartners) en persoonlijke omstandigheden van de verdachte (zoals draagkracht, studie/werk). Ook kan dan een buitengerechtelijke afdoening in overweging worden genomen.

De rechterlijke straftoemetingspraktijk speelt bij alle afdoeningswijzen een belangrijke rol, maar bij afdoening met een strafbeschikking houdt het OM daarmee in het bijzonder rekening om te voorkomen dat alleen in verzet wordt gegaan om een lagere straf te bewerkstelligen. Het uitgangspunt daarbij is een strafoplegging die voor de verdachte gunstiger is dan de te verwachten strafeis op zitting5Zie voetnoot 3..

Het gedifferentieerde sanctiestelsel ondersteunt optimaal het binnen de gestelde kaders effectief en professioneel beslissen over de strafeis of de zelfstandige afdoening in de concrete strafzaak.

Op het OM rust mede de verantwoordelijkheid om genoegdoening voor slachtoffers en nabestaanden na te streven. Het OM betrekt de belangen van slachtoffers bij de afdoeningsbeslissing. Uitgangspunt is dat in alle strafzaken met slachtoffers/schade de (totale) schade door de dader(s) dient te worden vergoed. Bij de beslissing over de wijze van afdoen van de strafzaak wordt daarom schadevergoeding aan het/de slachtoffer(s) als verplicht element meegenomen en conservatoir beslag ten behoeve van schadevergoeding aan het slachtoffer nadrukkelijk overwogen.

Criminaliteit veroorzaakt tevens een grote maatschappelijke schadepost. Een groot deel van deze schade, met name letselschade, wordt niet geclaimd door slachtoffers omdat de “samenleving” deze kosten via verzekeringen of rechtstreeks (overheden) voor haar rekening neemt. Indien toegebrachte schade wordt gedragen door de samenleving of als er sprake is van restschade die niet rechtstreeks te verhalen is op de dader of niet (volledig) is te claimen bij de verzekeraar dient de officier van justitie te overwegen om naast een taakstraf of vrijheidsstraf storting van geld in een waarborgfonds geweldsmisdrijven of ander fonds ten gunste van slachtoffers op te leggen of te vorderen in het kader van een bijzondere voorwaarde bij een (deels) voorwaardelijke straf.

Indien er ten tijde van de vervolgingsbeslissing of het formuleren van de eis ter terechtzitting door de verdachte geen schade is vergoed en er aanwijzingen zijn dat de verdachte niet in staat is om de door hem veroorzaakte schade binnen afzienbare termijn te vergoeden, kan afhankelijk van de omvang van de schade gekozen worden voor een andere strafmodaliteit (taakstraf en/of onvoorwaardelijke gevangenisstraf) en/of een kwantitatieve verhoging van de strafbeschikking, transactie of eis ter terechtzitting. Een eventuele vordering tot toepassing van de schadevergoedingsmaatregel en/of de aanwezigheid van een wettelijke voorschotregeling doet daar niet aan af.

Veel delicten zijn gericht op geldelijk gewin. Geld is drijfveer, motief en opbrengst van beroepscriminaliteit. Daarom is het afpakken van het wederrechtelijk genoten voordeel uitgangspunt. Als misdaad niet loont, verdwijnt een belangrijke prikkel om delicten te plegen. Bovendien is het belangrijk te voorkómen dat criminele winsten worden geherinvesteerd. Dat zijn de richtinggevende gedachten achter het afpakken van criminele winsten, bij georganiseerde en ondermijnende misdaad én bij kleinere, veelvoorkomende criminaliteit. Het doel is zichtbaar en voelbaar maken dat misdaad niet mag lonen.

Ook het herstel van de verstoorde rechtsorde en het terugdringen van recidive zijn doelstellingen van het OM. Het voorkomen van recidive dient bevorderd te worden door het opleggen van gedragsaanwijzingen en het vorderen van vrijheidsbeperkende maatregelen en bijzondere voorwaarden. Met name bij first offenders die recidivegevoelige delicten plegen kan een geheel of gedeeltelijk voorwaardelijke straf, gericht op effectieve gedragsbeïnvloeding het meest passend zijn. Daarbij kunnen naast de algemene voorwaarde dat de veroordeelde geen nieuwe strafbare feiten zal plegen ook bijzondere voorwaarden worden ingezet (art. 14c Wetboek van Strafrecht). Het instrument van de voorwaardelijke sanctiemodaliteiten kan meerdere doelen dienen (stok achter de deur, herstel van geleden schade, toeleiding naar zorg en resocialisatie) en draagt bewezen bij aan het beperken en voorkomen van recidive. Verder is de gedragsaanwijzing ex art. 509hh Wetboek van strafvordering een passend instrument om – vooruitlopend op de strafrechtelijke afdoening door de rechter – ernstige overlast (verstoringen van de openbare orde of belastend gedrag jegens personen of goederen) te beëindigen en recidive te voorkomen.

3. Toepassen van richtlijnen

Artikel 130, lid 6 van de Wet op de Rechterlijke Organisatie bepaalt dat het college van procureurs-generaal algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven betreffende de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het OM. Richtlijnen maken deel uit van deze aanwijzingen en bevatten dwingende, normatieve regels inzake de strafvordering6Richtlijnen worden ook gepubliceerd en hebben daarmee de status van recht in de zin van art. 79 RO.. In de richtlijnen bepaalt het college het te voeren strafvorderingsbeleid bij de afdoening van diverse soorten van criminaliteit. Bij de totstandkoming van richtlijnen worden invloeden vanuit de politiek en vanuit de samenleving betrokken. Daarnaast worden experts en ketenpartners geraadpleegd.

Richtlijnen dienen ter ondersteuning bij de afdoening van strafzaken als tot strafvervolging is besloten. In de richtlijnen is per feit zichtbaar wat als landelijk uniform uitgangspunt bij de beoordeling van strafzaken wordt gehanteerd. Omdat een straf proportioneel moet zijn, dient altijd een beoordeling van het individuele geval plaats te vinden. Het toepassen van alle strafvorderingsrichtlijnen in een strafzaak gebeurt daarom in twee stappen:

Stap 2 biedt de officier van justitie de professionele ruimte om per geval te komen tot een op maat gesneden sanctie. Hij maakt daarbij een zorgvuldige afweging van alle belangen. Uit het oogpunt van transparantie zal de officier van justitie zijn beslissing onderbouwen en de strafeis motiveren.8Ook indien door bijzondere omstandigheden wordt afgeweken van de richtlijn, dient dit te worden gemotiveerd (ECLI:NL:HR:2010:BK6942).

Indien voor meer feiten in een zaak wordt vervolgd kunnen de sancties die de richtlijnen geven tot op zekere hoogte bij elkaar worden opgeteld. Indien de dader een veelpleger, zeer actieve veelpleger of stelselmatige dader is dient zowel bij het plegen van een enkel feit als meerdere feiten de voor deze doelgroepen toepasselijke richtlijn voor strafvordering bij meerderjarige veelplegers te worden gehanteerd.

Wanneer dezelfde sancties (bijvoorbeeld geldboetes) bij elkaar opgeteld -gelet op het draagkrachtbeginsel- tot een te hoge straf leiden verdient het de voorkeur deze om te zetten naar een taakstraf met behulp van het schema in bijlage 4. Indien er verschillende sancties zijn voorgesteld (bijvoorbeeld geldboete en taakstraf) worden deze in beginsel via hetzelfde schema omgerekend naar één sanctiemodaliteit. De uitkomst geldt dan als uitgangspunt. Vanzelfsprekend zal indien er sprake is van meerdere feiten ook dienen te worden bepaald of de verdachte wordt gedagvaard. Het cumuleren van sancties bij commune delicten kan niet onbeperkt worden doorgezet9In het vorige richtlijnenstelsel bos/polaris werd hiervoor de regeling van het afnemend strafnut gehanteerd. Het afnemend strafnut van steeds zwaardere sancties werd uitgedrukt door een schijvensysteem te hanteren dat voorzag in een afnemende invloed bij cumulaties van strafpunten. en vraagt om maatwerk. Gezien de aard van de delicten en het functioneel daderschap kunnen de sancties (vaak geldboetes) bij milieudelicten en economische delicten wel bij elkaar worden opgeteld.

4. Strafbepalende factoren

Zoals vermeld benoemen de richtlijnen naast het uitgangspunt van de straf enkele veel voorkomende strafverhogende en strafverminderende factoren. De algemene in de wet vastgelegde factoren, zoals recidive en poging, alsmede veelvoorkomende specifieke strafbepalende factoren, zoals letselcategorieën, worden in deze aanwijzing beschreven.

In de richtlijnen zelf kunnen per feit nog andere voor dat delict specifieke strafbepalende factoren worden vermeld en toegelicht.

Bij strafvermindering kan hetgeen is vermeld onder a en b andersom worden toegepast.

Bij recidive, poging, voorbereiding, medeplichtigheid en de vanuit de politiek aangegeven prioriteiten worden verhogings- of verlagingspercentages genoemd in deze aanwijzing en/of in de richtlijnen. Deze percentages dienen te worden toegepast op de sanctie in de richtlijntabel om het uitganspunt te bepalen (is de hierboven beschreven stap 1). Recidive is in de meeste gevallen al in de richtlijntabellen opgenomen. Cumulatie van meerdere toepasselijke verhogingspercentages kan in sommige gevallen leiden tot onredelijk hoge straffen. Indien zich dat voordoet dient dit bij de uiteindelijke straftoemeting (stap 2 hierboven) tot uiting te worden gebracht10Zie voetnoot 7.. Met andere woorden: In de concrete zaak is het aan de officier van justitie om op basis van het verkregen uitganspunt met inachtneming van alle andere factoren en omstandigheden van het geval te komen tot een proportionele en op maat gesneden sanctie of strafeis (zie stap 2 hierboven). In de motivering bij zijn beslissing zal de officier van justitie rekenschap geven van de gekozen straftoemeting.

5. Algmene strafverzwarende factoren

Medeplegen wordt in het Wetboek van Strafrecht genoemd als een deelnemingsvorm, zonder dat er een waarde (bijvoorbeeld strafverhoging) aan wordt toegekend. Wel levert het in vereniging plegen als bestanddeel in een aantal wetsartikelen een strafverhoging op (bijvoorbeeld 137c ev., 138, 139, 182, 197a, 248, 273f, 311 Sr) of is het in de delictsomschrijving beschreven (art. 141 Sr). De verhogende werking is in de richtlijnen voor deze delicten verwerkt in het uitgangspunt bij het basisdelict of genoemd als strafverzwarende factor.