Gedragscode integriteit Eerste Kamer

Artikel 1. Algemene bepaling

Ieder lid handelt bij de naleving van de door hem afgelegde eed of belofte in overeenstemming met beginselen van integriteit en betrouwbaarheid. De invulling daarvan en de verantwoording daarover vinden plaats in overeenstemming met deze gedragscode.

Integriteit is in de ruimste zin van het woord het goede doen, ook als niemand kijkt. Voor Eerste Kamerleden begint integriteit bij de eed of belofte die alle leden op grond van artikel 60 Grondwet en artikel 2 Wet beëdiging Ministers en leden Staten-Generaal afleggen. Bij de aanvaarding van hun ambt leggen zij in de vergadering een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering af en zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt. Bij de naleving van de eed of belofte dienen leden te handelen in overeenstemming met beginselen van integriteit en betrouwbaarheid. Deze gedragscode beoogt die beginselen verder in te vullen. De verantwoording zoals voorzien in dit document streeft naar een wijze van transparantie die de samenleving redelijkerwijze mag verwachten van een gekozen volksvertegenwoordiger.

De Tijdelijke commissie GRECO-rapport noemde in 2014 als elementen van het begrip integriteit het voorbeeldig, betrouwbaar en transparant handelen.2Kamerstukken I 2013/14, CX, A, p. 5. Leden geven het goede voorbeeld door respectvol met elkaar om te gaan in procedures en tijdens het debat, leven vastgestelde regels, afspraken en deadlines na en zijn bij hun handelen transparant over hun functies naast het Kamerlidmaatschap en eventuele andere belangen. Aldus ook de Tijdelijke commissie werkwijze Eerste Kamer in 2017.3Kamerstukken I 2016/17, CXXIV, A, p. 7.

Leden van de Eerste Kamer zijn medewetgever en controleur van de regering. Zij behartigen, allemaal vanuit hun eigen politieke ideologie en overtuiging, het algemeen belang. De leden beschikken over een vrij mandaat en stemmen zonder last (artikel 67, derde lid, Grondwet). Het voorgaande betekent niet dat politieke beginselen en afspraken geen rol kunnen spelen, maar wel dat de leden uiteindelijk zelf de eindafweging maken. Leden kunnen niet worden verplicht volgens de partij- of fractielijn te stemmen, niet worden geschorst en evenmin worden gedwongen hun Kamerzetel ter beschikking te stellen.4Aldus eerder ook de Tijdelijke commissie GRECO-rapport, Kamerstukken I 2013/14, CX, A, p. 7. In die zin is hun onafhankelijkheid (juridisch) gewaarborgd.

Bij de combinatie van het Eerste Kamerlidmaatschap met bepaalde functies staat de gewenste onafhankelijkheid zozeer onder druk dat de grondwetgever of de wetgever deze functies formeel incompatibel heeft verklaard. Zie daarvoor artikel 57 Grondwet en artikel 1 van de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement. Een lid van de Eerste Kamer kan bijvoorbeeld niet tevens Minister zijn, omdat hij geacht wordt de door die Minister verdedigde wetsvoorstellen te beoordelen en diens beleid te controleren. Het is aan de (grond)wetgever deze formele incompatibiliteiten eventueel uit te breiden. Zulke incompatibiliteiten kunnen, gelet op het grondwettelijk systeem, immers niet in een Gedragscode integriteit Eerste Kamer worden vastgelegd.

De vraag kan wel gesteld worden of er bepaalde «materiële incompatibiliteiten» zijn, dat wil zeggen functies waarbij leden van de Kamer handelingen en activiteiten verrichten die de schijn van niet-onafhankelijk zijn wekken. Vooruitlopend op een eventuele formele incompatibiliteit ontraadt momenteel de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak rechters lid te zijn van de Eerste of Tweede Kamer der Staten-Generaal. Omgekeerd kan worden opgemerkt dat het gelijktijdig bekleden van het lidmaatschap van de Eerste Kamer en het rechterschap op gespannen voet staat met de gewenste scheiding der machten. Ook vanuit het perspectief van de Eerste Kamer is deze combinatie van functies dus ongewenst. GRECO ontraadt haar dan ook.

Een geval apart vormt de situatie dat leden advieswerk ten behoeve van de regering verrichten. Hierbij kan het gaan om advieswerk voor een Minister, maar ook om advieswerk voor direct onder diens verantwoordelijkheid werkzame departementale ambtenaren. Een Eerste Kamerlid dat zelf tevens ambtenaar bij een ministerie is, wordt in die laatste functie van rechtswege op non-activiteit gesteld (artikel 3 Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement). Het is immers ongewenst als iemand in de ene functie ondergeschikt is aan de Minister en in de andere functie diezelfde Minister moet controleren. Dit geeft aan dat er spanning kan bestaan tussen advieswerk voor de regering en het Kamerlidmaatschap, ook als er van een formele incompatibiliteit geen sprake is. Cruciaal is dat het lid door het advieswerk zijn onafhankelijkheid als controleur van de regering niet op het spel zet. Dat zal doorgaans niet het geval zijn als een Minister een lid van de Kamer informeel consulteert. Als die Minister of diens ministerie echter formeel opdrachtgever van een adviestaak is, kan redelijkerwijs al snel de schijn van niet langer onafhankelijk zijn worden gewekt. Dat kan het geval zijn als het advies moet leiden tot wetsvoorstellen die het adviserende lid in zijn hoedanigheid van lid van de Eerste Kamer weer moet beoordelen. In het licht van het voorgaande wordt het leden die gevraagd worden, persoonlijk of als lid van een adviescommissie, advieswerk voor de regering te verrichten, ontraden dit werk aan te nemen.

Artikel 2. Omgaan met belangen

Eerste Kamerleden zijn deeltijdpolitici die doorgaans naast het Kamerlidmaatschap andere functies elders in de maatschappij hebben. Zij staan hierdoor midden in de samenleving en kijken daardoor anders naar wetsvoorstellen en beleid dan leden van de Tweede Kamer, die voltijdpolitici zijn. In het voorgaande is de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer (mede) gelegen. De keerzijde van de medaille is echter dat juist door de combinatie van verschillende functies Eerste Kamerleden kunnen worden betrokken in maatschappelijke discussies over belangenverstrengelingen of het wekken van de schijn daarvan. Het hebben van bepaalde belangen vormt op zichzelf beschouwd geen probleem, het gaat erom dat leden van de Eerste Kamer prudent en integer omgaan met die belangen.

Het eerste lid van artikel 2 van deze Gedragscode geeft aan dat leden zich rekenschap dienen te geven van de belangen die zij anders dan als lid van de Kamer hebben en ervoor moeten waken dat deze belangen niet leiden tot het op oneigenlijke wijze uitoefenen van de functie van Kamerlid. Leden dienen zich op grond van de tweede volzin van het eerste lid ook te onthouden van handelingen en activiteiten die de schijn van belangenverstrengeling oproepen. Het begrip «oneigenlijk» in het eerste lid geeft aan dat voor een belangenconflict méér nodig is dan het in algemene zin hebben van een belang bij bepaalde besluitvorming. Anders gezegd, ook Eerste Kamerleden betalen belasting en kunnen aanspraak maken op sociale voorzieningen, maar dat betekent nog niet dat zij daarmee ook een welbepaald belang bij parlementaire besluitvorming over deze onderwerpen hebben. Er is dus geen sprake van een belangenconflict als Eerste Kamerleden alleen als lid van het algemeen publiek of van een bepaalde brede groep mensen van bepaalde besluitvorming profiteren. Er moet echt een specifiek eigen belang aan te wijzen zijn; het belang van het Kamerlid steekt duidelijk boven dat van de overige leden van de samenleving uit.

Het genoemde specifieke eigen belang zal in veel gevallen eerder functioneel dan persoonlijk zijn. Dat wil zeggen dat het belang verbonden is aan de functie die een lid anders dan als lid van de Kamer heeft. Als dit redelijkerwijs de schijn van belangenverstrengeling zou kunnen oproepen, dan dient een lid zich in principe van het behandelen van een dossier, het voeren van het woord of het leveren van schriftelijke inbreng te onthouden. Bij kleine fracties kan dit problemen opleveren; zij dienen dan in elk geval conform het tweede lid te handelen (zie hieronder).

Als een lid of de organisatie waarvoor dit lid werkzaam is materieel voordeel heeft bij een bepaalde besluitvorming en dit lid betrokken is bij deze besluitvorming, dan zal vaak eerder worden aangenomen dat de schijn van belangenverstrengeling wordt opgeroepen. Er kan echter ook sprake zijn van (de schijn van) belangenverstrengeling bij specifieke immateriële eigen belangen. Conform de tweede volzin van het eerste lid is de vraag telkens of bepaalde handelingen of activiteiten van een lid de schijn van belangenverstrengeling oproepen, ongeacht om welke belangen het gaat, functioneel of persoonlijk, materieel of immaterieel.

De schijn van belangenverstrengeling als bedoeld in de tweede volzin van het eerste lid van artikel 2 moet worden beoordeeld aan de hand van een redelijkheidsmaatstaf. De Engelsen spreken in dit verband van «a reasonable member of the public». Dit is een denkbeeldige, kritische beschouwer van het handelen en de activiteiten van Eerste Kamerleden. De vraag die een lid zich steeds dient te stellen, is of deze redelijk denkende persoon zou oordelen dat in een specifieke casus sprake is van (de schijn van) belangenverstrengeling. Het antwoord op die vraag zal van casus tot casus en van tijdsgewricht tot tijdsgewricht verschillen. Zoals eerder de Tijdelijke commissie GRECO-rapport opmerkte, «Wat moreel nog juist wel en juist niet meer acceptabel is, is onmogelijk voor altijd centraal vast te leggen en dient daarom de uitkomst te zijn van een voortgaand debat».5Kamerstukken I 2013/14, CX, A, p. 9–10. Artikel 2 van deze Gedragscode werkt dan ook noodzakelijkerwijs met een open norm, zoals ook bijvoorbeeld in het privaatrecht wordt gewerkt met begrippen als «redelijkheid en billijkheid» of «goed werkgeverschap».

Het tweede lid van artikel 2 gaat over het kenbaar maken van specifieke belangen die in de context van de behandeling van een bepaald onderwerp redelijkerwijs van belang kunnen zijn. De bepaling beoogt een prudent omgaan met belangen, het betrachten van openheid en het afleggen van verantwoording te stimuleren. Als de organisatie waarvoor een lid werkzaam is bijvoorbeeld in het voortraject over een wetsvoorstel heeft geadviseerd of daar op andere wijze bij betrokken is geweest, zonder persoonlijke betrokkenheid van dit lid, dan is het niettemin raadzaam dit al in de schriftelijke fase te melden. Het betrokken lid heeft immers weliswaar conform artikel 6 van deze Gedragscode zijn functie bij de adviserende organisatie openbaar gemaakt, maar daarmee is nog niet duidelijk dat deze organisatie bij dit wetsvoorstel een rol heeft gespeeld. Het kenbaar maken van belangen in de schriftelijke fase geschiedt in de commissievergadering, zodat dit in de (openbare) korte aantekeningen van de betreffende vergadering kan worden opgenomen.

Met het kenbaar maken van belangen die in de context van de behandeling van het geagendeerde onderwerp redelijkerwijs van belang kunnen zijn wordt geenszins een soort «bekentenis» over belangenverstrengeling afgelegd. Integendeel, met de verklaring kan juist worden aangegeven hoe de belangen liggen en hoe zij elkaar in dit geval níet raken. In dit verband kan nog worden opgemerkt dat het kenbaar maken van relevante belangen zeker voor kleine fracties van belang is. Zij kunnen immers bij (de schijn van) conflicterende belangen vaak geen andere woordvoerder met de behandeling van een bepaald dossier belasten.

Artikel 3. Omgaan met derden

Bij hun contacten met derden waken leden voor oneigenlijke beïnvloeding. Zij betrachten ten aanzien van deze contacten transparantie.

Contacten met derden (inclusief lobbyisten) horen bij het werk van leden van de Eerste Kamer. Het behoort immers tot de wezenlijke taken van de leden zich rekenschap te geven van de opvattingen die leven bij de diverse groepen in de samenleving en organisaties die worden geraakt door toekomstige wetgeving. Het is aan de fracties en de individuele leden om te bepalen met welke derden zij contacten wensen te onderhouden. Zij beslissen ook naar eigen inzicht en onder eigen verantwoordelijkheid of en hoe zij de uit deze contacten verkregen informatie bij hun parlementaire werk gebruiken.6Aldus eerder ook de Tijdelijke commissie GRECO-rapport, Kamerstukken I 2013/14, CX, A, p. 15. Contacten met derden worden dan ook zeker niet afgeraden. Leden van de Kamer zijn echter geen verlengstuk van groepen en organisaties. Zij maken conform hun vrije mandaat hun eigen afwegingen. Dat geldt zeker als het gaat om informatie die afkomstig is van professionele, en dus betaalde lobbyisten (gespecialiseerde lobbykantoren of lobbyisten in vaste dienst van een bedrijf of maatschappelijke organisatie).

Van leden van de Eerste Kamer mag verder verwacht worden dat zij transparantie betrachten over hun contacten met derden. Dat betekent niet dat al deze contacten geregistreerd en openbaar gemaakt moeten worden. Zo’n «lobby-register» (actieve openbaarheid) zou gelet op de zeer vele contacten met derden die leden onderhouden ook niet uitvoerbaar zijn. Het betekent wel dat leden desgevraagd openheid van zaken geven over welke contacten met derden zij met betrekking tot bepaalde dossiers hebben gehad (passieve openbaarheid).

Artikel 4. Geschenken

Ter griffie wordt een register bijgehouden waarin de leden de door hen in hun hoedanigheid als lid van de Kamer ontvangen geschenken met een hogere waarde dan 50 euro vermelden, uiterlijk één week na ontvangst van het geschenk. Dit register ligt voor een ieder ter inzage.

De zinsnede «in hun hoedanigheid als lid van de Kamer» doet recht aan het gegeven dat Eerste Kamerleden geen fulltime politici zijn. Geschenken die zij in het kader van hun functies naast het lidmaatschap van de Kamer ontvangen vallen dan ook niet onder de bepaling.

Het begrip «geschenk» dient ruim te worden uitgelegd. Hieronder vallen niet alleen flessen wijn, boeken, kerstpakketten of boeketten, maar ook bijvoorbeeld hotelovernachtingen en diners. Voor geschenken is geen maximumbedrag vastgesteld; de enige regel is dat alles boven de 50 euro openbaar moet worden gemaakt. Het is aan de leden zelf te beoordelen wat zij nog te verantwoorden vinden. Daarbij dienen leden er alert op te zijn dat geschenken (bijvoorbeeld van lobbyisten) de schijn van belangenverstrengeling als bedoeld in artikel 2 van deze Gedragscode kunnen oproepen.

Het geschenkenregister is op de website van de Eerste Kamer te raadplegen. Ontvangen geschenken worden ook bij de individuele biografieën van de leden getoond.

Artikel 5. Buitenlandse reizen

Ter griffie wordt een register bijgehouden waarin de leden hun in hun hoedanigheid als lid van de Kamer gemaakte buitenlandse reizen op uitnodiging en voor rekening van derden vermelden, uiterlijk één week na terugkeer in Nederland. Dit register ligt voor een ieder ter inzage. Indien dit gelet op het belang van de veiligheid van het betrokken lid is aangewezen, wordt de gemaakte buitenlandse reis wel ter griffie gemeld, maar niet in het openbare register opgenomen.

Bij deze bepaling gaat het alleen om reizen op uitnodiging en voor rekening van derden. De bepaling is niet van toepassing op reizen die tot het normale Kamerwerk te rekenen zijn, zoals reizen in het kader van internationale parlementaire assemblees, interparlementaire bijeenkomsten, werkbezoeken van de Kamer e.d. Juist omdat deze reizen tot het normale Kamerwerk behoren, wordt daaraan al de nodige publiciteit gegeven door middel van verslagen op de website van de Eerste Kamer.

Het reizenregister is op de website van de Eerste Kamer te raadplegen. Gemaakte reizen worden ook bij de individuele biografieën van de leden getoond. In uitzonderlijke gevallen kan uit veiligheidsoverwegingen worden afgezien van het tonen van een bepaalde reis in het reizenregister. Deze reis moet dan wel ter griffie worden gemeld. Het verdient aanbeveling over een dergelijke kwestie de vertrouwenspersoon als bedoeld in artikel 12 te raadplegen.

Artikel 6. Openbaarmaking functies naast het lidmaatschap van de Kamer en relevante belangen