Besluit van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 14 november 2019, nr. MINBUZA-2019.731514, tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond voor subsidiëring op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Drylands Sahel Program)

Gelet op de artikelen 6 en 7 van het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken;

Gelet op artikel 5.1. van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006;

Besluit:

Artikel 1

Artikel 2

Uit oogpunt van doelmatigheid zal niet meer dan één subsidieaanvrager voor subsidieverlening in aanmerking kunnen komen. Van alle aanvragen die voldoen aan de criteria, vermeld in artikel 1, eerste lid, genoemde beleidsregels, zal slechts de aanvraag die het beste aan die criteria voldoet voor subsidie in aanmerking kunnen komen.

Artikel 3

Aanvragen voor subsidie in het kader van het Drylands Sahel Program worden ingediend in de periode vanaf 2 januari 2020 om 9.00 uur CET tot en met 27 maart 2020 17.00 uur CET aan de hand van het daartoe door de minister vastgestelde aanvraagformulier en voorzien van de op het aanvraagformulier gevraagde bescheiden1Het aanvraagformulier wordt 5 december 2019 geplaatst op https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ontwikkelingssamenwerking/documenten/publicaties/2019/10/30/subsidieregeling-drylands-sudan-sahel-program-dssp.

Artikel 4

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst en vervalt met ingang van 1 december 2030, met dien verstande dat het van toepassing blijft op de subsidie die voor die tijd is verleend.

Subsidiebeleidskader Drylands Sahel Program

1. Achtergrond

Dit subsidiebeleidskader vormt de leidraad voor de beoordeling van subsidieaanvragen in het kader van het Drylands Sahel Program (DSP). In de beleidsnota voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) ‘Investeren in Perspectief’3https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-buitenlandse-zaken/documenten/beleidsnota-s/2018/05/18/pdf-beleidsnota-investeren-in-perspectie is aangekondigd dat Nederland rond kleinstedelijke groeikernen in de Sahel samenhangende programma’s gaat opzetten op het gebied van voedselzekerheid, water en klimaat, gericht op toegang tot basisvoorzieningen (voedsel, water en sanitatie en hernieuwbare energie), werk en inkomen vooral voor jongeren, bescherming tegen overstromingen, waterschaarste en watervervuiling, en in het bijzonder verduurzaming van de regenafhankelijke landbouw en veeteelt (SDG-2), versterking van de marktgerichtheid en vermindering van de kwetsbaarheid voor landdegradatie en klimaatverandering, waarbij waar mogelijk wordt aangesloten bij het Afrikaanse plan tegen landdegradatie en verwoestijning: het Grote Groene Muur initiatief (pagina 39). Dit voornemen is doorvertaald in de Meerjaren Landen Strategieën van Burkina Faso, Mali en Niger4https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ontwikkelingssamenwerking/documenten/publicaties/2019/10/30/subsidieregeling-drylands-sudan-sahel-program-dssp en in de kamerbrief Voedselzekerheid van 6 Juni 2019 (‘Op weg naar een wereld zonder honger in 2030: de Nederlandse inzet’ – 33625-2805https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/06/06/op-weg-naar-een-wereld-zonder-honger-in-2030-de-nederlandse-inzet). Om het rendement van de beschikbare publieke middelen zo groot mogelijk te maken, is gekozen voor een subsidietender voor het DSP. Aan de hand hiervan wordt, op basis van ingediende voorstellen, één aanvrager geselecteerd om een volledig programma uit te werken waarvoor, indien het voorstel wordt goedgekeurd, subsidie wordt verstrekt. Dit subsidiebeleidskader stelt hieraan specifieke randvoorwaarden, voortvloeiend uit de beleidskaders met betrekking tot de BHOS inzet in Burkina Faso, Mali en Niger op gebied van voedselzekerheid, water en klimaat. Via internet is een Engelse vertaling van het subsidiebeleidskader beschikbaar.6https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ontwikkelingssamenwerking/documenten/publicaties/2019/10/30/subsidieregeling-drylands-sudan-sahel-program-dssp

Landdegradatie en het beleid voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking Nederland en ontwikkelingslanden hebben een gedeeld belang bij duurzaamheid en inclusieve groei wereldwijd. De gecombineerde agenda voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking richt zich hierop, in lijn met de Rio conventies (klimaat, biodiversiteit en verwoestijning) en de Sustainable Development Goals (SDG’s), via drie hoofddoelen die onderling sterk samenhangen en met gendergelijkheid als overkoepelend doel (zie figuur).

In de West-Afrikaanse Sudano-Sahel en Sahel klimaat zones is sprake van een samenhangend complex van armoede, conflict, instabiliteit, afnemende landbouwproductiviteit, bodemdegradatie, klimaatverandering, waterschaarste, bevolkingsgroei en (jeugd)werkloosheid. Daarbij is het overheidsbeleid en de wet- en regelgeving en handhaving hiervan rond land en watergebruik en landbouwontwikkeling zwak en wordt het optreden van overheidsfunctionarissen rond landgebruiksconflicten als éen van de grondoorzaken gezien van de huidige spanningen en instabiliteit7Tor A. Benjaminsen & Boubacar Ba (2018): Why do pastoralists in Mali join jihadist groups? A political ecological explanation, The Journal of Peasant Studies, DOI:10.1080/03066150.2018.1474457. De landbouw (akkerbouw en veehouderij) vormt zowel een probleem als een oplossing. De productiviteit is laag, vruchtbaar land en water zijn schaars en bodems degraderen als gevolg van te weinig hersteltijd, overbegrazing en toenemende droogteperiodes (verwoestijning). Tegelijkertijd kunnen juist investeringen in de landbouw en (nomadische en sedentaire) veehouderij, waarin 80–90 % van de bevolking werkzaam is, een groot verschil maken met het oog op armoedebestrijding en ontwikkeling, vooral gezien de toegenomen koopkracht en afzetmogelijkheden in (klein)stedelijke centra.8Cilliers et al. 2019: Prospects for the G5 Sahel countries. De rol van vrouwen is hierbij cruciaal. Vrouwen spelen in de regio een sleutelrol op het gebied van beheer van natuurlijke hulpbronnen en in de voedselvoorziening, te meer waar jonge mannen het platteland verlaten. Een betere toegang tot, en controle over, productiemiddelen (land, mest, water, krediet) en kennis is daarom essentieel.

2. Afbakening van het Drylands Sahel Program

Ervaringen met bodemrehabilitatie en -beheer laten zien dat er met agroforestry en bodem- en waterconserveringstechnieken een aanzienlijk regeneratiepotentieel kan worden aangeboord.9Zie Reij et al, 2016 en WRI, 2015 Daarmee kan niet alleen degradatie worden tegengegaan, maar kunnen ook productiviteit en inkomens van boeren/boerinnen weer toenemen. Dit is echter niet alleen een kwestie van techniek, belangrijke randvoorwaarden zijn:

Het overkoepelend doel (impact) dat de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (hierna: de minister) nastreeft met dit subsidie-instrument is een ecologisch duurzaam landgebruik in akkerbouw en (semi-)nomadische veehouderij resulterend in duurzame productie en verbetering van inkomens van boer(inn)en en veehoud(st)ers in een samenhangend gebied in de agro-ecologische Soedano-Sahel zone van Burkina Faso, Mali en Niger.

Om deze impact te realiseren dient een Theory of Change (ToC) te worden ontwikkeld die aangeeft hoe op drie samenhangende niveaus veranderingen worden gerealiseerd: bedrijf (boerengezinnen), keten (boerenorganisaties) en landschap (lokale gemeenschappen en lokale overheden). De weg naar deze veranderingen, en het bereiken van duurzame resultaten, loopt via instituties die blijvend collectieve afspraken, acties en dienstverlening kunnen organiseren: overheid, boerenorganisaties en -associaties, co-operaties, traditionele leiders, e.a.. Dit institutionele landschap is context-specifiek en vereist daarom een expliciete contextanalyse binnen de ToC. Hetzelfde geldt voor gender, ook daar is een context-specifieke analyse binnen de ToC vereist.

In algemene zin kunnen de gewenste veranderingen als volgt worden omschreven:

Bedrijf:

Beoogde verandering: van huidige praktijk (bodemerosie en -uitputting, overbegrazing) naar geïntegreerd bodemvruchtbaarheids- en weidebeheer inclusief bodem- en water conservering (o.a. stenen rijen, bodembedekking, waterharvesting), verhoging organisch stofgehalte (compost), natuurlijk regeneratie (bomen, struiken), gecontroleerde begrazing en houtkap, agroforestry, gewasrotatie, verbeterd zaaigoed en aanvullende bemesting (microdoses).

Aanname: boer(inn)en en veehoud(st)ers passen duurzame prakijken toe wanneer de voordelen in termen van productiviteit, inkomen en (klimaat)weerbaarheid zichtbaar worden gemaakt.

Keten:

Beoogde verandering:van (semi-)zelfvoorzienende productie onder de armoedegrens naar verkoop van surplus op de (lokale, kleinstedelijke) markt, verbeterde toegang tot inputs, hoger inkomen en (potentieel) betere voeding.

Aanname: markten zijn aanwezig, voldoende koopkrachtig en toegankelijk.

Landschap:

Beoogde verandering: van zwakke/onduidelijke/geen afspraken over land- en watergebruik en landschaps- en stroomgebied-beheer naar toepassing van collectief vastgestelde, inclusieve landrechten en duurzaam-land- en watergebruiksplannen, als ook hun implementatie, voor akkerbouw en (semi-) nomadische veehouderij (en, waar relevant, bosproducten en visserij).

Aanname: lokale landgebruikers hebben, en zien, gezamenlijk belang bij verbeterd landschapsbeheer.

Synergie:

Beoogde verandering: synergie-effecten doordat verbeteringen op bedrijven, in de keten en in landschapsbeheer elkaar versterken, resulterend in duurzame(r) voedselsystemen.

Aanname: voldoende impact op alle niveaus (bedrijf, keten, landschap).

Om deze veranderingen te bewerkstelligen, en robuuste resultaten te bereiken, heeft het DSP een looptijd van 10 jaar. De subsidiemiddelen zijn bedoeld om in een eerste fase van 5 jaar de benodigde structuren, capaciteit en vertrouwen te kunnen opbouwen en werkwijzen en strategieën te ontwikkelen, toetsen en verbeteren. Hierbij zal nadrukkelijk dienen te worden voortgebouwd op in de afgelopen decennia opgebouwde kennis en ervaring. In de tweede fase zal het accent meer kunnen liggen op uitbreiden en opschalen van bewezen benaderingen en interventies en op institutionele inbedding met het oog op duurzaamheid (exit-strategie). Nauwe samenwerking met, en binnen de beleidskaders van, de nationale/lokale overheid is cruciaal voor ownership, beklijfbaarheid en met het oog op de overkoepelende doelstelling van de Nederlandse inzet in de Sahel regio: het versterken van het sociaal contract tussen burger en overheid.

Het DSP zal direct en meetbaar bijdragen aan de volgende doelstellingen van het Nederlandse voedselzekerheids-, water-, klimaat-, private sector ontwikkelings- en stabiliteitsbeleid, respectievelijk:

Indirect, en slechts bij benadering meetbaar, wordt bijgedragen aan de doelstelling:

Om die bijdrage inzichtelijk te maken, op output en outcome niveau, kunnen de volgende indicatoren worden gehanteerd:11Dit zijn standaardindicatoren uit het BZ resultatenraamwerk op voedselzekerheid, water, klimaat, private sector ontwikkeling en stabiliteit. Subsidieaanvrager kan aangeven op welke van deze standaardindicatoren het voorgestelde programma resultaten zal boeken. Daarnaast kunnen naar eigen inzicht situatie- en context-specifieke indicatoren worden toegevoegd.

Output (jaarlijks bereik):

Outcome (gemeten verandering ten opzichte van baseline15Gebruik makend van internationaal gestandaardiseerde en gevalideerde methodologieën.):

Als proxy voor synergie-effecten, die kunnen bijdragen aan transformatie naar duurzame voedselsystemen, kan de samenhang van de afzonderlijke outcomes inzichtelijk worden gemaakt, kwantitatief, middels het percentage bereikte begunstigden waarbij meerdere effecten samenkomen, en kwalitatief, middels een beschrijving van de betekenis van die opgetelde effecten.

Ex ante kunnen geen precieze targets per indicator worden geformuleerd, aangezien de omvang van output/bereik samenhangt met de te verwachten impact. Verwacht wordt dat het totale bereik, en daarmee op termijn de totale outcome, in de eerste periode (van opbouwen en ontwikkelen) relatief lager ligt dan in de tweede periode (van uitbreiden en opschalen). Als indicatie geldt dat DSP streeft naar een bereik van, en effecten op, tussen de 0,5 en 1,5 miljoen kleinschalige voedselproducenten in de eerste periode, en tussen de 2 en 5 miljoen in de tweede periode.

3. Subsidieverstrekking DSP op hoofdlijnen

Voor subsidieverlening in het kader van het DSP stelt de minister € 100.000.000 beschikbaar voor een periode van tien jaar. De beschikbare middelen kwalificeren als ODA16http://www.oecd.org/dac/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm. Het bedrag wordt in twee fases beschikbaar gesteld: € 52.000.000 voor de periode november 2020 tot eind december 2025 en, onder voorbehoud van een positieve evaluatie en op basis van een uitgewerkte opschalingsstrategie, € 48.000.000 voor de periode januari 2026 tot eind oktober 2030. Uit het oogpunt van doelmatigheid kan slechts één subsidieaanvrager in aanmerking komen voor subsidiëring in het kader van dit subsidiebeleidskader.

Het proces van selectie van de subsidieontvanger verloopt in twee stappen:

De subsidie is bedoeld voor het uitvoeren van een programma in drie landen (Burkina Faso, Mali en Niger) dat bijdraagt aan het realiseren van de doelen zoals gesteld in dit subsidiebeleidskader (zie hoofdstuk 3). De middelen dienen zoveel mogelijk ten goede te komen aan de ultieme doelgroep, i.e. kleinschalige voedselproducenten. Indirecte kosten dienen tot een minimum te worden beperkt.17Zie voor een omschrijving van het begrip ‘indirecte kosten’ de bijlage bij het begrotingsformat (appendix 2) bij dit subsidiebeleidskader) dat moet worden gebruikt voor de bij de aanvraag mee te sturen begroting.

De looptijd van de subsidie is van 1 november 2020 tot 31 oktober 2030, verdeeld over twee fasen zoals hierboven toegelicht. Het subsidiebedrag wordt in periodieke voorschotten betaald op basis van liquiditeitsprognoses.

In het najaar van 2024 laat het Ministerie van Buitenlandse Zaken een externe evaluatie uitvoeren van de tot dan toe behaalde resultaten en een inschatting van de kans op succesvol resultaatbereik in de tweede fase. Bij een voldoende positief oordeel worden de kosten verbonden aan de activiteiten uit te voeren in de tweede fase subsidiabel. Tegelijk met het jaarplan voor 2026 dient met het oog op die tweede fase een overzicht te worden ingediend van werkzaamheden, doelstellingen, resultaten, verwachte effecten en liquiditeitsbehoefte voor de periode 2026–2030. Na goedkeuring hiervan wordt het resterende subsidiebedrag via periodieke voorschotten betaald. Ten behoeve van het laatste financieringsjaar wordt maximaal 80% van de voor dat jaar aangevraagde middelen als voorschot betaald. Na vaststelling van de subsidie vindt verrekening plaats.

De rapportages aan de minister over de uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten en over de daarmee behaalde resultaten strekken zich uit tot en met oktober 2030; aan het eind van het subsidietijdvak zal een eindrapportage moeten worden ingediend ten behoeve van de vaststelling van de subsidie. Gedurende het genoemde subsidietijdvak (2020-2030) dient de subsidieontvanger aan de doelstellingen van de subsidie en verplichtingen van de subsidie te blijven voldoen en blijven de in dit subsidiebeleidskader neergelegde regels van toepassing.

Indien na de looptijd van de beschikking middelen over zijn, zullen deze -tenzij het subsidietijdvak wordt verlengd- terugvloeien naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Hierover zal een verplichting worden opgenomen in de subsidieverleningsbeschikking.

4. Wie kunnen voor subsidie in aanmerking komen?

5. Selectieprocedure en verdeling van de beschikbare middelen

De bepalingen in de Algemene wet bestuursrecht, het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 zijn onverkort van toepassing op de beoordeling van aanvragen in het kader van het DSP en op de uiteindelijke subsidieverstrekking. Aanvragen worden beoordeeld met inachtneming van deze regelgeving en overeenkomstig de in dit subsidiebeleidskader opgenomen criteria. De aanvragen worden beoordeeld aan de hand van twee soorten criteria: drempelcriteria en criteria met betrekking tot de kwaliteit van de organisatie en het track record van de aanvrager -dan wel de alliantie- en van het ingediende voorstel.

Het beoordelings- en selectieproces verloopt in twee stappen:

De verdeling van de beschikbare middelen vindt derhalve plaats aan de hand van een tender. Alle aanvragen worden beoordeeld op grond van dezelfde criteria. Van de aanvragers wier aanvragen hieraan voldoen komt de aanvrager wiens aanvraag het beste voldoet aan de kwalitatieve criteria als enige in aanmerking voor subsidie in het kader van het DSP, indien het door hem uitgewerkte volledige programma in ruim voldoende mate voldoet aan de criteria opgenomen in deze beleidsregels en eventuele aanvullende vooraf met de geselecteerde aanvrager te delen criteria.

6. Tijdpad

Aanvragen voor een subsidie in het kader van het DSP kunnen worden ingediend vanaf 2 januari 2020, 9:00 CET uur tot en met 27 maart 2020, 17:00 uur CET. Aanvragen die later worden ingediend worden afgewezen. Na 27 maart 2020 worden de tijdig ontvangen aanvragen beoordeeld op grond van de drempelcriteria. Bij het niet voldoen aan één of meer van deze drempelcriteria volgt een afwijzing en wordt de aanvraag niet verder beoordeeld. De aanvragen die aan alle drempelcriteria voldoen worden verder beoordeeld aan de hand van de criteria van de kwalitatieve toets ten aanzien van organisatie en track record van de aanvrager dan wel alliantie (organisatie- en track recordtoets) en van zijn projectvoorstel (voorsteltoets). Besluitvorming over de selectie van de aanvraag die voor uitwerking van een volledig programma in aanmerking komt vindt plaats op uiterlijk 15 mei 2020.

Door de geselecteerde aanvrager wordt uiterlijk 21 augustus 2020 een uitgewerkt programmavoorstel ingediend, waarop uiterlijk 16 oktober 2020 een besluit wordt genomen.