Circulaire Specifieke aandachtspunten Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers voor waterschappen, d.d. 10 december 2019, kenmerk 2019-0000643662

Van verzending circulaires naar publicatie op internet

De circulaires met betrekking tot de rechtspositie van politieke ambtsdragers worden uitsluitend nog bekend gemaakt op de site van de officiële bekendmakingen (Staatscourant), op de website *www.rijksoverheid.nl en op de website www.politiekeambtsdragers.nl. U kunt zich inschrijven* op de e-mailattendering. Als u zich hebt ingeschreven voor deze e-mailattendering, ontvangt u een attendering zodra er een circulaire op de site wordt gepubliceerd. De eerdere RSS-attendering is niet meer werkzaam.

1. Inleiding

Bij circulaire van 30 januari 2019 bent u geïnformeerd over de totstandkoming van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers (Stb. 2018, 386), en de daarbij behorende Regeling rechtspositie decentrale politieke ambtsdragers (Stcrt 2018, 66006). Nadien is een aantal wijzigingen ingevoerd bij besluit van 5 juli 2019, Stb. 2019, 260, en bij regeling van 6 februari 2019, Stcrt. 2019, 7580. Verder is via signalen uit de praktijk gebleken dat er op bepaalde onderdelen meer duidelijkheid moest worden geboden of nadere regelgeving moest worden aangekondigd. In deze circulaire worden de relevante onderwerpen toegelicht. De fiscale aspecten zijn afgestemd met het Ministerie van Financiën.

In bijlage 1 is in een overzicht per onderwerp een hyperlink opgenomen in welke circulaire u hierover nadere informatie kunt vinden. Op die manier kunt u eenvoudig nagaan waar u de actuele informatie kunt vinden.

2. ICT: verstrekking

Er is op gewezen dat artikel 4.3.2 niet is geformuleerd als een discretionaire bevoegdheid, een zogenaamde kan-bepaling, maar dwingend zou voorschrijven dat onder alle omstandigheden ICT-middelen ter beschikking moeten worden gesteld. Op zich is het juist dat de formulering dwingendrechtelijk is, maar zoals in de circulaire is beschreven bij de toelichting op dit artikel, is terbeschikkingstelling een fiscaal begrip. Voor die terbeschikkingstelling is bepalend het noodzakelijkheidscriterium: kan het digitaal gereedschap noodzakelijk worden geacht voor de vervulling van de functie? Indien het oordeel van het Dagelijks Bestuur is dat dit digitale gereedschap noodzakelijk is, dán is er geen discretionaire bevoegdheid meer en is terbeschikkingstelling verplicht. Het waterschap is dus niet op basis van deze dwingende formulering gehouden om altijd ICT-middelen te verstrekken aan alle ambtsdragers onder alle omstandigheden. Het gaat er juist om dat het waterschap de ICT belastingvrij ter beschikking moet stellen als die noodzakelijk wordt geacht voor het werk als politieke ambtsdrager. Het verstrekken is dan alleen niet verplicht als het niet noodzakelijk is.

De beslissing om al dan niet te verstrekken ten laste van het waterschap, is een afweging van het waterschap van de noodzakelijkheid en die kan verschillen per categorie functionarissen; die kan ook verschillen tussen waterschappen. Als bijvoorbeeld een commissie slechts eenmaal per jaar bijeenkomt, is het niet snel aannemelijk dat het voor deze commissieleden noodzakelijk is dat hun hiervoor door het waterschap een computer of telefoon ter beschikking wordt gesteld.

Het waterschap is net als alle overheidsorganisaties gehouden om beschikbare middelen sober en doelmatig in te zetten. In tegenstelling tot de vroegere fiscale regeling ten aanzien van ICT (belaste vergoeding of verstrekking), kan tegenwoordig een belastingvrijstelling worden verkregen als het overheidsorgaan kan aantonen dat het digitale gereedschap van de ambtsdragers noodzakelijk is voor het vervullen van het ambt. Met deze nieuwe fiscale regeling komen genoemde twee belangen samen: beschikbaarheid van ICT-voorzieningen die benodigd zijn voor het werk, tegen zo laag mogelijke kosten.

Het begrip “digitaal gereedschap” kan fiscaal gezien redelijk breed worden uitgelegd, afhankelijk van de noodzakelijkheid in de lokale omstandigheden. Zo staat er in paragraaf 20.1.7 van het Handboek Loonheffingen, onder “Computers, mobiele communicatiemiddelen en dergelijke apparatuur”: “Onder computers en mobiele communicatiemiddelen verstaan wij onder meer desktops, laptops, tablets, mobiele telefoons en smartphones. Simkaarten, dongels, abonnementen voor internet en telefonie en software kunnen ook vrijgesteld zijn. Een voorbeeld van 'dergelijke apparatuur' is een organizer, een printer of een navigatiesysteem omdat deze vooral bedoeld zijn om zelfstandig te gebruiken.”

Een ander argument vóór verstrekking is de veiligheid. Natuurlijk kan geen volledige zekerheid worden gegeven dat met het ter beschikking stellen van ICT-voorzieningen de beveiliging 100% is of dat er nooit datalekken zullen ontstaan. Maar de kans is wel aanmerkelijk kleiner dan bij eigen apparatuur met mogelijk verouderde soft- en hardware. Bovendien kan het zijn dat het waterschap in dat laatste geval de regie kwijt is over de beveiliging van de stukkenstroom. Het gaat er dus om dat het waterschap als zodanig verantwoordelijk is voor de beveiliging van die verstrekte ICT-voorzieningen. Essentieel is dat het waterschap niet afhankelijk wordt van het individuele lid van het algemeen bestuur of die de eigen beveiliging op orde heeft.

3. ICT: geen overname

Er is geen artikel in het rechtspositiebesluit dat overname van ICT-bedrijfsmiddelen verbiedt. Echter, in de toelichting op het rechtspositiebesluit (2e alinea blz. 65 van Stb. 2018, 386) en de tekst in de circulaire van 30 januari 2019 (blz. 22) is wel als beleid uitgedragen dat die overname ongewenst is; om de daar aangegeven redenen.

Er is nog een reden. Het wel overnemen van ICT-bedrijfsmiddelen zou de consequentie hebben dat het waterschap zich niet houdt aan de door waterschappen zelf (mede) vastgestelde Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). Deze geldt vanaf 1 januari 2019 en is gepubliceerd in de Staatscourant van 23 mei 2019, Stcrt. 26526. In die baseline wordt in control 8.1.4, die specifiek betrekking heeft op het teruggeven van bedrijfsmiddelen, het volgende gesteld: “Alle medewerkers en externe gebruikers moeten alle bedrijfsmiddelen van de organisatie die ze in hun bezit hebben bij beëindiging van hun dienstverband, contract of overeenkomst teruggeven”.

Politieke ambtsdragers hebben gezien hun taken en verantwoordelijkheden bij uitstek veel politiek-vertrouwelijke en privacygevoelige informatie op hun ICT-bedrijfsmiddelen. Op basis van een goed onderbouwde risicoafweging kan een waterschap weliswaar zelf bepalen wat passende maatregelen bij deze control zijn, maar in een dergelijke risicoafweging zal nadrukkelijk de aanwezigheid van vertrouwelijke stukken op de bedrijfsmiddelen van de ambtsdragers aan de orde moeten komen.

4. Zakelijk en niet-zakelijk gebruik van een ter beschikking gestelde auto

Een regelmatig terugkerende vraag is wat fiscaal gezien zakelijk en niet-zakelijk gebruik is. Inbijlage 2 is de brief uit 2007 aan de Tweede Kamer opgenomen die nog steeds maatgevend is: zakelijk is als de reis is gekoppeld aan de dienstbetrekking.

Voor voorzitters en leden van het dagelijks bestuur zijn partijbezoeken aangemerkt als ambtsgebonden en daarmee zakelijk. Als er twijfel is over de zakelijkheid van de rit, is het aan te raden die vraag voor te leggen aan de belastinginspecteur. Het is goede praktijk om met de belastinginspecteur de lijst met zakelijke en bestuurlijke functies van het college af te kaarten.

In het rechtspositiebesluit wordt onderscheid gemaakt tussen zakelijk, bestuurlijk en privégebruik van de door het waterschap ter beschikking gestelde auto.

In paragraaf 5 wordt nog specifiek ingegaan op de auto(‘s) die ter beschikking wordt of worden gesteld voor gemeenschappelijk gebruik.

Onder zakelijk gebruik wordt uitsluitend verstaan het fiscaal-zakelijk gebruik. Hieronder vallen ritten voor woon-werkverkeer, dienstreizen en ritten voor ambtsgebonden (“qq-“) functies.

Bij gebruik voor bestuurlijke doeleinden gaat het om ritten die voor de fiscale bijtellingsregeling weliswaar als niet-zakelijk worden aangemerkt, maar die de betrokken ambtsdrager maakt in het kader van een andere functie of arbeidsrelatie, die naar het oordeel van het dagelijks bestuur in het belang van het waterschap zijn.

Privé in de zin van de rechtspositie is het gebruik van de dienstauto voor andere doeleinden dan zakelijke of bestuurlijke aangelegenheden.

Ingeval een dienst- of leaseauto aan één ambtsdrager ter beschikking wordt gesteld zijn er dus drie mogelijkheden voor het gebruik1Een rittenadministratie zal vrijwel altijd nodig zijn. Als de auto uitsluitend zakelijk wordt gebruikt, is die nodig voor de fiscus. Zij is ook nodig als de auto “echt” privé mag worden gebruikt. In dat geval is de rittenadministratie weliswaar niet vereist voor de fiscus, maar wel voor het waterschap. Voor de berekening van de maandelijkse bijdrage van de ambtsdrager is namelijk van belang het aantal kilometers dat noch zakelijk noch bestuurlijk is verreden. Hiervoor is in beginsel alleen relevant welke ritten “echt” privé zijn, maar voor de controle zal een volledige rittenadministratie vereist zijn. Wanneer de auto zowel zakelijk als bestuurlijk mag worden gebruikt, maar niet “privé”, is formeel geen rittenadministratie nodig, omdat in dat geval automatisch fiscale bijtelling volgt. Het is echter goed voorstelbaar dat het waterschap met het oog op de controle toch betrokkene vraagt een volledige rittenadministratie bij te houden.:

In bijlage 3 is het bovenstaande in stroomschema 3a verduidelijkt.

5. Auto voor gemeenschappelijk gebruik en/of auto op afroep

Bij gebruik van een auto voor gemeenschappelijk gebruik en/of een auto op afroep is er in het rechtspositiebesluit nu maar één optie: uitsluitend zakelijk gebruik en dus geen fiscale bijtelling2Mits dit blijkt uit de rittenadministratie of er fiscaal geen sprake is van een ter beschikking gestelde auto (zie hieronder).. Dit staat uitdrukkelijk in de tweede volzin van het tweede lid van artikel 4.2.10 van het rechtspositiebesluit.

Voor deze strikte lijn is gekozen vanwege de mogelijke fiscale gevolgen. Deze zijn beschreven in noot 10 van de circulaire van 30 januari 2019, maar, kort gezegd, werd de mogelijkheid dat ieder lid van het college een bijtelling zou krijgen voor het gebruik van één gemeenschappelijke auto, ongewenst geacht.

Onlangs is gebleken dat het bij gemeenschappelijk gebruik van de ter beschikking gestelde auto en/of een auto op afroep fiscaal genuanceerder kan liggen dan bij de totstandkoming van het rechtspositiebesluit werd aangenomen.

De Belastingdienst heeft een handreiking opgesteld waarin op een groot aantal aspecten van de ter beschikking gestelde auto wordt ingegaan. Zie https://download.belastingdienst.nl/belastingdienst/docs/handreiking_pga_lh0621z1fd.pdf. Deze handreiking en het Handboek Loonheffing (hoofdstuk 21). In algemene zin kan wel op het volgende worden gewezen.

Ten eerste is er de definitie van terbeschikkingstelling van een auto. Terbeschikkingstelling aan een ambtsdrager houdt in dat die voor kortere of langere tijd de feitelijke macht over de auto uitoefent of kan uitoefenen. Dit betekent dat de ambtsdrager niet alleen de mogelijkheid heeft de auto te (laten) besturen, maar ook kan bepalen voor welke doeleinden hij of zij de auto gebruikt. Blijft de feitelijke beschikkingsmacht over de auto bij het waterschap dan is geen sprake van een aan de ambtsdrager ter beschikking gestelde auto. De feitelijke beschikkingsmacht blijft bij het waterschap als de werknemer de auto alleen kan gebruiken voor een gerichte opdracht van het waterschap.

De vraag wie de feitelijke beschikkingsmacht heeft, wordt materieel beantwoord. Dat wil zeggen dat niet zozeer de formele aspecten van belang zijn, maar dat het gaat om de realiteitswaarde van wat partijen zijn overeengekomen en om de feitelijke uitvoering daarvan.

Ten tweede is voor de vraag of er sprake is van een terbeschikkinggestelde auto bepalend of de ambtsdrager te allen tijde en onverkort ten laste van het waterschap kan beschikken over een auto. Dit kan ook gelden als die auto voor gemeenschappelijk gebruik is bedoeld. Er is namelijk ook sprake van een ter beschikking gestelde auto in fiscale zin wanneer een waterschap zorgdraagt voor één of meer auto’s voor gemeenschappelijk gebruik en daarbij de toezegging doet dat er altijd een auto op afroep bij een gecontracteerde vervoerder beschikbaar zal zijn indien die gemeenschappelijke auto(s) op een bepaald moment bezet is of zijn.

Het aantal auto’s dat een waterschap in eigen beheer heeft ten behoeve van het dagelijks bestuur of het feit dat er verschillende types auto’s3Indien er sprake is van verschillende typen auto’s geeft paragraaf 21.3.11, voorbeeld 4, van het Handboek Loonheffing hier de methodiek aan: de bijtelling wordt tijdsevenredig toegepast over de ter beschikking gestelde auto’s. zijn, is dus in dit verband niet relevant. Het gaat erom welke afspraken zijn gemaakt ten aanzien van het recht ten laste van het waterschap een auto te gebruiken, en het feitelijk gedrag (worden de afspraken ook nagekomen?).

In zo’n geval geldt dat aan de ambtsdrager fiscaal een auto ter beschikking is gesteld. In dat geval moet er een fiscale bijtelling in aanmerking worden genomen tenzij uit de rittenadministratie van de desbetreffende auto’s blijkt dat de ambtsdrager met de auto minder dan 500 niet-zakelijke4Dit is de fiscale omschrijving. In rechtspositionele zin gaat het hier om 500 bestuurlijke en/of privé-kilometers. kilometers heeft gereden.

Indien er wel één of meer auto’s voor gemeenschappelijk gebruik zijn aangewezen maar er een bepaalde rangorde geldt of de afspraak “wie het eerst komt, die het eerst maalt”, is er géén toezegging dat er voor de desbetreffende ambtsdrager te allen tijde een auto beschikbaar zal zijn ten laste van het waterschap5Hierbij wordt ervan uitgegaan dat het feitelijk gebruik geen terbeschikkingstelling oplevert, omdat een betrokkene in strijd met de afspraken de auto continu in gebruik heeft.. In dat geval is er dus fiscaal gezien géén sprake van een ter beschikking gestelde auto en wordt er geen forfaitaire bijtelling toegepast. Dat betekent dat per rit per persoon moet worden beoordeeld of er sprake is van een onbelaste zakelijke reis of van belast loon in natura. In dat laatste geval worden de bestuurlijke en/of privé-kilometers belast naar de werkelijke waarde van de auto op basis van het feitelijk gebruik door de ambtsdrager.

Wanneer waterschappen een goede rittenadministratie bijhouden per ambtsdrager en per auto, gekoppeld aan de agenda’s van de ambtsdragers, blijken de ongewenste fiscale complicaties te kunnen worden ondervangen. Onder die omstandigheden is er geen noodzaak voor een uitzondering ten opzichte van andere wijzen van terbeschikkingstelling van auto’s. Het voornemen is dan ook om de tweede volzin van het tweede lid van artikel 4.2.10 van het rechtspositiebesluit te schrappen. Daarmee wordt bestuurlijk en privégebruik van een gemeenschappelijke auto en/of de auto op afroep ook mogelijk, maar wel onder de gestelde fiscale voorwaarde van een sluitende rittenadministratie.

In bijlage 3 is in de stroomschema’s 3b en 3c verduidelijkt wat de verschillende effecten zijn als een auto voor gemeenschappelijk gebruik wel of niet fiscaal wordt aangemerkt als een terbeschikkinggestelde auto.

Dit voornemen moet nog formeel in de regelgeving worden opgenomen. Omdat deze regelgevingsprocedure tijd vergt, zal dit met terugwerkende kracht moeten gebeuren. Vooruitlopend op het formeel van kracht worden hiervan, wordt u door middel van deze circulaire geïnformeerd over de voorgenomen wijziging op dit vlak voor voorzitters en leden van het dagelijks bestuur. U kunt, voor zover van toepassing, nu al uitgaan van dit recht.

6. Reis- en verblijfskosten

a. Woon-werkverkeer

Voor woon-werkverkeer van leden van het algemeen bestuur en commissieleden is een vaste (netto) vergoeding per maand mogelijk conform de in het Handboek loonheffingen vermelde systematiek. In paragraaf 21.1.2 van het Handboek is dat uitgeschreven, ook voor werknemers die een reisgedrag hebben waarin zij minder dan 5 x per week reizen. Dit is een fiscale mogelijkheid. Daar hoeft geen gebruik van te worden gemaakt.

De regeling geldt uitsluitend voor de loonheffingen. Dus voor werknemers, maar ook voor leden van het algemeen bestuur en commissieleden, die samen met het waterschap voor het toepassen van het loonheffingsregime hebben gekozen (fictief werknemers).

Deze systematiek voor woon-werkverkeer is niet mogelijk voor leden van het algemeen bestuur en commissieleden die niet geopteerd hebben voor het loonbelastingregime. Voor de belastingheffing zijn die namelijk resultaatgenietenden. Voor hen gelden bij de aangifte inkomstenbelasting de bepalingen van het winstregime. Voor het waterschap is aan het uitbetalen van reiskostenvergoedingen aan leden van het algemeen bestuur en de commissieleden die niet geopteerd hebben, uitsluitend de meldingsplicht van de uitbetaalde bedragen gekoppeld. Het waterschap hoeft dus ook niet te toetsen of de vergoeding fiscaal bovenmatig is. De leden van het algemeen bestuur en de commissieleden dienen zelf de vergoedingen als winst te verantwoorden en kunnen de werkelijke kilometers tegen 19 cent per km als kostenpost bij de winstberekening opnemen. Dit is een direct gevolg van de keuze die betrokkene heeft gemaakt ten aanzien van zijn of haar fiscale status.

Hiermee is het voor woon-werkverkeer (woning-waterschapshuis) van leden van het algemeen bestuur en commissieleden die (fictief) werknemer zijn, nu duidelijk dat er een administratief sterk vereenvoudigde oplossing is. Deze oplossing was overigens ook al mogelijk voor voorzitters en leden van het dagelijks bestuur.

b. Dienstreizen

Voor dienstreizen (reizen in verband met de vervulling van de functie) is bewust gekozen voor een vergoeding per reis en niet voor een forfaitair bedrag. Een forfaitair bedrag zou arbitrair zijn voor wat in wezen een onkostenvergoeding is voor reizen die betrokkene maakt in verband met de functie. Voor de dienstreizen van de politieke ambtsdragers van het waterschap bestaat dus geen andere mogelijkheid dan het declareren.