Circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers

1. Aanleiding en doel

1.1. Aanleiding

De energietransitie betekent onder meer een intensivering van het batterijgebruik. Vooral het gebruik van de efficiënte, oplaadbare lithium-ion energiedragers heeft een stevige vlucht genomen. De verwachting is dat het gebruik van deze energiedragers exponentieel zal toenemen in veelsoortige toepassingen: in huishoudens, voertuigen en energiesopslagsystemen (EOS’en). Hoewel lithium-ion energiedragers niet een heel groot risico vormen bij juist gebruik, zijn er risico’s aan verbonden. Zo kan bijvoorbeeld door oververhitting een zogeheten thermal runaway ontstaan die leidt tot een felle, lastig te bestrijden brand en het vrijkomen van giftige stoffen. Bij incidenten waarbij dit type energiedrager betrokken raakt, zijn ook risico’s voor de omgeving niet uitgesloten. Dit speelt vooral als het om grotere hoeveelheden energiedragers gaat, die in elkaars nabijheid geplaatst zijn. In de praktijk gaat het daarbij enerzijds om de opslag van lithium-ion energiedragers, in afwachting of na afloop van gebruik en anderzijds om de toepassing van lithium-ion energiedragers in een groter energieopslagsysteem (EOS). Gebleken is dat er met urgentie behoefte is aan richtsnoeren die de veiligheid (verder) verhogen. In de brief aan de Tweede Kamer1Brief van de minister voor Milieu en Wonen aan de Tweede Kamer van 28 januari jl. (Kamerstukken II, 2019/20, 31 209, nr. 223).https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/01/28/strategische-aanpak-batterijen heb ik onderhavige circulaire aangekondigd. Zie daarvoor in het bijzonder de bij die brief gevoegde bijlage 1. Ik heb dit bevestigd in mijn brief van 3 juni 2020 aan de Tweede Kamer2Kamerstukken II, 2019/20, 28 089, 171. inzake Omgevingsveiligheid en milieurisico’s.

1.2. Doel

Vooruitlopend op regelgeving en in afwachting van de totstandkoming van de PGS-373In ontwikkeling zijnde aflevering uit de Publicatiereeks gevaarlijke stoffen (PGS), met als werktitel: Lithium-ion accu’s: opslag en buurtbatterijen. bevat deze circulaire adviezen om de veiligheid in de omgeving van de toepassingen van de lithium-ion energiedragers te verhogen. De circulaire heeft geen bindend karakter en kan daarom niet meer dan richtinggevend zijn. Het gestelde in de circulaire is niet afdwingbaar. Uiteraard is wel sprake van afdwingbaarheid als de adviezen uit de circulaire door het bevoegd gezag worden omgezet in voorschriften of regels in omgevingsvergunning, bestemmingsplan of omgevingsplan. De adviezen hebben als hoofddoel de omgeving te beschermen en zijn gericht tot het bevoegd gezag dat te maken heeft met de beoordeling van externe veiligheidsrisico’s in verband met de opslag van lithium-ion energiedragers of het gebruik van een EOS met lithium-ion energiedragers. Het adviserend karakter van deze circulaire betekent dat het bevoegd gezag, voorzien van een motivering, ook andere keuzes kan maken. Aan degenen die de energiedragers opslaan, een EOS beheren en aan andere actoren in de keten, zoals de importeurs of producenten, wordt geadviseerd kennis te nemen van de inhoud van deze circulaire en de voor hen relevante maatregelen te treffen. Dit in overleg met het bevoegd gezag. Verwacht wordt dat in de geest van deze circulaire wordt gehandeld. Dit mede omdat niet op alle (grens)gevallen en bijzondere omstandigheden geanticipeerd kan worden. Daarmee is deze circulaire op te vatten als een gereedschapskist waaruit een passend maatregelenpakket kan worden samengesteld. De exacte reikwijdte van de circulaire is daarbij minder relevant. Het gaat om het bereiken van een voldoende hoog niveau van veiligheid.

2. Leeswijzer

In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op regelgeving die van belang is voor de opslag van energiedragers en voor EOS’en, hoe de circulaire zich verhoudt tot de huidige en toekomstige regelgeving en wat de looptijd is van deze circulaire. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de totstandkoming van de circulaire en de internetconsultatie. Hoofdstuk 5 gaat in op de reikwijdte van deze circulaire, afzonderlijk voor opslag van energiedragers en de EOS’en. Hoofdstuk 6 behandelt de risico’s van lithium-ion energiedragers en in hoofdstuk 7 worden maatregelen besproken om de risico’s te beheersen. Daarbij wordt in paragraaf 7.1 ingegaan op de opslag van energiedragers en in paragraaf 7.2 op het gebruik van EOS’en. Hoofdstuk 8 bevat verklaringen en definities. In de bijlage wordt ingegaan op relevante wet- en regelgeving.

3. Verhouding tot regelgeving en looptijd van de circulaire

3.1. Huidige regelgeving

De bijlage behandelt de huidige, meer algemeen geformuleerde regelgeving die van toepassing is op de veiligheid van de opslag van energiedragers en het gebruik van een EOS. Daarbij wordt aangegeven welke juridische instrumenten gebruikt kunnen worden bij het toepassen van de maatregelen uit deze circulaire. Er wordt ingegaan op de vraag wanneer sprake is van een inrichting, zodat het instrumentarium uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit milieubeheer kan worden ingezet en er wordt ingegaan op de vraag welke instrumenten er verder zijn, bijvoorbeeld het ruimtelijke ordeningsrecht en het Bouwbesluit 2012 (verder: Bouwbesluit). Verder wordt ingegaan op de relatie tot het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi), afvalstoffenregelgeving en vervoersregelgeving. Opgemerkt moet worden dat, met uitzondering van de vervoersregelgeving, de huidige regelgeving niet specifiek ingaat op de hier bedoelde veiligheidsaspecten van lithium-ion energiedragers. Wel kan de regelgeving een basis vormen voor het formaliseren van specifieke maatregelen. Daarbij wordt gedoeld op de vergunningplicht uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de zorgplichtbepalingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer of de Wet milieubeheer en de restrisico’s uit het Bouwbesluit. Met betrekking tot de vervoersregelgeving, zoals het ADR, geldt in het bijzonder dat deze elke twee jaar op punten wordt herzien. Op het gebied van de lithium-ion energiedragers zijn er daarbij veranderingen te verwachten. Thans valt nog niet te voorspellen welke vorm dit zal aannemen. Voorts geldt dat de opslag van lithium-ion energiedragers buiten de werkingssfeer valt van de PGS-15 (opslag van verpakte gevaarlijke stoffen). Dit neemt niet weg dat elementen uit de PGS-15 bruikbaar zijn gebleken voor deze circulaire.

3.2. Toekomstige regelgeving en looptijd

De huidige regelgeving op het gebied van het omgevingsrecht wordt in beginsel beleidsneutraal overgezet in de regelgeving onder de toekomstige Omgevingswet. Net als in het huidige omgevingsrecht zijn er ook in het stelsel van de Omgevingswet (nog) geen specifieke bepalingen over lithium-ion energiedragers. Vooruitlopend op de totstandkoming van regelgeving over lithium-ion energiedragers is deze circulaire gemaakt. Ingeschat wordt dat de in paragraaf 1.2 genoemde PGS-37 in de loop van 2021 voltooid kan worden. Het voornemen bestaat om de PGS-37 op dat moment onder de Omgevingswet, in het Besluit activiteiten leefomgeving, Bal) van toepassing te verklaren op het opslaan van de lithium-ion energiedragers en het in gebruik hebben van een EOS. Deze circulaire zal worden ingetrokken zodra de PGS-37 gepubliceerd is.

Door het betrekken van een aantal leden van de PGS-37 werkgroep bij de totstandkoming van deze circulaire is getracht zo veel mogelijk inhoudelijke afstemming te verkrijgen met de PGS-ontwikkeling. Niet uitgesloten moet echter worden dat met de totstandkoming van de PGS-37 een nadere of eventueel andere invulling van de risico beperkende maatregelen zal volgen. Dit vanwege de eigenstandige verantwoordelijkheid van de PGS-werkgroep. Geadviseerd wordt dan ook om de ontwikkeling van de PGS-37 in het oog te houden, bijvoorbeeld via de internetconsultatie van die PGS.

4. Totstandkoming en consultatie

Bij het maken van deze circulaire is dankbaar gebruik gemaakt van het werk dat verricht is door Veiligheidsregio’s Haaglanden en Rotterdam Rijnmond en het Landelijk informatiepunt Ongevallen gevaarlijke stoffen (Liogs). De circulaire is samengesteld door een werkgroep met vertegenwoordigingen van het RIVM, van Omgevingsdiensten, Brandweer Nederland (vertegenwoordigd door de Veiligheidsregio’s Utrecht en Haaglanden), de brancheverenigingen Bovag, de RAI Vereniging, FME en Energy Storage NL alsmede de gemeente Nunspeet, waar tweemaal een incident plaatsvond bij de opslag van lithium-ion energiedragers. Door middel van een internetconsultatie is eenieder de gelegenheid geboden om een reactie te geven op een concept van deze circulaire. Van deze mogelijkheid hebben 39 respondenten gebruik gemaakt: 29 bedrijven, koepels of stichtingen die direct te maken hebben met de lithium-ion energiedragers, 7 overheids- of overheidsgelieerde instanties, zoals Omgevingsdiensten, een Veiligheidsregio en de brandweer, en 3 particulieren. Bij de uiteindelijke redactie van de circulaire is rekening gehouden met deze reacties. Bij de reacties op de internetconsultatie werden vooral opmerkingen gemaakt over de reikwijdte van de circulaire waarbij voor specifieke gevallen verduidelijking gevraagd werd of deze nu net wel of net niet onder de werkingssfeer van de circulaire zouden vallen. Daarnaast werd een aantal redactionele suggesties gedaan. In antwoord daarop is aangegeven dat vooral in de geest van de circulaire gehandeld zou moeten worden en dat de circulaire meer gezien moet worden als instrumentenkist voor de samenstelling van een pakket maatregelen. Dit is ook in de tekst van deze circulaire verwerkt. De redactionele opmerkingen zijn grotendeels overgenomen. Beantwoording van de reactie op hoofdlijnen is gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl.

5. Afbakening

Deze circulaire heeft betrekking op lithium-ion energiedragers. De term lithium-ion energiedrager wordt gehanteerd omdat deze zowel afzonderlijke cellen als batterijen omvat. Ook waar in deze circulaire kortheidshalve ‘energiedragers’ wordt genoemd, wordt gedoeld op lithium-ion energiedragers. In deze circulaire geldt, voor het onderscheid cel of batterij, dat de lithium-ion cel de enkele electro-chemische component is waarin de elektriciteit wordt opgeslagen. Indien een of meer cellen zijn voorzien van een zogeheten BatteryManagementSystem (BMS) is sprake van een batterij4In de praktijk worden ook wel andere indelingen gehanteerd, bijvoorbeeld dat een aantal cellen bij elkaar als batterij wordt aangeduid. Deze circulaire is evenwel consequent in het hanteren van de begrippen zoals deze hier worden aangeduid.. Onder lithium-ion energiedragers worden ook begrepen de lithium-ion polymeer energiedragers. Dit is analoog aan de benaming in de vervoersregelgeving voor gevaarlijke stoffen (zie bijlage, paragraaf B3.6). Deze circulaire heeft betrekking op de opslag van lithium-ion energiedragers en op het gebruik van EOS ’en.

Als verdere indicatie voor de reikwijdte van deze circulaire gelden de hoeveelheidsgrenzen die genoemd zijn in de volgende paragrafen en zijn samengevat in tabel 1 in paragraaf 5.3. Voor bestaande situaties wordt geadviseerd de inhoud van de circulaire toe te passen, maar bij de bepaling van het tempo voor de doorvoering van maatregelen wel de haalbaarheid en betaalbaarheid expliciet te toetsen en daarbij oog te hebben voor gedane investeringen.

De reikwijdte van de circulaire is niet heel scherp aan te geven. Naar aanleiding van een aantal vragen over de afbakening, wordt op de site van RWS/Infomil een rubriek met veel gestelde vragen en antwoorden ingericht. Daarmee kan voor een aantal gevallen een duiding worden gegeven die in het kader van de tekst van deze circulaire te ver voert. Zoals aangegeven in paragraaf 1.2 dient deze circulaire mede als instrumentenkist ten behoeve van het bereiken van een adequaat veiligheidsniveau bij het omgaan met lithium-ion energiedragers. Bij grensgevallen of onduidelijkheid over de vraag of de circulaire wel of niet van toepassing is, is het zoals gezegd van belang om te handelen in de geest van de circulaire. Als de circulaire bijvoorbeeld strikt genomen niet van toepassing is, maar de risico’s vergelijkbaar zijn aan die van situaties waar de circulaire wel over gaat, kan dat aanleiding zijn om toch maatregelen te treffen.

5.1. Afbakening: opslag van energiedragers

Bij de opslag van energiedragers gaat het om cellen of batterijen die buiten de gebruiksfase verkeren. Buiten de reikwijdte van de circulaire vallen daarmee de energiedragers die gemonteerd zijn in in het gebruikstadium verkerende elektronica, gereedschap, of vervoermiddelen, zoals in gebruik zijnde scootmobielen, fietsen of auto’s. Bedrijfsmatig of particulier gebruik van bijvoorbeeld voertuigen, scooters of fietsen of gereedschap met lithium-ion energiedragers valt buiten de reikwijdte van de circulaire. Het gaat daarbij om regulier eigen gebruik, door de eigenaar zelf of werknemers. Ook buiten de reikwijdte vallen energiedragers in parkeerplaatsen, parkeergarages en fietsenstallingen of een of enkele reserve-energiedragers, die bedoeld zijn voor directe montage in een apparaat (denk aan een reserve-energiedrager voor een stuk gereedschap).

Deze circulaire heeft wel betrekking op opgeslagen lithium-ion energiedragers als deze in apparaten zijn gemonteerd, voor zover deze apparaten niet in de gebruiksfase zitten. Opgeslagen, al dan niet in apparaten gemonteerde tweedehands energiedragers, in afwachting van verkoop, worden niet gezien als in de gebruiksfase verkerend en vallen ook onder de reikwijdte van de circulaire.

Voor zover het gaat om grensgevallen, zoals opslag bij een bedrijf in afwachting van of na afloop van verhuur of opslag voor periodieke toepassing (bouwmaterieel) kan de circulaire dienen als informatief document ten behoeve van de verhoging van de veiligheid.

In deze circulaire worden voor intacte energiedragers ondergrenzen aangehouden om de reikwijdte te bepalen. Daarbij wordt voor de opslag van energiedragers onderscheid gemaakt tussen enerzijds intacte cellen met een capaciteit per cel tot en met 20 Wh of intacte batterijen met een capaciteit per batterij tot en met 100 Wh en anderzijds intacte energiedragers met een grotere capaciteit. Voor de eerstgenoemde categorie is de circulaire van toepassing bij een hoeveelheid van 1.000 kg of meer per brandcompartiment of andere opslagvoorziening. Voor de grotere energiedragers is de circulaire van toepassing als er per brandcompartiment of andere opslagvoorziening 333 kg of meer wordt opgeslagen. De gewichten gelden inclusief de omhulling van de energiedrager, maar exclusief de (transport)verpakking.

Zoals aangegeven valt ook de opslag van apparaten met daarin gemonteerde energiedragers onder de werkingssfeer van de circulaire. Hierbij worden dezelfde grenzen voor hoeveelheden aangehouden als voor losse energiedragers, waarbij wederom wordt uitgegaan van het gewicht van de energiedrager, inclusief een eventuele eigen omhulling van het pakket, maar exclusief het apparaat waarin deze is bevestigd. Verkoopruimten (winkels, ‘showrooms’) tot 10.000 kg vallen weliswaar onder de werkingssfeer van de circulaire, maar hiervoor geldt een beperkt aantal maatregelen (zie de paragrafen 5.3 en 7.1.2). Energiedragers die niet in apparaten zijn gemonteerd en in een verkoopruimte worden opgeslagen vallen weer wel onder de werkingssfeer van deze circulaire, voor zover de eerdergenoemde hoeveelheidsgrenzen worden bereikt.

Dagelijkse werkvoorraden worden uitgezonderd van de werkingssfeer van de circulaire. Hierop wordt in paragraaf 7.1.1 nader ingegaan.

Voor niet-intacte energiedragers geldt geen ondergrens, omdat de risico’s die verbonden zijn aan deze energiedragers hoger ingeschat worden dan voor intacte energiedragers.

5.2. Afbakening: EOS

Voor de EOS’en geldt voor de reikwijdte van deze circulaire een capaciteit van 100 kWh als ondergrens. Deze grens betekent niet dat het gebruik van een EOS onder deze capaciteit zonder een enkel risico is. Ook vanaf 25 kWh, of zelfs daaronder, kunnen er wel degelijk lastig te bestrijden incidenten optreden. Met name daar waar een EOS wordt toegepast in een kwetsbare omgeving wordt daarom geadviseerd oog te hebben voor de adviezen in deze circulaire. De reden dat er niet zonder meer voor bijvoorbeeld 25 kWh als ondergrens wordt gekozen is dat er in het kader van de PGS-37 nog discussie is op dit punt en dat een lage grens mogelijk betekent dat meer gevallen onder de werkingssfeer van de circulaire gaan vallen dan straks onder de PGS-37.

In voertuigen gemonteerde energiedragers die een onderdeel vormen van een zogeheten smart-grid, vallen niet onder de werkingssfeer van de circulaire. Dit soort ontwikkelingen vindt veelal nog op experimentele basis plaats en er zou verwarring kunnen ontstaan met voertuigveiligheidsvereisten. Dat maakt dat een EOS-achtige toepassing waar gebruik wordt gemaakt van in voertuigen gemonteerde lithium-ion energiedragers generiek buiten de werkingssfeer van deze circulaire valt. Het bevoegd gezag zal bij de beoordeling daarvan maatwerk moeten verrichten. Zodra uit voertuigen gedemonteerde energiedragers uitsluitend als EOS worden gebruikt, vallen deze weer wel onder de werkingssfeer van deze circulaire bij het bereiken van de hoeveelheidsgrenzen.

5.3. Verdere duiding afbakening

Door de afbakening zoals aangegeven in de paragrafen 5.1 en 5.2 heeft deze circulaire doorgaans geen betrekking op de toepassing van energiedragers op het niveau van een of enkele huishoudens, of een of enkele energiedragers in apparaten die in gebruik zijn. Deze toepassingen zijn meer het domein van de productregelgeving of bijvoorbeeld de voertuigveiligheidseisen. Ook mobiele EOS’en, die bijvoorbeeld ingezet worden bij evenementen of ingezet worden op bouwplaatsen, vallen onder de reikwijdte van deze circulaire. Dit neemt niet weg dat het bevoegd gezag ook bij kleinere capaciteiten maatregelen voor kan schrijven of met een initiatiefnemer in gesprek kan gaan over maatregelen. De hier aangegeven reikwijdte van de circulaire neemt ook niet weg dat bestaande regelgeving zich kan uitstrekken tot kleinere hoeveelheden dan hier aangeduid. Daarbij kan gedacht worden aan de vervoersregelgeving en product(veiligheids)regelgeving.

In de hierna volgende tabel 1 is de afbakening schematisch weergegeven.

6. De risico’s