Aanwijzing kader voor tenuitvoerlegging

Samenvatting

Met de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (hierna: Wet USB) op 1 januari 2020 is de algehele verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging verschoven van het openbaar ministerie naar de minister van Justitie en Veiligheid. Het OM heeft echter een aantal verantwoordelijkheden en taken in de executiefase behouden. Deze aanwijzing geeft een algemeen kader en algemene regels voor de uitoefening van die taken. De aanwijzing is tevens van toepassing op minderjarigen, tenzij anders is bepaald of tenzij dit uit de context van de aanwijzing voortvloeit.

1. Achtergrond

Het sluitstuk van de strafrechtsketen wordt gevormd door de tenuitvoerlegging van de door de rechter opgelegde straffen en maatregelen of door of namens de officier van justitie getroffen schikkingen en uitgevaardigde strafbeschikkingen. Met ingang van 1 januari 2020 is de formele verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging neergelegd bij de minister van Justitie en Veiligheid (hierna: minister).1Art. 6:1:1 jo 127a Sv.

Bij het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is onder verantwoordelijkheid van de minister een administratie- en informatiecentrum voor de executieketen (AICE) ingericht dat de operationele regie op de tenuitvoerlegging voert en er zorg voor draagt dat de organisaties die betrokken zijn bij de feitelijke tenuitvoerlegging kunnen beschikken over de benodigde gegevens.2Zoals die gegevens bekend zijn bij het CJIB. Het CJIB/AICE zorgt ervoor dat deze organisaties – zoals het CJIB, de Dienst Justitiële Inrichtingen, de Justitiële informatiedienst, Raad voor de Kinderbescherming, de reclassering en de politie – tijdig vernemen dat een bepaalde beslissing ten uitvoer moet worden gelegd. Het CJIB/AICE geeft namens de minister een last tot tenuitvoerlegging of aanhouding (artt. 6:1:4 tot en met 6:1:6 Sv).

Het OM is in het nieuwe executiebestel verantwoordelijk voor de verstrekking aan de minister van voor tenuitvoerlegging vatbare strafrechtelijke beslissingen (art. 6:1:1 Sv). Het OM kan bij de overdracht van de beslissing de minister adviseren over de wijze van tenuitvoerlegging en de beslissingen die in dat kader genomen moeten worden (art. 6:1:10 Sv). Daarnaast houdt het OM binnen de tenuitvoerlegging enkele magistratelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Het OM blijft verantwoordelijk voor het aanbrengen van zaken waarin de strafrechter een beslissing over de tenuitvoerlegging moet nemen. Dat betreft vervolgbeslissingen maar ook vrijheidsbenemend dwangmiddelen en (bijzondere) opsporingsbevoegdheden ten behoeve van de tenuitvoerlegging. In individuele gevallen kan het OM de tenuitvoerlegging dwingend beïnvloeden. Dat kan een versnelling of vertraging van de uitvoering inhouden maar in bijzondere gevallen ook het wijzigen van de inhoud van de te executeren strafbeschikking. Voorts blijft het OM onder andere verantwoordelijk voor het stellen van bijzondere voorwaarden bij de voorwaardelijke invrijheidstelling en is het belast met het toezicht op de naleving van vrijheidsbeperkende straffen en maatregelen, in verband met vervolgbeslissingen. Verder blijft de verantwoordelijkheid voor het informeren van slachtoffers en nabestaanden over het verloop van de zaak bij het OM.

Deze aanwijzing geeft een algemeen kader en algemene regels voor de uitoefening van de executietaken van het OM. Specifieke of bijzondere onderwerpen zijn in afzonderlijke aanwijzingen (nader) geregeld. Waar dat aan de orde is, is een verwijzing naar die aanwijzingen opgenomen.

De aanwijzing is tevens van toepassing op minderjarigen, tenzij anders is bepaald of tenzij dit uit de context van de aanwijzing voortvloeit. Waar gesproken wordt over vrijheidsstraf dient mede te worden verstaan jeugddetentie en waar gesproken wordt over vervangende hechtenis dient mede te worden verstaan vervangende jeugddetentie, tenzij anders is bepaald of tenzij dit uit de context van de aanwijzing voortvloeit.

2. Verstrekken van beslissingen

Het OM is verantwoordelijk voor de verstrekking van voor tenuitvoerlegging vatbare strafrechtelijke beslissingen aan de minister. Het betreft rechterlijke beslissingen en strafbeschikkingen en ‘dus alle straffen, bijkomende straffen en maatregelen waaraan een uitvoeringscomponent vastzit.’3Kamerstukken II 2014/15, 34 086, 3, p. 66–67. In de strafrechtsketen is afgesproken welke beslissingen verder onder het bereik van de wet vallen. Hieronder vallen in ieder geval ook beslissingen over de voorlopige hechtenis, transacties en voorwaardelijke modaliteiten.

Het OM spant zich ervoor in om beslissingen voortvarend te verstrekken. Het OM is gehouden om uiterlijk veertien dagen “nadat deze voor ten uitvoerlegging vatbaar is geworden” de beslissing te verstrekken aan de minister, dat wil zeggen binnen veertien dagen nadat de betreffende beslissing is genomen door of namens het OM of binnen veertien dagen nadat een strafrechtelijke beslissing is ontvangen van de rechterlijke instantie. Er hoeft dan nog geen sprake te zijn van onherroepelijkheid of feitelijke mogelijkheid om de beslissing ten uitvoer te leggen. Na aanlevering van de beslissing zijn de minister en onder hem ressorterende uitvoeringsorganisaties verantwoordelijk voor de feitelijke tenuitvoerlegging van de beslissing, inclusief de vaststelling dat aan alle wettelijke vereisten voor executie (bijv. onherroepelijkheid) is voldaan.

Het OM voert voorafgaand aan de verstrekking van rechterlijke beslissingen een beperkte administratieve controle uit. In beginsel levert het OM enkel de beslissing aan. In voorkomende gevallen voorziet het OM de minister van het advies van de rechter over de tenuitvoerlegging (6:1:1, derde lid Sv) en eventueel van het advies van het OM (zie hoofdstuk 3).

3. Adviseren

Het OM heeft de bevoegdheid om de minister te adviseren over de wijze van tenuitvoerlegging (art. 6:1:10 Sv). Een dergelijk advies wordt doorgaans gegeven rond het verstrekken van de voor tenuitvoerlegging vatbare strafrechtelijke beslissing aan de minister, waarbij een straf of maatregel is opgelegd. Het OM kan besluiten op een later moment alsnog een advies uit te brengen of een uitgebracht advies aan te vullen, indien omstandigheden tijdens de tenuitvoerlegging daartoe aanleiding geven. De minister kan het OM hier ook om verzoeken (art. 6:1:10, tweede lid, Sv).

3.1. Inhoud advies

Het advies kan inhoudelijk (gemotiveerd) zijn, maar kan ook bestaan uit het advies aan de uitvoering om het OM op een bepaald later moment te benaderen.4Het advies heeft in die gevallen een vergelijkbare functie als de aantekening van het OM als bedoeld in de (voormalige) penitentiaire wet- en regelgeving (executie-indicator). Een inhoudelijk advies is bedoeld om inzichten en omstandigheden uit de fase van opsporing, vervolging en berechting, waarover het OM als enige beschikt en die mogelijk relevant zijn voor de tenuitvoerlegging, onder de aandacht van de minister te brengen.5Het OM levert informatie voor zover deze exclusief bij het OM bekend is. Informatie die de minister zelf uit verschillende bronnen kan ontsluiten (bijv. door de onder zijn gezag ressorterende uitvoeringsorganisaties), zal het OM niet opnemen. Het advies hoeft geen aanbeveling te bevatten; het kan eenvoudigweg bestaan uit te delen (context-)informatie.

Indien een advies is gegeven wordt het OM altijd benaderd bij een eventueel gratieverzoek in de betreffende zaak (art. 5, vierde lid, Gratiewet). Voor de advisering in het kader van gratie wordt verwezen naar hoofdstuk 7 van deze aanwijzing.

3.2. Criteria advisering

Het OM draagt bij aan een snelle en zekere tenuitvoerlegging. Daarbij respecteert het de wettelijke verantwoordelijkheidsverdeling en positie van partners in de strafrechtsketen. Zo is het plaatsen van veroordeelden, alsmede het verlenen van verloven en vrijheden aan gedetineerden de verantwoordelijkheid van de minister, directeur van de penitentiaire inrichting of selectiefunctionaris. Hetzelfde geldt voor het verlenen van noodzakelijke (forensische) zorg. Het is verder vanzelfsprekend dat sommige straffen of maatregelen om alertheid van de uitvoeringsketen vragen (bv. ISD, jeugddetentie); het OM hoeft dat niet expliciet onder de aandacht van de minister te brengen.

In de regel beperkt het OM zich in de advisering over de tenuitvoerlegging tot opsporings- en vervolgingsbelangen (lopende zaken) en de bescherming van het slachtoffer resp. de maatschappij (algemene veiligheid van personen of goederen, verstoring van de rechtsorde). De adviesbevoegdheid van het OM dient beperkt te worden opgevat. Het OM adviseert uit eigen beweging enkel in die gevallen waarin

In beginsel wordt alleen inhoudelijk geadviseerd bij veroordelingen tot onvoorwaardelijke vrijheidsstraffen van meer dan 1 jaar en bij opgelegde tbs/pij-maatregelen. Het advies is dan mede gericht op de (in een later stadium) te verlenen vrijheden en bij de voorwaardelijke invrijheidstelling mogelijk door het OM op te leggen bijzondere voorwaarden.6De omstandigheden en aandachtspunten die de zaaksofficier in zijn advies over de tenuitvoerlegging meegeeft, kunnen in een later stadium door het OM worden betrokken bij afwegingen in het kader van de voorwaardelijke invrijheidstelling. De bevoegdheid tot het stellen van bijzondere voorwaarden bij de voorwaardelijke invrijheidstelling ligt bij het OM.

Bij de advisering wordt in het bijzonder alertheid gevraagd op

Het voorgaande laat onverlet dat in uitzonderlijke gevallen toch uit eigen beweging wordt geadviseerd, indien de officier van justitie of advocaat-generaal daartoe aanleiding ziet. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer er voor het OM zwaarwegende redenen aanwezig zijn om op de hoogte te worden gehouden van het verloop van de tenuitvoerlegging of wanneer het OM te zijner tijd wenst te adviseren over gratie. Het staat de officier van justitie of advocaat-generaal verder vrij om voorkomende meer praktische aspecten in het advies te benoemen.

De uitgangspunten gelden in de basis ook wanneer (later) gevraagd wordt te adviseren.

3.3. Advisering over verloven en vrijheden

De advisering kan betrekking hebben op de detentie(fasering). In aanvulling op het bovenstaande geldt hiervoor het volgende:

Het OM zal niet in alle zaken een advies uitbrengen. Uit het ontbreken van een (inhoudelijk) advies mag niet worden afgeleid dat risico’s nihil zijn en de veiligheid geborgd is. De minister (of betrokken functionaris) is verantwoordelijk voor in de tenuitvoerlegging te nemen beslissingen. Het is aan de minister (of betrokken functionaris) om een risicotaxatie te maken en eventuele adviezen te betrekken bij de afweging. De minister kan het advies van OM (evenals van ZM) ook naast zich neerleggen.

3.4. Overgang

Na inwerkingtreding van de wet USB is de executie-indicator voor nieuwe zaken komen te vervallen. Een eerder geplaatste executie-indicator blijft van kracht tot een advies is gegeven. Voor de advisering gelden bovenvermelde uitgangspunten.

4. Ingrijpen in individuele gevallen

In het nieuwe executiebestel is de minister primair verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging. In beginsel bepaalt hij het moment en de wijze waarop straffen en maatregelen ten uitvoer worden gelegd. Het is dan ook aan de minister om de uitvoering in individuele gevallen te herzien, indien hij daartoe signalen ontvangt (bijv. vanuit de strafrechtsketen). Het OM kan evenwel in een beperkt aantal gevallen de tenuitvoerlegging dwingend en direct beïnvloeden (‘ingrijpen in de executie’). Gelet op het uitgangspunt dat opgelegde straffen en maatregelen daadwerkelijk, voortvarend en eenduidig ten uitvoer worden gelegd, moet de executie zo min mogelijk in individuele gevallen worden doorkruist. Algemeen uitgangspunt is dat ‘ingrijpen’ beperkt blijft tot die gevallen waarin het OM vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde (art. 124 Wet RO) een dringende noodzaak ziet voor afwijking van de voorziene wijze van tenuitvoerlegging. Bij ingrijpen wordt onderscheid gemaakt tussen inhoudelijk en procedureel ingrijpen.

4.1. Inhoudelijk ingrijpen

De officier van justitie heeft een eigenstandige bevoegdheid om de inhoud van beslissingen die door hem of onder het gezag en de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie zijn genomen te wijzigen. Het gaat dan vooral om zakenken die buitengerechtelijk zijn afgedaan met een strafbeschikking of een administratieve sanctie op grond van de Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). De wijziging of intrekking van een strafbeschikking (art. 257e, achtste lid, Sv) kan onder meer aan de orde zijn indien tijdens de tenuitvoerlegging een omstandigheid bekend wordt waarmee de officier ten tijde van de beslissing geen rekening heeft gehouden en die voor hem aanleiding zou zijn geweest geen of een andere straf op te leggen.9Met een dergelijke wijziging is geen vorm van herberechting of beroep beoogd. Wijziging van een strafbeschikking kan verder noodzakelijk worden geacht in het kader van een persoonsgerichte aanpak. De wijziging van een bij strafbeschikking opgelegde financiële sanctie in een taakstraf kan bijvoorbeeld aangewezen zijn, indien blijkt dat betrokkene onvermogend is en overigens wordt voldaan aan de vereisten voor een taakstraf. De officier van justitie kan ook besluiten de inning van een administratieve sanctie te beëindigen, indien hij van oordeel is dat met de voortzetting daarvan geen redelijk doel wordt gediend (art. 22, vierde lid, Wahv).

Voor rechterlijke beslissingen geldt dat deze niet inhoudelijk door het OM kunnen worden gewijzigd.10Voor het kwijtschelden van (een deel van) de door de rechter opgelegde sanctie staat alleen de weg van gratie open. In gevallen waarin geen gratie mogelijk is, kan de minister de inning beëindigen op grond van art. 6:1:11 Sv (hardheidsclausule). Specifiek voor taakstraffen echter heeft het OM op grond van art. 6:3:2 Sv de bevoegdheid om de opgelegde straf te wijzigen voor wat betreft de aard van de te verrichten werkzaamheden indien de veroordeelde de taakstraf niet geheel overeenkomstig de opgelegde straf kan of heeft kunnen verrichten.

4.2. Procedureel ingrijpen

Bij procedureel ingrijpen gaat het bijvoorbeeld om het vertragen of versnellen van (de start van) de tenuitvoerlegging. Voor ingrijpen in de executie is een zwaarwegende reden vereist. Die kan gelegen zijn in het belang van de opsporing, het belang van slachtoffers of nabestaanden, van veroordeelden of het algemeen belang.

4.3. Procedure

Indien de officier van justitie wenst in te grijpen, neemt hij contact op met senior OM-liaisons (de landelijke aanspreekpunten voor executie) die het verzoek overbrengen aan het CJIB. In het contact van de liaison met het CJIB wordt de noodzaak tot ingrijpen in de desbetreffende zaak bezien in samenhang met de informatie die bij het CJIB/AICE beschikbaar is over eerdere zaken en eventuele andere openstaande zaken van de betrokkene. De liaisonofficier beslist of wordt ingegrepen en brengt in relatie tot die beslissing een bindend advies uit aan het CJIB/AICE.14Het procedureel ingrijpen wordt gezien als een dwingend advies; beleidsmatig is bepaald dat het wordt opgevolgd. TK 2014–2015, 34 086, nr. 3, p. 29 en afspraken in de keten. Het CJIB/AICE draagt zorg voor de uitvoering van de ingreep en verstrekt daartoe een opdracht aan de instantie aan wie de feitelijke tenuitvoerlegging is opgedragen, of wacht daar juist mee.

5. Toezicht, voorwaardelijke invrijheidstelling en taakstraffen

5.1. Algemeen: verantwoordelijkheidsverdeling

Het OM is belast met het toezicht op de naleving van voorwaarden zoals die zijn gesteld bij alle voorwaardelijke straffen en de naleving van vrijheidsbeperkende maatregelen (art. 6:3:14 Sv). Dat geldt ook voor de voorwaarden die worden gesteld bij een voorwaardelijke invrijheidstelling. Deze verantwoordelijkheid hangt nauw samen met het op zaaksniveau nemen van vervolgbeslissingen bij het overtreden van die voorwaarden.

De minister heeft de algehele verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het toezicht alsmede het beleid over toezicht. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen dragen is de minister bevoegd algemene en bijzondere lasten te geven aan degene aan wie de feitelijke tenuitvoerlegging is opgedragen, net zoals het OM die lasten kan geven aan personen of instanties.

Het CJIB/AICE verstrekt namens de minister lasten aan de toezichthouder, bewaakt de voortgang en zendt het verzoek vervolgbeslissing aan het OM.

De toezichthouder geeft zelfstandig uitvoering aan de last en beoordeelt aan de hand van de geldende kaders of er redenen zijn om het OM te adviseren een verzoek vervolgbeslissing in te dienen.15Het kader volgt uit het Besluit, de Ministeriële Regeling, de beleidsregel USB (van de minister) en de beleidsregels van het OM.

Het OM heeft de mogelijkheid om in individuele gevallen waarbij een (mogelijke) schending aan de orde is direct contact te onderhouden met de feitelijke toezichthouder tijdens de uitvoering van een vrijheidsbeperkende maatregel of voorwaarde. Vanuit toezichthouders zal contact doorgaans via het CJIB/AICE lopen. In een beperkt aantal situaties kan het OM rechtstreeks benaderd worden. Dit is het geval bij tbs/PIJ-, CTER-zaken16Contra-Terrorisme, Extremisme en Radicalisering en spoedeisende kwesties. Onder spoedeisend wordt verstaan: zaken waarbij het noodzakelijk wordt geacht dat de officier binnen 24 uur een beslissing neemt (bijv. over aanhouding).

De Raad voor de Kinderbescherming heeft tot taak toezicht te houden op de uitvoering van reclasseringswerkzaamheden met betrekking tot jeugdigen (artikel 6:1:25 Sv).

5.2. Voorwaardelijke straffen

Het beleid voor voorwaardelijke straffen staat onder meer in de Aanwijzing voorwaardelijke straffen en schorsing van voorlopige hechtenis onder voorwaarden.

5.3. Voorwaardelijke invrijheidstelling