Legalize / Nederland / Ministeriële regeling

Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, van 24 juni 2021, nr. 28318215 tot intrekking van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2017 onder vaststelling van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2021

Type Ministeriële regeling

Publication 2026-08-01

Laatst bijgewerkt 2026-08-07

State In force

Source BWB

artikelen 3

Wijzigingsgeschiedenis JSON API

Gelet op artikel 13, eerste en derde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht;

Gezien de voordracht van de Inspecteur-generaal van het onderwijs van 16 juni 2021;

Besluiten:

Artikel 1

De volgende beleidsregels worden vastgesteld:

a. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs (bijlage 1);

b. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs (bijlage 2);

c. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs (bijlage 3); en

d. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs (bijlage 4).’

Artikel 2

De volgende beleidsregels worden ingetrokken:

a. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522;

b. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het voortgezet onderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522;

c. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het (voortgezet) speciaal onderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522; en

d. Onderzoekskader 2017 voor het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs, zoals gepubliceerd in Staatscourant 2017, 38522.

Artikel 3

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 augustus 2021.

Bijlage 1. Onderzoekskader 2021 voor het toezicht op de voorschoolse educatie en het primair onderwijs

Versie per 1 augustus 2026

Woord vooraf: veranderingen in het toezicht

Voor u ligt het Onderzoekskader 2021 van de Inspectie van het Onderwijs, in de versie per 1 augustus 2026. Ieder jaar actualiseren we de onderzoekskaders, onder meer om ze te laten aansluiten bij gewijzigde wet- en regelgeving. Om de paar jaar herzien we de kaders geheel; de volgende herziening staat gepland voor 1 augustus 2027.

De veranderingen in het toezicht zijn dit jaar omvangrijker dan gebruikelijk bij een actualisatie. Vanwege voortdurende veranderingen in het onderwijs, de verwachtingen vanuit de samenleving en de wetgeving, passen we ook het toezicht verder aan. Denk daarbij aan de wensen over de balans in het toezicht op besturen en scholen/opleidingen en nieuwe wetgeving. We brengen u in dit woord vooraf op de hoogte van de uitwerkingen die in het toezicht zijn gedaan. Dit zijn tevens voorlopers op de grotere herziening van het onderzoekskader per 1 augustus 2027.

In de uitvoering van ons toezicht op bestuursniveau leggen we een sterker accent op risico’s. Bij besturen waar we de grootste risico’s zien, voeren we een volledig onderzoek uit, dat we sinds vorig jaar een bestuursonderzoek noemen in plaats van een vierjaarlijks onderzoek. Naast het bestuursonderzoek hebben we een lichtere variant aan het bestuurstoezicht in het bekostigd onderwijs toegevoegd, het bestuursbezoek. Dit bestuursbezoek is minder uitgebreid en sluiten we niet af met een oordeel maar met een conclusie. Met deze nieuwe toezichtvorm versterken we de proportionaliteit van het toezicht. We sluiten beter aan bij de kwaliteitsborging en bevordering van kwaliteit die besturen zelf uitoefenen. Met deze risicogerichte aanpak creëren we ook ruimte voor frequenter toezicht op scholen en opleidingen. We streven ernaar jaarlijks bij een kwart van de besturen een bestuursbezoek of -onderzoek uit te voeren. Zo willen we elke vier jaar – dan wel deze termijn zo dicht mogelijk benaderend – een actueel beeld krijgen van alle besturen.

Voor scholen hebben we de onaangekondigde schoolbezoeken geïntroduceerd. Hiermee komen we tegemoet aan de wens om meer zicht op schoolniveau te hebben. We voeren deze bezoeken onaangekondigd uit waarbij de focus ligt op belangrijke onderdelen van het onderwijsproces, zoals de leskwaliteit en (sociale) veiligheid. De bezoeken hebben een stimulerend karakter; het accent ligt op het aangeven van zowel algemene punten als aandachtspunten. We spreken na een OSB geen eindoordeel uit over de school.

Zowel bij de bestuursbezoeken als bij de onaangekondigde schoolbezoeken kunnen we bij tekortkomingen één of meer herstelopdrachten geven. Ook kunnen we besluiten alsnog een risico-onderzoek uit te voeren, als we daar aanleiding toe zien.

Met deze nieuwe toezichtvormen, die een aanvulling zijn op de in paragraaf 7.4 genoemde vormen, kunnen we breed zicht houden op de kwaliteit van besturen en scholen, zonder direct een zwaar en belastend onderzoek in te zetten. Ze passen bij situaties waarin we geen acute risico’s zien en waarin scholen/opleidingen en besturen laten zien dat zij zelf zicht hebben op de onderwijskwaliteit en hier actief op sturen.

Al deze ontwikkelingen passen in de vernieuwde toezichtvisie die we in het onderzoekskader van 1 augustus 2025 introduceerden. Het toezicht is opgavegericht en richt zich integraal op alle niveaus: scholen/opleidingen, besturen en stelsel. Ook is het toezicht meer adaptief om in te kunnen spelen op vraagstukken die actueel zijn. De al langer bestaande uitgangspunten zoals proportionaliteit en maatwerk krijgen daarmee versterking.

Zo willen we het toezicht actueel en effectief laten zijn.

Stelseltoezicht was al onderdeel van het toezicht van de inspectie, maar nieuw is dat we de kwaliteit hebben gedefinieerd in een raamwerk. Dat is geen kader waarmee we een individueel bestuur of een individuele school beoordelen of waarderen, het is een raamwerk om het onderwijs als geheel te beschouwen. Het biedt sturing en focus voor het krijgen van zicht op trends en knelpunten in het stelsel. Op basis daarvan agenderen we de risico’s en interveniëren we, op het niveau van het stelsel, wanneer dat vanuit de stimulerende functie van het toezicht passend of nodig is.

Toezicht vereist actualisatie en continue verbetering om effectief te zijn en te blijven. Op basis van evaluaties, ervaringen en actuele ontwikkelingen heeft de Inspectie van het Onderwijs daarom het Onderzoekskader 2017 aangepast.1Over de evaluatie van ons toezicht is een rapport geschreven: Evaluatie vernieuwd toezicht. Voortgangsrapportage 2018/2019. U kunt dit rapport vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl). Het vernieuwde toezicht dat toen in werking trad, nam de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen als uitgangspunt. Die ontwikkeling zetten we (hiermee wordt in dit document de inspectie bedoeld) door en wordt met dit aangepaste kader verder verstevigd.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht op het onderwijs is ingericht. Het omvat het waarderingskader op grond waarvan we oordelen en waarderen en omschrijft de werkwijze daarvoor.

Centraal in het toezicht op het onderwijs staan de belangen van de leerlingen en studenten. Het doel is het stelsel zo te laten functioneren dat het voorziet in de bagage die voor leerlingen en studenten nu en in hun verdere onderwijsloopbaan en leven essentieel is. Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit en moet erop kunnen vertrouwen dat het onderwijs op een school op orde is. Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen we de kwaliteit van het onderwijs en stimuleren we de verbetering ervan.

Onze missie wordt gedragen door vijf uitgangspunten. De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk).

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op drie niveaus, die voortvloeien uit onze wettelijke opdracht(en): op het stelsel, op besturen en op hun scholen. Hierna wordt per niveau toegelicht hoe het toezicht is ingericht.

Het doel van ons toezicht wordt nog steeds aangegeven door onze missie: ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’. Centraal in onze visie staan de maatschappelijke opgaven van het onderwijs: we willen opgavegericht werken. Vanuit die opgaven richten we ons toezicht in en bepalen we waar we als toezichthouder nodig zijn. Om dat goed te doen, kijken we integraal naar het onderwijs en is ons toezicht adaptief. We willen daar zijn waar we het hardst nodig zijn, op een passende en effectieve manier. Daarbij gaan we uit van onze wettelijke taken en houden we uiteraard rekening met wat er politiek en maatschappelijk van ons gevraagd wordt.

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel.

Het stelseltoezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. De kernfuncties van het onderwijs, kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen – nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

We duiden en waarderen jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld. Daarnaast maken we vaak aparte themarapporten.

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer op orde is. Door het aangepaste onderzoekskader worden besturen daarnaast nog nadrukkelijker gestimuleerd om na te denken over hun eigen ambities. Elke vier jaar onderzoekt de inspectie in het ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ de mate waarin het bestuur deze verantwoordelijkheid neemt en of de (be)sturing op de kwaliteit van de scholen op orde is.

Gezien het belang van meer zicht op schoolniveau heeft de inspectie ruimte gecreëerd voor intensiever toezicht op scholen. Daarom was het in 2024 en is het ook in 2025 niet mogelijk de bestuursgerichte vierjaarscyclus volledig uit te voeren. De inzet van de inspectie is vooralsnog om de vierjaarscyclus vanaf 2026 weer volledig uit te voeren, met risico-onderzoek bij risicobesturen en substantieel lichtere, proportionele bezoeken bij jaarlijks ongeveer een kwart van de besturen. We houden daarbij wel rekening met de vraag die er tegelijkertijd ligt om met de beschikbare capaciteit meer scholen te bezoeken en met de (mogelijke) beperkingen die daaruit voortvloeien voor onderzoeken bij besturen. Om deze redenen gebruiken we bij de uitvoering van het toezicht in de praktijk voorlopig de term ‘bestuursonderzoek’, en niet het in dit onderzoekskader gebruikte ‘vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’.

We beoordelen de kwaliteit van de besturing in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. De kern van het kwaliteitsgebied is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit en het financieel beheer van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Wat nieuw is, is dat het financieel beheer integraal onderdeel van de standaarden in dit kwaliteitsgebied is.

Om te onderzoeken in hoeverre de besturing door het bestuur op orde is, ondernemen we onderzoeksactiviteiten op bestuurs- en schoolniveau die we vooraf vastleggen in een onderzoeksplan. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen en scholen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van zijn onderwijs, het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt. Zo spreken we onder andere met de medezeggenschapsraad of studentenraad en het interne toezicht. Daarnaast voeren we activiteiten op scholen uit, zoals het voeren van gesprekken met leerlingen, ouders en schoolleiders of het afleggen van lesbezoeken. Ook kunnen we een risico-kwaliteitsonderzoek of een steekproef-kwaliteitsonderzoek uitvoeren. Het onderzoek leidt tot een oordeel of waardering per standaard. Op basis van de beslisregels beoordelen we de besturing ook op het niveau van het gehele kwaliteitsgebied. Dit laatste is voor sommige sectoren nieuw ten opzichte van 2017. De waardering Goed kunnen we op het niveau van de standaard toekennen als het bestuur niet alleen voldoet aan de deugdelijkheidseisen, maar ook ambities realiseert die daarboven uitstijgen. Het rapport van het onderzoek, inclusief de oordelen en waarderingen, maken we openbaar via onze website.

Afhankelijk van de kwaliteit van de besturing en eventuele tekortkomingen bepalen we het vervolgtoezicht. Er kan gekozen worden om het toezicht te intensiveren of juist minder intensief te laten zijn. Dit vervolgtoezicht kan uitgevoerd worden door het bestuur of door de inspectie. Daarnaast is het mogelijk dat er een tussentijds onderzoek plaatsvindt, als dit op basis van bepaalde informatie, zoals signalen of financiële kengetallen, nodig blijkt. Bij een bestuur dat er niet in slaagt zijn besturing op (delen van) de kwaliteit van scholen te waarborgen, voeren wij zelf (delen van) het tussentijds onderzoek uit.

Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen, waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. De waarborgfunctie van de inspectie sluit daarop aan. Deze waarborgfunctie wordt versterkt door meer en beter gebruik te maken van signalen en andere gegevens en informatie, waaronder schooleigen informatie zoals het schoolplan. Het toezicht op individuele scholen is daarmee ook aanvullend op wat het bestuur zelf uitvoert en waarover het bestuur zich verantwoordt. Naast verificatie-activiteiten op scholen waar we onderdelen van de kwaliteit onderzoeken, is het mogelijk dat we op het niveau van een school op (een selectie van) standaarden oordelen geven of een waardering uitspreken. Dit doen we bij een risico-kwaliteitsonderzoek en bij een steekproef-kwaliteitsonderzoek. Wanneer wij risico’s signaleren, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) het onderzoek op de school geheel of gedeeltelijk uit. Dit kan zowel binnen als buiten het vierjaarlijks onderzoek plaatsvinden.

1.2. Waar houden we toezicht op?

1.1. Inleiding

Een laatste type onderzoek waarbij we scholen bezoeken, is het themaonderzoek. De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving.

Hierboven is het toezicht op het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beschreven. Voor elke sector is een specifiek onderzoekskader gemaakt op basis van de relevante wet- en regelgeving en de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast zijn er specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader, zoals bij de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en bij onderwijssoorten en voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht is vormgegeven en wat de inspectie verwacht van het onderwijs. Uiteindelijk begint de verantwoordelijkheid voor beter onderwijs voor alle leerlingen op de school zelf. Het bestuur kan scholen daarin activeren en dit borgen. De inspectie zal hierop toezien, zo nodig ingrijpen en verdere kwaliteitsverbetering stimuleren.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

1.1. Inleiding

Het onderwijs verandert voortdurend door nieuwe ontwikkelingen in de samenleving. Daarom is het nodig het toezicht op (de kwaliteit van) het onderwijs regelmatig aan te passen. In 2017 is het toezicht vernieuwd. Sinds die tijd is de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen het uitgangspunt voor het toezicht. In het toezicht op het onderwijs in Nederland gaat het om de leerlingen en studenten.

De inspectie heeft inmiddels enkele jaren ervaring opgedaan met het onderzoekskader van 2017. Na evaluatie stellen we het toezicht bij. Dit doen we niet alleen op grond van de opgedane ervaringen, maar ook op basis van actuele ontwikkelingen, verbetersuggesties vanuit het onderwijsveld en aanpassingen in beleid en wet- en regelgeving. In het voorliggende onderzoekskader zijn deze bijstellingen verwerkt. Hierin gaan we uit van de wettelijke taken van de inspectie en de voorschriften in wet- en regelgeving zoals deze voor de desbetreffende sectoren gelden. Daarnaast zijn de uitgangspunten voor het toezicht, zoals al geformuleerd in het Onderzoekskader 2017, verder verankerd in dit herziene onderzoekskader.3We baseren ons op de versie die op 22 juni 2020 is vastgesteld. Het onderzoekskader wordt namelijk elk jaar geactualiseerd vanwege wijzigingen in de wet- en regelgeving.

Het door de minister vastgestelde Onderzoekskader 2021 (hierna: onderzoekskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft hoe het toezicht op het primair onderwijs is ingericht. Het onderzoekskader omvat het kader, op grond waarvan we oordelen en waarderen, en de werkwijze. Het onderzoekskader is bedoeld om de werkwijze van de inspectie voor anderen inzichtelijk te maken en het toezicht transparant uit te voeren.

1.3. Begripsbepalingen

Deugdelijkheidseisen zijn bij of krachtens de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, gericht aan besturen. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit (in ruime zin) en het financieel beheer.

In de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) staat in artikel 3, eerste lid, onder meer dat de inspectie toeziet op de naleving van de onderwijswet- en regelgeving, de taak heeft om de ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit daarvan te bevorderen, en de taak heeft om de financiële rechtmatigheid, – doelmatigheid en -continuïteit te beoordelen en bevorderen.

Het onderzoekskader heeft betrekking op alle besturen en scholen die onderwijs verzorgen op basis van de onderwijswetten, zoals in onderstaand tekstkader weergegeven.4Hieronder vallen: besturen van en scholen voor primair onderwijs, scholen voor speciaal basisonderwijs, voorzieningen voor onderwijs aan nieuwkomers, internationaal georiënteerd basisonderwijs (igbo), orthopedagogisch-didactische centra (opdc), het toezicht op gemeenten in het kader van kinderopvang en voor- en vroegschoolse educatie, locaties voor voorschoolse educatie en besturen en scholen voor het onderwijs in Caribisch Nederland. Voor het toezicht op niet-bekostigde instellingen en Nederlands onderwijs in het buitenland zijn separate onderzoekskaders vastgesteld. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Besturen, scholen, opleidingen en besturen van samenwerkingsverbanden zijn onze objecten van toezicht.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

Hieronder definiëren we een aantal begrippen die belangrijk zijn voor het toezicht.

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Onder het begrip ‘bestuur’ wordt volgens artikel 1, onderdeel k, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) verstaan het bestuur in de zin van een onderwijswet.5Met dien verstande dat waar het de Leerplichtwet 1969 of de Leerplichtwet BES betreft hieronder wordt verstaan het hoofd van de school of instelling, en met dien verstande dat waar het het toezicht op de uitoefening van de taken van het samenwerkingsverband betreft hieronder wordt verstaan het bestuur van de rechtspersoon, bedoeld in artikel 18a, vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs en artikel 2.47, vijfde lid, van de Wet voortgezet onderwijs 2020. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat als het bestuur een rechtspersoon is die de instelling in stand houdt, de inspectie (het uitvoerend deel van) het bestuur als aanspreekpunt zal zien.

Daarnaast kennen we besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs.

Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de deugdelijkheidseisen) worden nageleefd. Dit gaat over wat het bestuur en de school moeten. Een school die niet voldoet aan die voorschriften, biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot vervolgtoezicht en sancties.

Vanuit de stimuleringsfunctie onderzoekt de inspectie hoe eigen ambities bijdragen aan (de continue en duurzame verbetering van) de onderwijskwaliteit. Hiermee bevorderen we de kwaliteit op het niveau van scholen, besturen en zo ook het stelsel. Eigen ambities hebben betrekking op de ambities en doelen die een bestuur/school zichzelf stelt. De school beschrijft deze in haar schoolplan.

Bij alle handelingen die we ondernemen, spreken we van interventies. We onderscheiden:

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

Lopende afspraken en toezichtsinterventies, waaronder die op basis van het Onderzoekskader 2021 in de versie per 1 augustus 2024, blijven van kracht. (Herstel)onderzoeken die ná 1 augustus 2025 starten8Uitgegaan wordt van de eerste onderzoeksdag op locatie (niet zijnde het startgesprek met het bestuur in geval van een vierjaarlijks onderzoek-4JO), ongeacht of deze onderzoeksdag fysiek of digitaal plaatsvindt. worden uitgevoerd op basis van Onderzoekskader 2021 in de versie per 1 augustus 2025. Wetsartikelen die op de dag van publicatie van dit kader in de Staatscourant nog niet in werking zijn getreden, zijn tussen blokhaken ([]) geplaatst.

We onderscheiden verschillende niveaus in het toezicht: onderwijsstelsel, besturen en scholen.

2.1. Inleiding

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs van hun scholen van voldoende kwaliteit is. En ook dat het financieel beheer op orde is. In het toezicht gaan wij na of besturen hier zicht op hebben en of zij hieraan sturing geven, zodat besturen waarborgen dat de leerlingen op hun scholen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit.

Besturen vormen een belangrijk schakelpunt: door te werken aan de kwaliteit van hun scholen dragen zij bij aan de werking en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Zo moeten leerlingen, om zelfstandig te kunnen functioneren, in de samenleving in staat worden gesteld om te kunnen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Het onderwijs zorgt ervoor dat leerlingen de school voldoende geletterd en gecijferd en met de benodigde kennis en vaardigheden verlaten. Bovendien is het belangrijk dat zij gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, waarbij het geen verschil maakt wie hun ouders zijn, waar zij vandaan komen of waar zij onderwijs volgen. Ook is het belangrijk dat leerlingen en studenten zich als persoon ontwikkelen; het onderwijs draagt eraan bij dat ze zichzelf en hun omgeving kennen en zelfstandig keuzes kunnen maken. Zo leren zij ook zelf om bij te dragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

De schoolleider geeft samen met het team het onderwijs op hun school vorm. Samen met het bestuur streven zij kwaliteitsdoelen en ambities voor het onderwijs aan hun leerlingen na. Hoe ze dat doen, beschrijven zij in hun schoolplan. Het schoolplan beschrijft het onderwijskundig beleid, het personeelsbeleid en het stelsel van kwaliteitszorg. In ons toezicht sluiten we aan bij deze schooleigen informatie. Kernvragen voor de kwaliteit van het onderwijs zijn: leren leerlingen genoeg, krijgen ze goed les en zijn ze veilig?

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten leraren, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun leerlingen en studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle leerlingen te realiseren. Onze missie, 'Effectief toezicht voor beter onderwijs', sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen én stimuleren we de kwaliteit van het onderwijs. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel (stimuleren) en op besturen en hun scholen (waarborgen en stimuleren). Besturen waarborgen de kwaliteit van hun scholen en het onderwijs aan de leerlingen. De intensiteit van het toezicht en het vervolgtoezicht stemmen we af op de mate waarin het bestuur de deugdelijkheidseisen naleeft en de kwaliteit van zijn scholen waarborgt.

Dit onderzoekskader is van kracht met ingang van 1 augustus 2026. Het is overeenkomstig artikel 13, derde lid, van de WOT bekendgemaakt in de Staatscourant en is gepubliceerd op de website van de Inspectie van het Onderwijs en op www.wetten.nl.

Het onderzoekskader is vastgesteld op grond van artikel 13 van de WOT en is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap legt met dit onderzoekskader de werkwijze van de inspectie vast met betrekking tot de uitoefening van haar onderzoekstaken en -bevoegdheden. Ook is het onderzoekskader een wetsinterpreterende beleidsregel. Bij de uitwerking van de deugdelijkheidseisen in het waarderingskader is uitgegaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.7Bijvoorbeeld de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). Over zowel de uitleg van wettelijke voorschriften als de werkwijze is overleg gevoerd met het onderwijsveld conform artikel 13, tweede lid van de WOT.

Lopende afspraken en toezichtsinterventies, waaronder die op basis van het Onderzoekskader 2021 in de versie per 1 augustus 2025, blijven van kracht. (Herstel)onderzoeken die ná 1 augustus 2026 starten8Uitgegaan wordt van de eerste onderzoeksdag op locatie (niet zijnde het startgesprek met het bestuur in geval van een Bestuursonderzoek), ongeacht of deze onderzoeksdag fysiek of digitaal plaatsvindt. worden uitgevoerd op basis van Onderzoekskader 2021 in de versie per 1 augustus 2026. Wetsartikelen die op de dag van publicatie van dit kader in de Staatscourant nog niet in werking zijn getreden, zijn tussen blokhaken ([]) geplaatst.

Wij voorzien een nieuw onderzoekskader in 2027. Ervaringen met dit onderzoekskader en ontwikkelingen in de samenleving, in de verschillende sectoren of in politiek en beleid kunnen leiden tot eerdere bijstelling van (delen van) het onderzoekskader.

2.3. Uitgangspunten voor het toezicht

Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, wordt gedragen door vijf uitgangspunten (zie figuur 2.3a). De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs(stelsel). Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden van het bestuur (maatwerk). We lichten de uitgangspunten hierna toe.

De werking van het stelsel omvat dus meer dan de optelsom van de resultaten van het toezicht op besturen en scholen. Daarom monitoren we ook de ontwikkelingen op stelselniveau, bijvoorbeeld de mate waarin alle kinderen gelijke kansen krijgen in het onderwijs. We onderzoeken en agenderen positieve voorbeelden en knelpunten en kijken hoe we in afstemming met het onderwijsveld de kwaliteit van het stelsel kunnen verhogen. Jaarlijks rapporteren we over de kwaliteit van het stelsel in ‘De Staat van het Onderwijs’, een taak die ons in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is toebedeeld. Ook bespreken we tijdens onderzoeken met besturen, in een open dialoog, hoe zij met de scholen aan de kwaliteit van het stelsel bijdragen, zonder dat dit tot oordelen of een waardering leidt. Op scholen onderzoeken we via themaonderzoeken thema’s die de kernfuncties raken. Dit alles samen noemen we stelseltoezicht.

Beter onderwijs voor alle leerlingen, daar staan wij als inspectie voor. We gaan uit van onderwijs in brede zin: het onderwijs óp school en ook op afstand door school. In de wet staat aan welke eisen het onderwijs ten minste moet voldoen. Als inspectie zien we erop toe dat deze basiskwaliteit, via besturen, wordt gewaarborgd: besturen waarborgen de kwaliteit van de scholen, wij waarborgen op onze beurt de kwaliteit van de sturing door besturen (het bestuurlijk handelen). Dit doen we door het beoordelen van hun zicht op kwaliteit en op de sturing op kwaliteit die we van elk bestuur verwachten. Waar nodig intensiveren we het toezicht op de besturen. Daarnaast stimuleren we besturen en scholen om hun ambities waar te maken en om een hogere kwaliteit dan basiskwaliteit te realiseren. Als inspectie willen we laten zien wat er goed gaat bij besturen, scholen en ook in het onderwijsstelsel. We reflecteren dan ook op de werking van het stelsel als geheel. In dit hoofdstuk beschrijven we onze visie op het toezicht (paragraaf 2.2). Daarna beschrijven we de uitgangspunten die we in de uitvoering van het toezicht hanteren (paragraaf 2.3).

Stelseltoezicht (stimuleren) en het toezicht op besturen en scholen (stimuleren en waarborgen) hangen met elkaar samen, elk met een eigen plaats in het toezicht. Besturen en scholen zijn afzonderlijke objecten van toezicht. Het stelseltoezicht richt zich vanuit een stimulerende en agenderende invalshoek vooral op de samenhang: zowel de inspanningen van besturen, scholen en samenwerkingsverbanden als andere zaken die meespelen bij de totstandkoming van de kernfuncties van het onderwijs, zijn daarin belangrijk. We gebruiken de kernfuncties van het onderwijsstelsel om inhoud te geven aan het stelseltoezicht. Dat kan leiden tot stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau.

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het onderwijs begeleidt leerlingen naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke leerling daadwerkelijk in staat te stellen te werken en mee te doen, geeft het onderwijs hun de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle leerlingen tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

2.3.2. Verantwoordelijkheid bij besturen

2.3.3. Waarborgen

2.3. Uitgangspunten voor het toezicht

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. Temeer omdat er in beginsel voor jongeren een leerplicht geldt tot 16 jaar en (indien nog geen startkwalificatie is behaald) een kwalificatieplicht tot 18 jaar. De norm voor basiskwaliteit is dat besturen en scholen voldoen aan de deugdelijkheidseisen voor de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Deze eisen hebben we in het waarderingskader voor besturen en scholen opgenomen (zie hoofdstuk 4 en 5).

Scholen en besturen maken onderdeel uit van het onderwijsstelsel. Het stelsel vormt ook de context waarbinnen zij hun werk doen. Onder stelselkwaliteit verstaan we de mate waarin alle besturen en scholen er samen met anderen in slagen om voor alle leerlingen bij te dragen aan de realisatie van de kernfuncties van het onderwijs. Zij zorgen er samen voor dat deze kernfuncties van onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht gerealiseerd worden.

2.3.5. Proportionaliteit en maatwerk

Naast stimuleren door aan te geven wat er beter kan, doen we dat ook door goede kwaliteit zichtbaar te maken. We kunnen daarvoor de waardering Goed toekennen op standaardniveau. We geven deze waardering op het moment dat een school of bestuur niet alleen voldoet aan de wettelijke vereisten maar ook aanvullende ambities realiseert.

2.3.4. Stimuleren

Besturen hebben daarnaast een wettelijke verantwoordelijkheid voor passend onderwijs. De kern daarvan is dat voor alle leerlingen met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd. Schoolbesturen hebben in dat verband een zorgplicht voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Alle schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer (regionale) samenwerkingsverbanden passend onderwijs. We houden toezicht op de uitvoering van de afspraken binnen het samenwerkingsverband door de schoolbesturen. Daarnaast houden we toezicht op het bestuur van het samenwerkingsverband. Dit lichten we verder toe in hoofdstuk 9.

Wij zien erop toe dat besturen hun taken (het bewaken en bevorderen van de basiskwaliteit en de continuïteit) voldoende uitvoeren. Gebeurt dat niet of in onvoldoende mate, dan houden we verscherpt toezicht op het bestuur en de scholen. Dat maakt onderdeel uit van onze waarborgfunctie. In aanvulling op dit bestuursgerichte toezicht, onderzoeken en beoordelen we ook scholen als het besturen niet lukt de basiskwaliteit te realiseren. Verder geeft het bestuur met het onderwijs ook invulling aan eigen ambities, waaronder vaak ook ambities die de kernfuncties van het onderwijsstelsel raken. Daarop sluiten we aan vanuit onze stimulerende rol.

De samenleving verwacht dat besturen en scholen voldoen aan de basiskwaliteit. Voor het toezicht is het belangrijk hoe effectief het bestuur is in het zorgen voor basiskwaliteit op zijn scholen. Het gaat dan om de kwaliteit van het onderwijs, de wijze waarop de professionaliteit van de instelling en het bestuur is gewaarborgd, om de mate van naleving van wettelijke voorschriften en de financiële situatie van de instelling. Naarmate een bestuur er beter in slaagt de kwaliteit van de scholen te bewaken en te bevorderen, is het toezicht minder intensief. Dan ligt het accent bijvoorbeeld meer op gesprekken over ambities over hun maatschappelijke opdracht en vragen we het bestuur vanuit zijn zicht op de kwaliteit te rapporteren over kwaliteitsontwikkeling en -verbetering. Indien dit aan de orde is, vragen we het bestuur ook over herstel van tekortkomingen te rapporteren.

3. Stelseltoezicht

Zo spreken we besturen die het onvoldoende lukt om de basiskwaliteit van hun scholen te waarborgen, aan. Waarborgen zij de basiskwaliteit niet of onvoldoende, dan geven wij het bestuur een of meerdere herstelopdrachten. Dat kan betekenen dat we ons dan ook op scholen richten. Bij een of meerdere onvoldoendes op standaarden krijgen scholen, na toepassing van de beslisregels, een eindoordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Waar nodig intensiveren we het toezicht.

Bij de uitvoering van het (proportionele) toezicht stemmen we de onderzoeksactiviteiten af op de omstandigheden van het bestuur. Dat is het maatwerk. Hoe we proportionaliteit en maatwerk inzetten, beschrijven we in hoofdstuk 7. Dat hoofdstuk gaat over onze werkwijze.

Naast ingrijpen waar het niet goed gaat, stimuleren we ook verdere ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit ervan. We doen dit op meerdere niveaus. Op stelselniveau monitoren we met onderzoek en gegevensverzameling hoe de kernfuncties van het onderwijs zich ontwikkelen. Als we hierin risico’s signaleren, agenderen we deze, passend bij de urgentie ervan. We signaleren en agenderen belangrijke onderwerpen in bijvoorbeeld ‘De Staat van het Onderwijs’ en in themarapportages. Op stelselniveau geven we kansen en mogelijkheden voor verbetering aan, waarmee we het stelsel beogen te stimuleren. We brengen de uitkomsten en analyses van onderzoek op verschillende manieren en bij verschillende betrokkenen onder de aandacht, om zo bij te dragen aan inzicht en oplossingen voor gesignaleerde problemen. Soms is het belangrijk dat betrokkenen rond een thema samen in gesprek gaan. Zo kunnen bijvoorbeeld besturen, gemeenten en samenwerkingsverbanden samen een rol spelen bij voorschoolse educatie of jeugdzorg. We brengen de uitkomsten ook onder de aandacht van besturen en scholen door met hen in een open dialoog te bespreken of zij kansen zien om bij te dragen aan het verbeteren van een stelselknelpunt.

3.1. Inleiding

Ten slotte nemen we de (realisatie van de) ambities van het bestuur mee in de onderzoeken en streven we ernaar om tijdens het uitvoeren van onze onderzoeken en in de rapportage daarvan stimulerend te werk te gaan: we geven op een positieve manier feedback en benoemen naast wat er beter moet of kan, ook wat er goed gaat.

In paragraaf 3.2 definiëren we eerst wat we verstaan onder stelselkwaliteit en stelseltoezicht. We geven aan welke wettelijke taken daarbij van belang zijn. Paragraaf 3.3 bevat het raamwerk voor stelselkwaliteit.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

Wanneer een bestuur er minder of niet in slaagt de kwaliteit van scholen te realiseren, intensiveren we het toezicht (proportioneel). We kunnen dan bijvoorbeeld in een kort tijdsbestek meerdere onderzoeken naar onderwijskwaliteit uitvoeren of meerdere personen of instanties binnen of rondom het bestuur bij het onderzoek betrekken.

3.2.2. Stelseltoezicht

We omschrijven stelselkwaliteit als de mate waarin het stelsel van besturen, scholen en andere actoren erin slaagt de kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht te realiseren. Deze kernfuncties nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

Het stelseltoezicht is gebaseerd op de taken van de inspectie zoals beschreven in de WOT. Zo ligt er een taak voor de inspectie in het rapporteren over de ontwikkeling van, in het bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (artikel 3, eerste lid, sub d, WOT).

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich ook op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau, reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel. Uitkomsten daarvan gebruiken we voor stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en schoolniveau. In dit hoofdstuk geven we in een raamwerk weer wat we verstaan onder stelselkwaliteit.11Omdat de wettelijke bepalingen die een relatie hebben met stelseltoezicht een ander karakter hebben dan voor het bestuurs- en schoolniveau, spreken we voor stelseltoezicht over een raamwerk met de beschrijving van stelselkwaliteit in plaats van waarderingskader. Wel bevat deze net als op de andere niveaus een omschrijving van de nagestreefde kwaliteit. Dit raamwerk is opgebouwd aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

3.2.1. Een stelsel van onderwijsvoorzieningen

In Nederland zorgt de overheid voor de inrichting en het functioneren van een stelsel van onderwijsvoorzieningen. We willen als samenleving dat leerlingen kennis en vaardigheden opdoen die bij hun mogelijkheden en talenten passen, zodat zij kunnen bijdragen aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Goed onderwijs is essentieel om ervoor te zorgen dat alle kernfuncties van het onderwijs gerealiseerd worden. Dit is nodig voor een pluriforme samenleving. Onderdeel van goed onderwijs is dat álle leerlingen zich maximaal kunnen ontwikkelen en gelijke kansen hebben. Het gaat erom dat ons onderwijsstelsel goed werkt en er voor alle leerlingen en studenten in slaagt de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen.

Binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid: onderwijssectoren zijn nauw met elkaar en met andere voorzieningen in de samenleving verweven. Belangrijke maatschappelijke problemen raken onderwijsinstellingen en ook knelpunten op instellingsniveau en vragen om een breder stelselperspectief.

3.2. Stelselkwaliteit en stelseltoezicht

3.3. Raamwerk voor stelselkwaliteit

Om de kwaliteit van het stelsel te monitoren, hanteren we een raamwerk. Dit raamwerk beschrijft de werking en de kwaliteit van het stelsel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs. Dit biedt focus voor het krijgen van zicht op de kwaliteit van de werking van het stelsel als geheel en op de trends en knelpunten. Het raamwerk geeft de thema’s aan voor de activiteiten die we ondernemen op het gebied van waarnemen, analyseren en agenderen. Om de kwaliteit van het onderwijsstelsel op niveau te houden en te bevorderen, zijn inspanningen nodig van alle betrokkenen samen. Daarbij helpt het om de aandacht te richten op wat belangrijk is met het oog op de leerlingen en de samenleving, maar ook op wat urgent is, gegeven de actuele ontwikkelingen en trends op de langere termijn. We formuleren daarom focuspunten om andere actoren te stimuleren om samen aan het oplossen van knelpunten te werken. Enkele voorbeelden: ‘Elke leerling is (digitaal) geletterd en gecijferd’, ‘Elke leerling krijgt gelijke kansen op een passend aanbod’, ‘Leerlingen zijn toegerust om bij te dragen aan de samenleving’, ‘Leerlingen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt’ en ‘Leerlingen kennen zichzelf en hun omgeving, en kunnen zelfstandig keuzes maken’. Deze vormen ook onderwerp van gesprek met besturen en raken het onderwijs op de scholen.

Het toezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. Wij vatten stelseltoezicht dan ook op als het beschouwen van de werking en de kwaliteit van het stelsel als geheel. Omdat dit het niveau van individuele besturen overstijgt, ondernemen we activiteiten die de tot doel hebben de werking en de kwaliteit van het stelsel te stimuleren. We doorlopen een cyclus van waarnemen (monitoren), analyseren, agenderen en stimulerend interveniëren en zien daarmee toe op de kwaliteit van het stelsel. De uitkomsten van het stelseltoezicht zijn van belang voor de samenleving, het parlement en de regering en helpen ons om gericht en slagvaardig toezicht uit te oefenen. Informatie op stelselniveau laat zo zien hoe het totale onderwijsstelsel functioneert en met welke problemen besturen en scholen te maken hebben. Bij besturen en scholen stellen we deze problemen aan de orde en bespreken we hoe zij hiermee omgaan in een open gesprek.

Onderzoeken naar de kwaliteit van het stelsel doen we ook in samenhang met de onderzoeken naar besturen en scholen. De informatie daaruit vormt een bron voor ‘De Staat van het Onderwijs’, voor afzonderlijke publicaties (bijvoorbeeld themarapporten) en voor stimulerende interventies.

4.1. Inleiding

Ook is de taakuitoefening van de inspectie er mede op gericht betrokkenen te informeren over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 4, vierde lid, WOT). Verder is omschreven dat ‘de inspectie [...] desgevraagd en uit eigen beweging [rapporteert] aan Onze Minister over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs en doet op grond daarvan voorstellen die zij in het belang van het onderwijs nodig acht’ (artikel 8, eerste lid, WOT).

Hoewel stelseltoezicht een grondslag heeft in de WOT, verschilt het van het toezicht op besturen en scholen. In het toezicht op besturen en scholen gaat het om toezicht op de naleving van onderwijswet- en regelgeving. Daarmee kunnen we besturen en scholen, waar nodig, met onze oordelen en herstelopdrachten aanzetten om het onderwijs te verbeteren. In het stelseltoezicht daarentegen kunnen we stelselproblemen signaleren, agenderen en op diverse manieren stimuleren12Voor het beschrijven van de stimulerende taak van de inspectie wordt consequent de aanduiding ‘de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs’ gehanteerd. Deze omschrijving ziet zowel op de ontwikkeling en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als op het onderwijs aan afzonderlijke instellingen. De formulering sluit eveneens aan bij het voornemen van de regering om naast de momentopname ook de ontwikkeling in de kwaliteit van het onderwijs aan instellingen beter inzichtelijk te maken. Tweede Kamer vergaderjaar 2014-2015, 33 862, nr. 12., maar daarbij geven we geen opdrachten tot herstel. Het gaat hierbij immers niet om toezicht op naleving.

In hoofdstuk 2 gaven we aan dat het stelseltoezicht raakvlakken heeft met het toezicht op besturen en scholen, vooral waar het de ambities van besturen en scholen raakt. Knelpunten op stelselniveau, zoals bijvoorbeeld blijkt uit een themaonderzoek, kunnen in dat geval aan de orde komen in het stimulerende toezicht op besturen en scholen.

Naast het waarderingskader met standaarden voor besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA), zijn er ook standaarden voor sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA). Deze standaarden zijn opgenomen in het waarderingskader voor scholen en beschrijven we in hoofdstuk 5. We maken onderscheid tussen besturen en scholen, omdat de besturing (van een of meerdere scholen) door het bestuur en de sturing (op een school) door schoolleiders van elkaar verschillen. Met dit onderscheid kunnen we het toezicht beter laten aansluiten bij de verantwoordelijkheden en werkwijzen van besturen en scholen. Deze niveaus staan allerminst los van elkaar. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen de schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Het bestuur en de scholen zorgen gezamenlijk voor het behalen van beoogde resultaten rondom onderwijskwaliteit en financiële kwaliteit.

In het onderstaande Raamwerk voor stelselkwaliteit hebben we de kernfuncties weergegeven. In de beschrijving onderscheiden we drie kernfuncties: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Persoonsvorming maakt daarbij onderdeel uit van de kernfunctie socialisatie. Naast de drie kernfuncties beschrijven we ook de voorwaarden die cruciaal zijn voor realisatie van de kernfuncties. De beschrijving geeft de essentie van de kernfunctie weer. In hoofdstuk 7(Werkwijze) werken we uit hoe we invulling geven aan het stelseltoezicht.

1 Zie bijlage 8 voor een uitwerking van ‘burgerschap’ en ‘basiswaarden’.

4. Waarderingskader besturen

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

In dit hoofdstuk beschrijven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bestuur. Het bestuur bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur en het interne toezicht. Hoewel de functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun scholen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag.

We willen nagaan of het bestuur in staat is de basiskwaliteit van het onderwijs op zijn scholen te borgen, verder te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer voor continuïteit in de toekomst. We beoordelen de kwaliteit van de besturing op basis de geldende wet- en regelgeving (hierna: wettelijke vereisten) die is genoemd in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Ook de invulling van de kernfuncties van het stelsel door het bestuur (zie hoofdstuk 3) heeft hier een plek.

Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over de kwaliteit van de sturing, richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe het waarderingskader voor besturen is opgebouwd. In aansluiting daarop beschrijven we in paragraaf 4.3 de inhoud van dat waarderingskader. In paragraaf 4.4 geven wij een toelichting op de overige wettelijke vereisten.

Niet alle (deugdelijkheids)eisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit neemt niet weg dat de inspectie toeziet op de naleving van (alle) bij of krachtens de onderwijswetten gegeven voorschriften (artikel 3, eerste lid, onder a, sub 1 jo artikel 1, onder d, Wet op het Onderwijstoezicht). De (deugdelijkheids)eisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’. Als we een tekortkoming constateren in de naleving van een ‘overig’ wettelijk vereiste kunnen we daarop een herstelopdracht geven.

De kern van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Dat maakt dat leerlingen kunnen leren en zich kunnen ontwikkelen in een veilige omgeving. Ook het financieel beheer, waaronder financiële continuïteit, rechtmatigheid en doelmatigheid, is hiervan integraal onderdeel. Wij beschouwen de besturing als een cyclisch proces. De drie standaarden van het waarderingskader samen geven zicht op de kwaliteitscyclus van het bestuur. Als deze cyclus op orde is, is het bestuur in staat de basiskwaliteit te realiseren en te borgen, het onderwijs te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer. Hiermee draagt het bestuur bij aan de kernfuncties van het stelsel. Bovendien bestaat er dan een ontwikkelingsgerichte kwaliteitscultuur: beleid wordt opgevolgd en na evaluatie bijgesteld.

In de eerste standaard (BKA1) beoordelen we de manier waarop het bestuur de besturing en de randvoorwaarden inricht aan de hand van een visie op onderwijs, uitgewerkt in ambities en doelen. Dit raakt ook de kernfuncties van het stelsel, zoals verwoord in hoofdstuk 3. In de tweede standaard (BKA2) staat de uitvoering centraal: hoe stuurt het bestuur op het realiseren van de visie, ambities en doelen en wat voor kwaliteitscultuur is er? In de derde standaard (BKA3), ten slotte, onderzoeken we hoe het bestuur evalueert en analyseert, verantwoording aflegt aan anderen en de samenleving, reflecteert op de resultaten en erover in gesprek gaat. Dit leidt tot bijstelling en verdere ontwikkeling van de visie, ambities en doelen, zoals bedoeld in de eerste standaard, en maakt de cyclus van (in)richten, uitvoeren en evalueren compleet. De kwaliteitscultuur is van belang voor een effectieve sturing op deze cyclus (de standaarden samen). Daardoor wordt de kwaliteit van het onderwijs gewaarborgd.

Het waarderingskader primair onderwijs heeft de volgende opbouw:14De waarderingskaders zijn in alle sectoren zo veel mogelijk gelijk. Voor de kwaliteitsgebieden worden in alle sectoren dezelfde lettercodes gehanteerd. De nummering van de standaarden loopt niet altijd door, omdat de sectoren verschillen in de uitwerking van de kwaliteitsgebieden en soms ook in het aantal standaarden dat een kwaliteitsgebied omvat.

Het waarderingskader voor besturen, het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA), is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en vertegenwoordigen samen het stelsel van kwaliteitszorg. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken.

Bij elke standaard geven we aan wat we onder basiskwaliteit verstaan en wat de wet van besturen vraagt (wat moet het bestuur?).13We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Gezien het belang van de basisvaardigheden taal, rekenen en burgerschap, noemen we deze expliciet bij de standaarden BKA1, BKA2 en BKA3. We gaan ervan uit dat besturen (be)sturen vanuit visie en ambitie. Naast de ambities die besturen hebben om de wettelijke verplichtingen na te leven, zijn er ambities die meer omvatten dan de basiskwaliteit. Wij noemen dit de aanvullende ambities. Ook over deze ambities gaan we met besturen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed (op standaardniveau). Het is de invulling van de stimulerende functie van het toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities van het bestuur. Met het geheel aan ambities dragen besturen bij aan de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

2 Met het amendement (Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 102, nr. 11) is geregeld dat een bekostigingssanctie alleen kan worden opgelegd aan het bestuur nadat bij AMvB een nadere invulling wordt gegeven aan het begrip ‘evident ondoelmatige besteding’. Zonder deze algemene maatregel van bestuur is handhaving op ‘evident ondoelmatige besteding’ niet mogelijk. Tot de datum van inwerkingtreding van de AMvB richt de inspectie zich op haar stimulerende taak op dit gebied en zal alleen een Onvoldoende worden gegeven als een bestuur niet voldoet aan de op dit moment bij de basiskwaliteit opgenomen elementen.

In het waarderingskader op schoolniveau onderscheiden we vier kwaliteitsgebieden: Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten, en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie. Met het waarderingskader krijgen we antwoord op de drie elementaire vragen over het onderwijs voor leerlingen: krijgen ze goed onderwijs (Onderwijsproces), voelen ze zich veilig (Veiligheid en schoolklimaat), en leren ze genoeg (Onderwijsresultaten)? Daarnaast kijken we naar de sturing op en de verbetering van de kwaliteit (Sturen, kwaliteitszorg en ambitie). Dit zijn belangrijke aspecten voor de kwaliteit en ontwikkeling van het onderwijs aan leerlingen. We beoordelen bij de kwaliteit van het onderwijs het geheel van de prestaties van de school op deze vier gebieden. Het financieel beheer beoordeelt de inspectie op het niveau van het bestuur.

Daarnaast spreken we ook van ‘overige wettelijke vereisten’ als we in een kwaliteitsonderzoek of in een onderzoek bij een bestuur een onderdeel van een standaard hebben onderzocht en beoordeeld zonder de gehele standaard te onderzoeken en te beoordelen. Onze bevindingen over de onderzochte overige wettelijke vereisten tellen niet mee in de beslisregels over het eindoordeel, maar er kunnen uiteraard wel herstelopdrachten op gegeven worden.

Het waarderingskader primair onderwijs op schoolniveau telt per gebied een aantal standaarden, in totaal dertien15Om de zichtbaarheid van de basisvaardigheden te vergroten, is een standaard Basisvaardigheden toegevoegd (OP0). De standaard aanbod (OP1) heeft betrekking op het aanbod van de andere vakken/gebieden. Dit betekent dat we nog steeds uitgaan van samenhang in het gehele curriculum.. Bij elke standaard is aangegeven wat we verstaan onder de basiskwaliteit (wat móet de school op orde hebben?).16We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Gezien het belang van de basisvaardigheden taal, rekenen en burgerschap, noemen we deze expliciet bij de standaarden SKA1, SKA2 en SKA3. Ter onderbouwing van de eisen voor basiskwaliteit geven we per standaard de wettelijke eisen weer die van toepassing zijn. We noemen de wettelijke eisen ook wel deugdelijkheidseisen.

In de praktijk hebben scholen ambities die raken aan basiskwaliteit. Scholen doen echter vaak meer. Naast de ambities binnen de basiskwaliteit hebben scholen ook ambities die daarboven uitstijgen en die scholen met het bestuur hebben geformuleerd. Voor deze eigen ambities vormt het schoolplan de basis. Over het geheel aan ambities gaan we met de scholen in gesprek.

In het vorige hoofdstuk beschreven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bestuur. In dit hoofdstuk beschrijven we het waarderingskader voor het beoordelen van de kwaliteit op scholen. Deze kaders hangen nauw met elkaar samen. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen schoolleiders hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school vormgeven. Dit waarderingskader bevat naast standaarden over sturen en kwaliteit ook standaarden over het onderwijsproces, het schoolklimaat en de onderwijsresultaten. De standaarden over sturen, kwaliteitszorg en ambitie op schoolniveau (SKA) hangen samen met die over besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) en zijn toegespitst op de wettelijke eisen op schoolniveau.

We gebruiken het waarderingskader voor scholen wanneer we onderzoek doen op schoolniveau.

We beschrijven de opbouw van het kader in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 is vervolgens het waarderingskader op schoolniveau opgenomen. In de laatste paragraaf, 5.4, gaan we in op de overige wettelijke vereisten, die niet aan een standaard zijn gekoppeld.

1 De wettelijke opdracht tot bevordering is ook herkenbaar in een aantal kerndoelen voor primair onderwijs, die eveneens op sociale en maatschappelijke competenties betrekking hebben. Te denken valt met name aan de kerndoelen 34, 35, 36, 37, 38 en 39.

1Zie voor begripsbepalingen artikel 1 WPO.

We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed (op standaardniveau).

Dit is de invulling van de stimulerende functie van ons toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen naar de realisatie van aanvullende ambities.

Met het geheel aan ambities, zowel voor de basiskwaliteit als ambities die daarboven uitstijgen, dragen scholen met hun besturen bij aan de kwaliteit van de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

2 Scholen in Friesland geven het vak Fries, met inachtneming van de daarvoor vastgestelde kerndoelen, tenzij zij hiervoor een ontheffing hebben van gedeputeerde staten.

3 Zie voor begripsbepalingen artikel 1 WPO: basisondersteuningsvoorzieningen: voorzieningen voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte die op alle vestigingen van scholen behorend tot een samenwerkingsverband aanwezig zijn; ondersteuningsaanbod van de school: een beschrijving van de voorzieningen die zijn getroffen voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven.

1Zie voor begripsbepalingen artikel 1 WPO.

2Zie voor begripsbepalingen artikel 1 WPO: basisondersteuningsvoorzieningen:voorzieningen voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte die op alle vestigingen van scholen behorend tot een samenwerkingsverband aanwezig zijn; ondersteuningsaanbod van de school: een beschrijving van de voorzieningen die zijn getroffen voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven.

In hoofdstuk 3 is het stelseltoezicht beschreven. We reflecteren daarop en spreken geen oordelen uit. We gebruiken het raamwerk om de drie kernfuncties van het onderwijs, namelijk kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen en daarnaast de belangrijke voorwaarden daarvoor te beschouwen. We beschrijven jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ (paragraaf 7.2) hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld.

Niet alle (deugdelijkheids)eisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit neemt niet weg dat de inspectie toeziet op de naleving van (alle) bij of krachtens de onderwijswetten gegeven voorschriften (artikel 3, eerste lid, onder a, sub 1 jo. artikel 1, onder d, Wet op het onderwijstoezicht). De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’. Als we een tekortkoming constateren in de naleving van een ‘overig’ wettelijk vereiste kunnen we daarop een herstelopdracht geven.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s we in dat jaar onderzoeken. Ook op grond van meldingen en signalen kunnen we besturen en scholen bevragen op het mogelijk niet-naleven van de overige wettelijke vereisten. Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan op schoolniveau in dat geval niet leiden tot een oordeel Onvoldoende of tot het oordeel Zeer zwak. Wel moet de school/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen termijn herstellen.

Of een standaard als Voldoende of Onvoldoende wordt beoordeeld, is gebaseerd op de vraag of het bestuur/de school voldoet aan de deugdelijkheidseisen en daarmee basiskwaliteit realiseert. Voor de waardering Goed wordt de realisatie van ambities betrokken. Onderstaande tabel geeft aan hoe het oordeel en de waardering op standaardniveau tot stand komt:

De standaard OP0 krijgt vanaf 1 augustus 2025 een oordeel op het niveau van de standaard en weegt vanaf die datum mee voor het eindoordeel op school-, afdelings- of opleidingsniveau. Een Onvoldoende op deze standaard leidt echter niet gelijk tot het eindoordeel Onvoldoende op school-, afdelings- of opleidingsniveau, daarvoor moet ook minimaal één andere standaard onvoldoende zijn. De standaard OP0 wordt als Onvoldoende beoordeeld als twee van de drie basisvaardigheden onvoldoende zijn. De inspectie maakt hierbij geen onderscheid tussen de drie basisvaardigheden. Als er sprake is van het oordeel Onvoldoende op één van de basisvaardigheden, dan is het oordeel op de standaard OP0 dus Voldoende. In dat geval geeft de inspectie wel een herstelopdracht om de tekortkomingen op de betreffende basisvaardigheid op te heffen.

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we oordelen en waarderen. We doen dat zo transparant mogelijk, aan de hand van het waarderingskader op bestuurs- en schoolniveau en met de beschrijving van de oordeelsvorming, zoals opgenomen in dit hoofdstuk. Onze oordelen gaan altijd over de gerealiseerde kwaliteit van de (be)sturing en over het onderwijs dat leerlingen ontvangen.

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op hoe we omgaan met het raamwerk van de kernfuncties op stelselniveau (paragraaf 6.2), zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Dat hanteren we uitsluitend vanuit onze stimulerende rol. Daarna leggen we uit hoe we op basis van de waarderingskaders voor besturen en scholen (hoofdstuk 4 en 5) oordelen en waarderen. In het algemeen bepaalt het al dan niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen of een standaard Voldoende of Onvoldoende is. De waardering Goed spreken we uit als ambities, rondom basiskwaliteit en/of daarboven uitstijgend, gerealiseerd worden. We beschrijven dit in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 zijn beslisregels voor de beoordeling van de standaarden voor het bestuur beschreven, gevolgd door de beslisregels voor de beoordeling van onderwijskwaliteit van scholen in paragraaf 6.5.

Het niet voldoen aan een deugdelijkheidseis van financiële continuïteit of rechtmatigheid leidt in alle gevallen tot een herstelopdracht voor het bestuur. Dit geldt ook als de jaarstukken van het bestuur niet zijn ingediend zoals wettelijk vereist is. De mate waarin het oordeel of waardering van de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie wordt aangepast is afhankelijk van de ernst van de tekortkoming.

We bespreken deze thema’s bij onderzoeken bij besturen en scholen. Uit onze gegevens op stelselniveau kan blijken dat de kwaliteit van (een deel van) de kernfuncties in een bepaalde regio in hoge of juist mindere mate gerealiseerd wordt. Door ambities van besturen rondom kernfuncties in een open dialoog te bespreken en te verkennen, leggen we een verbinding tussen scholen en hun invulling van de kernfuncties.

1 In het geval er sprake is van een situatie met alleen onvoldoende leerresultaten (zonder een of meerdere andere onvoldoende(s) op standaarden) zal dat geen aanleiding zijn om over te gaan tot het opleggen van een bekostigingsmaatregel, zoals opschorten of inhouden van (een deel van) de rijksbekostiging.

Voor het beoordelen en waarderen van de kwaliteit van besturen en scholen gebruiken we de standaarden zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5. Een standaard bestaat uit een beschrijving van de basiskwaliteit, gebaseerd op de deugdelijkheidseisen. Per standaard besteden we daarnaast aandacht aan de vragen naar aanvullende ambities.

In de wet (artikel 10a, vierde lid, WPO) is bepaald dat wanneer de leerresultaten van de school niet kunnen worden beoordeeld, het volgende geldt: ‘De kwaliteit van het onderwijs is Zeer zwak als de school tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en de school dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op school, bedoeld in artikel 4c, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 8, eerste lid, WPO.’

Om basiskwaliteit op de scholen te kunnen waarborgen, gaan we ervan uit dat het bestuur in staat is om de kwaliteitscyclus, zoals uitgedrukt in de wettelijke eisen van de drie standaarden van het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (zie hoofdstuk 4), uit te voeren. Daar waar dat niet het geval is, leidt dit tot een Onvoldoende op het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Als het bestuur aan de deugdelijkheidseisen voldoet en ambities realiseert, waarderen we het kwaliteitsgebied als Goed. Hoe het oordeel of de waardering op bestuursniveau tot stand komt, ziet er als volgt uit:

6.5.3. Extra normering voor het sluiten van nieuwe scholen17Onder een nieuwe school verstaan we hier een school die sinds de inwerkingtreding van de Wet meer ruimte voor nieuwe scholen een aanvraag heeft ingediend bij de minister waarna de minister vervolgens heeft besloten om de school te bekostigen.

6.5. Oordelen en waarderen op schoolniveau

Het oordeel of de waardering over de kwaliteit van de school (eindoordeel) komt tot stand op basis van de volgende normen.

Als de school na het kwaliteitsonderzoek in het eerste jaar Zeer zwak wordt én voldoet aan bovenstaande normering en bij het herstelonderzoek deze situatie zich herhaalt, dan zal de inspectie het dossier overdragen aan de minister.

De norm voor het oordeel Zeer zwak is bij wet bepaald. Artikel 10a, WPO stelt dat het onderwijs zeer zwak is als de resultaten ernstig en langdurig tekortschieten en er in verband met dit tekortschieten ook tekortkomingen zijn in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. In de tabel hierboven is aangegeven hoe we deze wettelijke norm in het waarderingskader hebben vertaald. Het inspectierapport waarin de inspectie tot het oordeel komt dat de kwaliteit van het onderwijs Zeer zwak is, geldt na de vaststelling daarvan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een bestuur kan tegen het oordeel Zeer zwak bezwaar maken en vervolgens tegen de beslissing op bezwaar beroep aantekenen (artikel 20, zesde lid, WOT).

Omgeving en condities spelen hoofdzakelijk een rol bij het bepalen van de invulling van het onderzoek en eventueel bij het vervolgtoezicht.

7.2.1. Werkwijze van het stelseltoezicht

In alle gevallen dat de resultaten niet te beoordelen zijn, hanteren we, als voldaan is aan artikel 10a, vierde lid, WPO, de volgende normering voor Zeer zwak.

Zowel besturen als scholen hebben vanuit hun visie ambities. Deze ambities kunnen gaan over de basiskwaliteit en er zijn ambities die daarboven uitstijgen. Naast het voldoen aan de deugdelijkheidseisen, baseren we een waardering Goed op het geheel aan gerealiseerde ambities door het bestuur of door de school bij een betreffende standaard. We onderzoeken of het bestuur (bij een vierjaarlijks onderzoek) of de school (bij een onderzoek op schoolniveau) de voorgenomen ambities uitvoert en realiseert. De visie en de plannen op bestuursniveau en de vertaling daarvan door de schoolleiding op schoolniveau, vastgelegd in het schoolplan, spelen hierbij een belangrijke rol.

6.6.3. Omgeving van bestuur en school

Daar bovenop is in artikel 157, derde lid, WPO geregeld dat een school die minder dan twee jaar bekostiging ontvangt en die slechte kwaliteit levert, gesloten kan worden of dat de bekostiging kan worden beëindigd. Dit kan alleen als de school al in het eerste jaar én na een verbetertermijn van een jaar nog steeds niet voldoet aan drie of meer belangrijke bij of krachtens de wet gegeven voorschriften (deugdelijkheidseisen). Daardoor draagt de school geen zorg voor de veiligheid, kunnen de leerlingen geen ononderbroken ontwikkelingsproces doorlopen of wordt het onderwijs niet afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen. Dat betekent dat de sluiting van een nieuwe school een uitzonderlijk instrument is, dat alleen gebruikt kan worden als de kwaliteit van een school ver beneden peil is. Daarom moet in dit geval sprake zijn van een extra tekortkoming in de naleving van de deugdelijkheidseisen ten opzichte van de normering Zeer zwak. Sluiting of beëindiging van bekostiging is dan in het belang van de leerlingen wettelijk mogelijk.

Bovengenoemde wettelijke regels brengen de volgende extra normering met zich mee voor nieuwe scholen.

Bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht en signalen

6.6.1. Beoordelen naleving deugdelijkheidseisen

7.2. Stelseltoezicht

We richten het themaonderzoek in op basis van actuele vraagstukken of gesignaleerde stelselproblemen. Dit doen we soms bij een bestuur of een school. In dat geval combineren we het themaonderzoek eventueel met het vierjaarlijks onderzoek bij het bestuur en scholen, zoals beschreven in paragraaf 7.3. Ook is het mogelijk dat we op een andere manier onderzoek doen, bijvoorbeeld door vragenlijsten uit te zetten, mee te kijken in het onderwijsproces, gesprekken te voeren met meerdere besturen of scholen tegelijk of gesprekken te voeren met bijvoorbeeld wetenschappers en deskundigen.

In het stelseltoezicht zetten we een aantal stappen (zie figuur 7.2.1a):

5.2. Opbouw van het kader

Omgeving en condities spelen hoofdzakelijk een rol bij het bepalen van de invulling van het onderzoek en eventueel bij het vervolgtoezicht.

Aan de hand van het raamwerk van de kwaliteitsbeschrijving van het stelsel (zie hoofdstuk 3) volgen we systematisch de ontwikkelingen in het onderwijsstelsel. We kijken naar hoe het geheel van besturen en scholen samen de drie kernfuncties vervult: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Ook kijken we naar de essentiële voorwaarden om deze te verwezenlijken: de doelmatigheid, zoals te zien aan beschikbaarheid en besteding van financiële middelen, het personeelsbeleid, de kwaliteitszorg en het bestuurlijk handelen.

7.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we het toezicht uitvoeren. We beschrijven in paragraaf 7.2 eerst onze werkwijze voor het stelseltoezicht. Aan de kernfuncties van het stelsel geven besturen en scholen invulling. Daarnaast waarborgen besturen de uitvoering en kwaliteit van het onderwijs op de scholen onder hun bestuur. In paragraaf 7.3 beschrijven we de werkwijze voor het toezicht op besturen en scholen. In paragraaf 7.4 staat welke activiteiten we hiervoor ondernemen26Zie het Woord vooraf voor de actuele toezichtsontwikkelingen.. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk gaan we in op onze werkwijze bij het vervolgtoezicht.

We gebruiken gegevens uit het toezicht op besturen en scholen, waaronder gegevens die het bestuur zelf beschikbaar heeft. Daarnaast gebruiken we signalen die we over het onderwijs ontvangen. Verder maken we gebruik van gegevens van andere organisaties en van wetenschappelijk onderzoek. We analyseren het grootste gedeelte van de gegevens minimaal jaarlijks, maar het kan ook zijn dat we meerdere keren per jaar analyses maken. We analyseren ook prestaties in brede zin en kijken specifiek naar risico’s voor de kwaliteit van onderwijs.

We monitoren ontwikkelingen door besturen en scholen te onderzoeken of door samen te werken met anderen om gegevens te verzamelen. We noemen dit themaonderzoek. Verschillende doelstellingen voor een themaonderzoek zijn bijvoorbeeld:

Via het stelseltoezicht geven we een beeld van de kwaliteit van het Nederlandse onderwijsstelsel. We signaleren waar het goed gaat en waar niet, agenderen thema’s en dragen bij aan het oplossen van knelpunten. Door het stelsel als geheel in ogenschouw te nemen, krijgen we bijvoorbeeld zicht op onderwijsloopbanen, knelpunten bij overgangen tussen sectoren en (on)gelijkheid van kansen. Zo kunnen we bevorderen dat het onderwijs aan leerlingen steeds beter wordt. In hoofdstuk 3 is hiervoor een raamwerk met een beschrijving van stelselkwaliteit opgenomen.

7.3. Toezicht op besturen en scholen

In paragraaf 7.2.2 gaan we verder in op hoe we monitoren en analyseren. In paragraaf 7.2.3 beschrijven we hoe we agenderen en interveniëren.

In het primair onderwijs vinden daarnaast periodieke peilingsonderzoeken plaats onder de naam Peil.onderwijs. Informatie hierover kunt u vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

7.2.3. Agenderen en interveniëren

7.3.2. Proportionaliteit en maatwerk

Bestaande gegevens, gegevens uit stelsel- en instellingstoezicht en signalen

6.2. Stimuleren op stelselniveau

De raadpleging van dit document komt niet in de plaats van het lezen van het oorspronkelijke Staatsblad of de Staatscourant. Wij aanvaarden geen aansprakelijkheid voor eventuele onnauwkeurigheden die voortvloeien uit de omzetting van het origineel naar dit formaat.

Deze tekst wordt gepubliceerd onder de eigen hergebruiksvoorwaarden van BWB, niet onder een licentie van Legalize of van het publieke domein. BWB
CC0 1.0 Universeel (publiek domein)