Beleidsregel van de Minister voor Rechtsbescherming van 8 september 2021, kenmerk 3281544 over de verstrekking van tenuitvoerleggingsgegevens (Beleidsregel verstrekking tenuitvoerleggingsgegevens)

De Minister voor Rechtsbescherming,

Gelet op artikel 51c, tweede lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens;

Besluit:

1. Aanleiding

De Wet justitiële en strafvorderlijke persoonsgegevens (Wjsg) is met ingang van 1 januari 2019 gewijzigd om uitvoering te geven aan de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging1Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad, PbEU L119. (hierna: de Richtlijn). Deze omvat de verwerking van de persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreft een bijzondere Unierechtelijke regeling die naast de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) staat.

De werkingssfeer van de gewijzigde Wjsg is als gevolg van de implementatie van de Richtlijn uitgebreid met de verwerking van ‘tenuitvoerleggingsgegevens’. Tenuitvoerleggingsgegevens zijn de persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon inzake de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen, die in een dossier of een ander gegevensbestand zijn of worden verwerkt.2Zie artikel 1, onder d, Wjsg. Dat betekent dat tenuitvoerleggingsgegevens de verwerking van gegevens van personen bij de uitvoering van vrijheidsbenemende of -beperkende straffen of maatregelen mede omvat. Anders dan tijdens de opsporing is tijdens de tenuitvoerlegging de aard van de beslissing bekend waarop de afdoening berust. De verwerking van persoonsgegevens ter uitvoering van de Wet forensische zorg (Wfz), de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) valt hieronder. Daarnaast biedt ook het Wetboek van Strafvordering sinds de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB) per 1 januari 2020, een grondslag voor de Minister van Justitie en Veiligheid (de Minister) om tenuitvoerleggingsgegevens te verwerken. Deze wet ziet op de verwerking van gegevens van personen ter uitvoering van strafrechtelijke beslissingen.3Deze taak is niet bij DJI belegd, maar bij het CJIB. Op bovengenoemde verwerkingen is de Wjsg van toepassing, in het bijzonder hetgeen in de titel over tenuitvoerleggingsgegevens is opgenomen.4Kamerstuk 34 889, nr. 3, blz. 13.

Op grond van artikel 51a Wjsg verwerkt de Minister tenuitvoerleggingsgegevens, indien dit noodzakelijk is voor een goede vervulling van een wettelijke taak of het nakomen van een andere wettelijke verplichting. De Minister kan de tenuitvoerleggingsgegevens die hij op grond van artikel 51a Wjsg verwerkt, verstrekken als deze verstrekking voor één van de in artikel 51c Wjsg genoemde doelen plaatsvindt en die verstrekking noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Tot die doelen behoren de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke beslissing; de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten; schuldhulpverlening of resocialisatie van betrokkene; het bestuurlijk handelen of het nemen van een bestuursrechtelijke beslissing; of het verlenen van hulp aan slachtoffers.’

Deze beleidsregel geeft duidelijkheid over de mogelijkheid tot het verstrekken van tenuitvoerleggingsgegevens op grond van artikel 51c, tweede lid, Wjsg. Op grond van dat artikel kunnen tenuitvoerleggingsgegevens over risico’s, incidenten en het gedrag van de gedetineerde of de forensische patiënt kunnen worden verstrekt, ook als de betrokkene daarvoor geen toestemming heeft gegeven. Dat zekerheid in de uitvoering over de verstrekking van gegevens noodzakelijk is blijkt onder andere uit de beleidsreactie5Beleidsreactie op de onderzoeksrapporten over het detentieverloop van Michael P., 28 maart 2019. op de onderzoeksrapporten over het detentieverloop van Michael P.6‘Het detentieverloop van Michael P.’, Inspectie Justitie en Veiligheid en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd; ‘Forensische zorg en veiligheid. Lessen uit de casus Michael P’, Onderzoeksraad voor Veiligheid., waarin de belemmeringen in de gegevensuitwisseling aan de orde zijn gekomen.

Voorop staat dat degene die beslist over de detentie(fasering) en vrijheden van de gedetineerde of forensische patiënt moet beschikken over een integer en integraal persoonsbeeld om die beslissingen verantwoord en veilig te kunnen nemen. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld de vestigingsdirecteur PI of het hoofd van de instelling voor forensische zorg of de selectiefunctionaris (namens de Minister).

De uitvoeringspraktijk heeft aangegeven grote behoefte te hebben aan structurele verstrekking van tenuitvoerleggingsgegevens en aan duidelijkheid over wat men in dat opzicht van elkaar kan verwachten. Deze behoefte is begrijpelijk. Het is niet doenlijk om op ieder niveau en bij elke vervolgstap in de tenuitvoerlegging met elkaar in discussie te gaan over wat de kaders zijn waarbinnen wordt gewerkt. Dat brengt ook grote risico’s met zich mee, omdat dan de kans bestaat dat enerzijds gegevens worden verstrekt waar dat eigenlijk niet nodig is en anderzijds te weinig gegevens worden verstrekt waar dat met het oog op bijvoorbeeld maatschappelijke veiligheid onverantwoord is. Daar staat tegenover dat het heel goed mogelijk is situaties te schetsen waar het zwaarwegend algemeen belang in de uitvoeringspraktijk altijd gegevensverstrekking zal vergen. In die situaties moet informatiedeling plaatsvinden. Het niet kunnen verstrekken van deze gegevens is zeer risicovol omdat bijvoorbeeld de forensische instelling dan geen integer en integraal persoonsbeeld van de forensisch patiënt kan vormen. Alleen als deze uitvoerende partijen over voldoende informatie beschikken en over een integer en integraal persoonsbeeld van de forensische patiënt zijn zij in staat hun taak doeltreffend in te vullen.

De scope van deze beleidsregel ziet op de toepassing van artikel 51c Wjsg. De beleidsregel bevat een nadere uitwerking van de situaties waarin gebruik wordt gemaakt van artikel 51c Wjsg bij verstrekking van tenuitvoerleggingsgegevens. In het tweede hoofdstuk wordt nader ingegaan op de werking van artikel 51a Wjsg. Deze bepaling bevat een verwerkingsgrondslag voor tenuitvoerleggingsgegevens voor de Minister. Vervolgens wordt in dit hoofdstuk verder uitgewerkt in welke gevallen de verwerkingsverantwoordelijke – de Minister – gegevens kan verstrekken op grond van artikel 51c Wjsg. De beleidsregel heeft echter geen betrekking op de bevoegdheden van het College van procureurs-generaal. Dit kan zelfstandig blijven beslissen. Aan de hand van enkele praktijkvoorbeelden wordt in het derde hoofdstuk nadere invulling gegeven aan de toepassing van artikel 51c Wjsg in het geval van structurele verstrekkingen. Ook bevat de beleidsregel in het laatste hoofdstuk een stappenplan ten behoeve van informatieverstrekkingen in andere situaties dan die in hoofdstuk drie aan de orde zijn gekomen.

2. Verstrekking van tenuitvoerleggingsgegevens op grond van de Wjsg

Volgens artikel 51b, eerste lid, Wjsg dient bij de verwerking van tenuitvoerleggingsgegevens rekening te worden met de in artikel 3 Wjsg opgenomen algemene vereisten. Het uitgangspunt van de de Wjsg is dat tenuitvoerleggingsgegevens slechts worden verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens de Wjsg geformuleerde doeleinden, en voor zover zij rechtmatig zijn verkregen en, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn. Zie artikel 3, eerste en tweede lid, Wjsg.

De Wjsg kent voor de verwerking van tenuitvoerleggingsgegevens door de Minister, één specifieke verwerkingsdoeleinde. Deze is terug te vinden in artikel 51a, eerste lid, Wjsg. Tenuitvoerleggingsgegevens worden verwerkt indien dit noodzakelijk is voor een goede vervulling van een wettelijke taak of het nakomen van een andere wettelijke verplichting. De wettelijke taken die de Minister heeft komen hieronder aan bod.

Daarnaast kunnen tenuitvoerleggingsgegevens op grond van artikel 3, zesde lid, Wjsg onder voorwaarden worden verwerkt voor een ander doel dan waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn verkregen. Voorafgaand aan de verstrekking van de tenuitvoerleggingsgegevens controleert de Minister c.q. de vestigingsdirecteur van de penitentiaire inrichting (vestigingsdirecteur PI), voor zover praktisch uitvoerbaar, de kwaliteit van justitiële gegevens voordat de gegevens worden verstrekt. Zie artikel 3, vijfde lid, Wjsg. Uiteraard vormt de kwaliteit van de betreffende gegevens reeds in het kader van de tenuitvoerlegging zelf onderwerp van voortdurende aandacht, aangezien op basis daarvan reeds talloze beslissingen over de justitiabele worden genomen. Daarbij valt te denken aan beslissingen omtrent het al dan niet plegen van gedragsinterventies, contacten met de buitenwereld of het hanteren van een bepaald beveiligingsniveau. De situaties die in deze beleidsregel zijn benoemd liggen bij uitstek in het verlengde van deze tenuitvoerleggingsbeslissingen die op basis van diezelfde gegevens worden genomen.

In artikel 51a Wjsg is een algemeen kader opgenomen waarin is neergelegd wie de verwerkingsverantwoordelijke is ten aanzien van tenuitvoerleggingsgegevens.7Hiermee wordt bedoeld: verwerkingsverantwoordelijke in de zin van artikel 3, lid 8, van de Richtlijn 2016/680. Op grond van artikel 51a, eerste lid, Wjsg verwerkt de Minister tenuitvoerleggingsgegevens, indien dit noodzakelijk is voor een goede vervulling van een wettelijke taak of het nakomen van een andere wettelijke verplichting. De wettelijke taken en verplichtingen die de Minister dient te vervullen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende of -beperkende straffen of maatregelen, zijn vastgelegd o.a. in de Wfz, de Pbw, de Bvt, de Bjj en aanverwante regelgeving. Uit de Wfz en de beginselenwetten volgt wie het beheer van de inrichtingen voert, in de Wjsg is hierbij aangesloten met betrekking tot het beheer over de tenuitvoerleggingsgegevens.8Kamerstuk 34 889, nr. 3.

De vestigingsdirecteur PI, het hoofd van een instelling voor de verpleging van ter beschikking gestelden en de directeur van een justitiële jeugdinrichting (JJI) voeren op grond van artikel 51a, tweede lid, Wjsg het beheer over de tenuitvoerleggingsgegevens inzake vrijheidsbenemende straffen of maatregelen bij de uitvoering waarvan hij betrokken is. Het beheer over de tenuitvoerleggingsgegevens volgt het beheer over een inrichting of afdeling.9Artikel 3, tweede lid, Pbw. De taak tot beheer is neergelegd in: artikel 3, derde lid, Pbw, artikel 3c, tweede lid, Bjj en artikel 3.1, vierde lid, Wfz. De directeuren, dan wel hoofden van de instellingen hebben ten aanzien van de gedetineerden een dossierplicht, hetgeen voortvloeit uit: artikel 56, eerste lid, Pbw jo. artikelen 35, 36 en 37 Penitentiaire maatregel, artikel 19, eerste lid, Bvt jo. artikelen 29 en 30 Regeling verpleging ter beschikking gestelden en artikel 60, tweede lid, Bjj jo. artikelen 66 en 67 Reglement justitiële jeugdinrichtingen.

Het tweede en derde lid van artikel 51c Wjsg hebben betrekking op de verstrekking van tenuitvoerleggingsgegevens door de verwerkingsverantwoordelijke, zijnde de Minister. Daarnaast kunnen tenuitvoerleggingsgegevens waaruit ook gegevens over gezondheid blijken worden verwerkt op grond van artikel 51b jo. artikel 39c Wjsg, indien dit onvermijdelijk is met het oog op de taak van de verwerkingsverantwoordelijke. Indien deze gegevens onderdeel zijn van de tenuitvoerleggingsgegevens die door de verwerkingsverantwoordelijke worden verwerkt, kunnen eveneens deze gezondheidsgegevens worden verstrekt.

Het tweede lid van artikel 51c luidt: ‘Voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang kan Onze Minister of het College van procureurs-generaal aan personen of instanties tenuitvoerleggingsgegevens verstrekken voor het doel van:

Het derde lid van artikel 51c luidt: ‘Onze Minister of het College van procureurs-generaal kan slechts gegevens aan personen of instanties als bedoeld in het tweede lid verstrekken, voor zover die gegevens voor die personen of instanties:

Naast de algemene vereisten die zien op de verwerking van tenuitvoerleggingsgegevens, volgen uit artikel 51c Wjsg enkele specifieke vereisten waaraan moet worden voldaan om persoonsgegevens te kunnen verstrekken. Om te kunnen voldoen aan de vereisten van artikel 51c Wjsg, dient sprake te zijn van een zwaarwegend algemeen belang. Het criterium een zwaarwegend algemeen belang is ontleend aan artikel 8, tweede lid, van het EVRM.

Aan het criterium van zwaarwegend algemeen belang wordt voldaan indien (cumulatief) een verwerking (i) een legitiem doel dient en (ii) noodzakelijk is in een democratische samenleving.

3. Structurele verstrekkingen bij toepassing artikel 51c Wjsg

Deze beleidsregel bevat beleid om vorm te geven aan de inhoud van de bevoegdheid van artikel 51c Wjsg. In het geval de verstrekking plaatsvindt zoals beschreven in de onderstaande situaties, dan is in die situatie op voorhand duidelijk dat wordt voldaan aan de eisen die de Wjsg stelt aan de verstrekking. Dit houdt in dat de vragen van het stappenschema die in het vierde hoofdstuk aan bod komen, reeds zijn beantwoord en niet nogmaals doorlopen moeten worden. In deze gevallen is er sprake van een structurele verstrekking. De structurele verstrekkingen die in dit hoofdstuk aan bod komen, dienen opgenomen te worden in de werkprocessen van de verstrekkende instantie. Een werkinstructie wordt door DJI opgesteld.

Voorafgaande aan de uitstroom van gedetineerde uit een inrichting naar de gemeente.