Kavelbesluit VII windenergiegebied Hollandse Kust (west)

I. Besluit

Gelet op de artikelen 3 tot en met 7 van de Wet windenergie op zee en gelet op de Wet natuurbescherming, besluit de Minister van Economische Zaken en Klimaat in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit als volgt:

II. Toelichting kavelbesluit VII windenergiegebied Hollandse Kust (west)

1. Inleiding

1.1. Nut en noodzaak

Nederland voert al enige kabinetsperiodes lang een klimaatbeleid dat binnen de Europese Unie is afgestemd met de andere lidstaten. Hierbij gaan het streven naar het sterk verminderen van de uitstoot van broeikasgassen (met name CO2), het besparen op energieverbruik en het ontwikkelen van bronnen van duurzame energie hand in hand.1Bij het akkoord over het Klimaat- en Energie Beleidsraamwerk voor 2030 is een Europees bindend doel van 27 procent hernieuwbare energie afgesproken. Zie Kamerstukken II, 2014/15, 21 501-20, nr. 922. Doel is het beperken van de opwarming van de atmosfeer tot 2 graden Celsius om ernstige maatschappelijke en economische gevolgen van klimaatverandering af te wenden. Nevendoel is het minder afhankelijk worden van fossiele brandstoffen, met name die uit politiek instabiele regio’s afkomstig zijn.

Het Energieakkoord voor duurzame groei2Energieakkoord voor duurzame groei, Kamerstukken II, 2012/13, 30 196, nr. 202. (hierna: Energieakkoord) bevat afspraken tussen de overheid, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties over het aandeel duurzame energie in 2023. Windenergie op zee speelt daarin een prominente rol. Specifiek voor windparken op zee is afgesproken dat in 2023 circa 4,5 GW operationeel vermogen gerealiseerd is. Ook is vastgelegd dat het kabinet zorgdraagt voor een robuust wettelijk kader om de opschaling van windenergie op zee mogelijk te maken. Korte(re) doorlooptijden en kostenreductie waren daarbij belangrijke uitgangspunten. Het resultaat, de Wet windenergie op zee, voorziet daartoe in een stelsel van uitgifte van kavels in windenergiegebieden (zie paragrafen 1.2 en 2.1). In lijn met het Energieakkoord zijn op grond van de Wet windenergie op zee inmiddels kavels uitgegeven in achtereenvolgens de windenergiegebieden Borssele, Hollandse Kust (zuid) en Hollandse Kust (noord).3De ‘routekaart windenergie op zee 2023’ bevat het uitrolschema tot 2023, zie Kamerstukken I/II 2014/15, 33 561, A/nr. 11 Herdruk. De windparken in genoemde kavels worden tussen 2020 en 2023 in gebruik genomen.

De Energieagenda4Energieagenda ‘Naar een CO2-arme energievoorziening’, Kamerstukken II, 2016/17, 31 510, nr. 64. uit 2016 bevat vervolgafspraken die de periode tot 2050 beslaan. In 2050 moet de energievoorziening bijna helemaal duurzaam zijn. De uitstoot van CO2 is dan 80-95 procent minder vergeleken met 1990. In de Energieagenda heeft het kabinet tevens aangekondigd het beleid van windenergie op zee door te zetten. Voor de periode 2024-2030 betekent dit dat aanvullend op de thans bestaande windparken (ca. 2,5 GW) en de windparken die nog tot en met 2023 worden gebouwd (ca. 2 GW), nog eens ca. 7 GW (in 2030) wordt gerealiseerd. De routekaart windenergie op zee 2030 (hierna: routekaart 2030) bevat het uitrolschema hiervoor.5Kamerstukken II, 2017/18, 33 561, nr. 42. Het Klimaatakkoord van juni 2019, dat voor windenergie op zee spreekt van ten minste 49 TWh productie in 2030, sluit daarbij aan.6www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/06/28/klimaatakkoord. De kavels VI en VII in windenergiegebied Hollandse Kust (west) zijn de eerste kavels die in het kader van de routekaart 2030 worden uitgegeven.

Kavel VII van windenergiegebied Hollandse Kust (west) draagt ongeveer 7 procent bij aan de genoemde doelstelling van 49 TWh. Een windpark in kavel VII kan meer dan een miljoen huishoudens van elektriciteit voorzien.7De gemiddelde woning heeft volgens het CBS (2016) een elektriciteitsverbruik van 2.910 kWh per jaar.

Bij de hierboven bedoelde opschaling en uitrol van windenergie op zee, zoals beoogd in dit besluit voor kavel VII Hollandse Kust (west), worden ook andere belangen zoals natuurbescherming, visserij en scheepvaart in ogenschouw genomen om tot een integrale afweging te komen.

1.2. Uitgiftestelsel

Ter realisering van de opgaven voor duurzame energie voorziet de Wet windenergie op zee in een uitgiftestelsel van kavels voor windparken. Het uitgiftestelsel omvat een aantal stappen en besluiten die genomen moeten worden voordat windparken op zee gebouwd mogen worden.

De eerste stap in het traject is het in het nationaal waterplan aanwijzen van een gebied op zee dat geschikt is voor windenergie.8Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Wet windenergie op zee, worden kavels voor windparken alleen vastgesteld binnen de gebieden die in het nationaal waterplan zijn aangewezen als windenergiegebied. Het nationaal waterplan is voor de ruimtelijke aspecten tevens een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Bij de vaststelling van het nationaal waterplan wordt nagegaan of een aan te wijzen gebied geschikt is voor de bouw en exploitatie van een of meer windparken. Ook worden de mogelijke effecten van toekomstige windparken in een aan te wijzen gebied op hoofdlijnen onderzocht, en wordt (de geschiktheid van) een aan te wijzen gebied vergeleken met overige aangewezen gebieden op zee voor windenergie. Bij de vaststelling van het Nationaal Waterplan 2009-2015 zijn de windenergiegebieden Borssele (344 km2) en IJmuiden Ver (1.170 km2) aangewezen. Bij een partiële herziening van het Nationaal Waterplan 2009–20159Kamerstukken I/II 2014/15, 33 561, A/nr. 11 (herdruk). zijn in 2014 de gebieden voor de Hollandse Kust (1.210 km²) en Ten noorden van de Waddeneilanden (200 km²) aangewezen.10Met de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee Aanvulling Hollandse Kust, een partiële herziening van het Nationaal Waterplan 2016–2021, is nog een strook tussen 10 en 12 nautische mijl (circa 18,5 tot 22,2 kilometer) toegevoegd aan het reeds aangewezen windenergiegebied Hollandse Kust. Deze wijziging heeft betrekking op de deelgebieden Hollandse Kust (zuid) en Hollandse Kust (noord). Het deelgebied Hollandse Kust (west) is hiermee niet gewijzigd. Deze herziening wordt de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee genoemd. De aanwijzingen zijn in het vigerende Nationaal Waterplan 2016-202111Kamerstukken II 2015/16, 31 710, nr. 45. gehandhaafd.

De tweede stap in het traject is het vaststellen van de kavels middels kavelbesluiten. Kavels worden uitsluitend vastgelegd binnen een gebied dat is aangewezen in een nationaal waterplan. In het kavelbesluit wordt bepaald waar en onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. De voorwaarden betreffen onder meer een bandbreedte voor de toe te passen turbines en funderingstechnieken. Het kavelbesluit bepaalt niet wie het recht heeft om op die locatie een windpark te bouwen en te exploiteren.

In de derde stap van het traject wordt een vergunning verleend op grond van de Wet windenergie op zee. Alleen de houder van die vergunning heeft het recht om op de locatie van de kavel een windpark te bouwen en te exploiteren. Wie uiteindelijk een vergunning voor het bouwen van een windpark krijgt, wordt bepaald in een tenderprocedure. In de toekomst kan dit ook een veilingprocedure zijn.12Deze mogelijkheid is opgenomen in de voorgestelde wijziging van de Wet windenergie op zee (ondersteunen opgave windenergie op zee), Kamerstukken II, 2018/19, 35 092, nr. 1-4.

Op grond van de Elektriciteitswet 1998 is TenneT aangewezen als de beheerder van het hoogspanningsnet op zee voor het transport van met wind opgewekte elektriciteit naar het landelijke hoogspanningsnet. Kavels worden door TenneT voorzien van een transformatorstation op een platform in zee en een aansluitverbinding. Dit net op zee is geen onderdeel van het kavelbesluit. Uiteraard worden de besluitvormingsprocessen voor windkavels en het net op zee wel zo goed mogelijk op elkaar afgestemd. Zie in dit verband ook paragraaf 4.1.3.

1.3. Ontwikkelingen: voorbereidingsbesluit

Op 2 juli 2020 is op grond van artikel 9 van de Wet windenergie op zee het voorbereidingsbesluit voor kavel VII gepubliceerd in de Staatscourant (2020, nr. 34637).13Dit besluit vervangt het eerder gepubliceerde voorbereidingsbesluit (Stcrt. 2020, nr 35462). De publicatie van een nieuw voorbereidingsbesluit houdt verband met een wijziging van de begrenzing van de kavel en het verstrijken van de termijn genoemd in artikel 9, derde lid, van de Wet windenergie op zee. Het voorbereidingsbesluit vervalt op het moment dat met betrekking tot de kavel een besluit tot instellen van de veiligheidszone op grond van artikel 6.10 van de Waterwet wordt vastgesteld.

2. Wet- en regelgeving

2.1. Wet windenergie op zee

Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet windenergie op zee kan de Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, een kavelbesluit nemen. In het kavelbesluit wordt een kavel ten behoeve van een windpark en een tracé voor de aansluitverbinding tussen het windpark en het net op zee aangewezen. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wet windenergie op zee kan een kavel slechts worden aangewezen binnen gebieden die in het nationaal waterplan zijn aangewezen als voor windenergie geschikte gebieden.

Bij de voorbereiding van het kavelbesluit moeten de belangen zoals opgenomen in artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee onderzocht en afgewogen worden. Deze belangen betreffen de vervulling van maatschappelijke functies, de gevolgen voor derden, het ecologisch belang, de kosten om een windpark in het gebied te realiseren en het belang van een doelmatige aansluiting op een aansluitpunt.

Met betrekking tot het ecologische belang is een belangrijk onderdeel van het kavelbesluit de toets van de natuuraspecten op grond van de Wet natuurbescherming. De geïntegreerde uitvoering van de toets van de natuuraspecten is nader uitgewerkt in de artikelen 5 en 7 van de Wet windenergie op zee. Dit heeft als gevolg dat geen aparte ontheffing (soortenbescherming) of vergunning (gebiedsbescherming) op grond van de Wet natuurbescherming nodig is.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet windenergie op zee worden aan het kavelbesluit regels en voorschriften verbonden. Daarbij gaat het met name om locatie-specifieke randvoorwaarden voor de bouw en exploitatie van een windpark, teneinde de hierboven genoemde belangen te beschermen. Naast het verbinden van regels en voorschriften moeten ook onderdelen in het kavelbesluit opgenomen worden zoals gesteld in artikel 4, tweede lid, van de Wet windenergie op zee. Dit betreft onder meer de uitkomsten van locatie-specifieke onderzoeken.

Op grond van hoofdstuk 3 van de Wet windenergie op zee kan door de Minister van Economische Zaken en Klimaat een vergunning verleend worden voor de bouw en exploitatie van een windpark op zee binnen een kavel waarvoor een kavelbesluit is genomen. In deze vergunning wordt onder meer bepaald voor welk tijdvak de vergunning geldt en binnen welke termijn de in de vergunning aangegeven activiteiten moeten worden verricht.

2.2. Wet natuurbescherming

De Wet natuurbescherming (Wnb) beschermt onder meer Natura 2000-gebieden (hoofdstuk 2, gebiedenbescherming) en planten- en diersoorten (hoofdstuk 3, soortenbescherming).

Artikel 5 van de Wet windenergie op zee bepaalt dat artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, dat ziet op de vergunningplicht voor activiteiten met mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden, niet van toepassing is op projecten of andere handelingen waarop het kavelbesluit van toepassing is. Dit betekent dat naast het kavelbesluit geen vergunning is vereist op grond van de Wet natuurbescherming voor het bouwen en exploiteren van een windpark op zee.

Wel is in artikel 5 van de Wet windenergie op zee bepaald dat artikel 2.8 en artikel 2.9, zevende lid, van de Wet natuurbescherming van overeenkomstige toepassing zijn op het vaststellen van het kavelbesluit. Hieruit volgt dat, indien het bouwen en exploiteren van een windpark de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied als bedoeld in de Wet natuurbescherming kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied, een zogenoemde ‘passende beoordeling’ moet worden opgesteld. Gelet op de conclusies van de passende beoordeling over de gevolgen voor het gebied wordt een kavelbesluit pas genomen nadat zekerheid is verkregen dat het windpark de natuurlijk kenmerken van de betrokken gebieden niet zal aantasten.

Uit artikel 7 van de Wet windenergie op zee volgt dat de Minister in het kavelbesluit vrijstelling kan verlenen van de verboden bedoeld in de artikelen 3.1, eerste, tweede, en vierde lid14Het betreft de verboden in paragraaf 3.1 van de Wnb op het opzettelijk doden, vangen en storen van vogels in de zin van de Vogelrichtlijn en het opzettelijk vernielen, beschadigen of wegnemen van nesten, rustplaatsen en eieren van vogels., 3.5, eerste, tweede, derde, vierde en vijfde lid15Het betreft de verboden in paragraaf 3.2 van de Wnb op onder meer het opzettelijk doden, vangen en verstoren van alle dieren en planten, genoemd in de bijlagen bij de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en Bonn, het opzettelijk vernielen of rapen van hun eieren en het beschadigen of vernielen van hun voortplantingsplaatsen en rustplaatsen., en 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming16Het betreft vergelijkbare verboden als hierboven genoemd, voor soorten genoemd in de bijlage bij de Wnb, die niet onder de reikwijdte van paragraaf 3.2 van de Wnb vallen.. De meest relevante verboden in relatie tot windparken op zee zien op het doden en het storen van beschermde diersoorten, zoals verschillende soorten vogels, vleermuizen en zeezoogdieren.

Een vrijstelling van de verboden ten aanzien van in het wild levende vogelsoorten wordt pas verleend als het project niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort, er geen andere bevredigende oplossing is en minstens een van de belangen wordt gediend die zijn opgenomen in artikel 3.3, vierde lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming. Een vrijstelling kan onder beperkingen worden verleend en er kunnen in het kavelbesluit voorschriften aan verbonden worden.

Een vrijstelling voor in het wild levende diersoorten bedoeld in artikel 3.5 Wet natuurbescherming wordt pas verleend als geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan, er geen andere bevredigende oplossing is en minstens een van de belangen wordt gediend die zijn opgenomen in artikel 3.8, vijfde lid, onderdeel b, van de Wet natuurbescherming. Een vrijstelling kan onder beperkingen worden verleend en er kunnen in het kavelbesluit voorschriften aan verbonden worden.

2.3. Waterwet

Uit artikel 6.5, aanhef en onderdeel c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.13 van het Waterbesluit volgt dat het verboden is om zonder watervergunning werken te plaatsen of te bouwen in de Noordzee. In artikel 6.5a van de Waterwet staat dat dit verbod niet van toepassing is op windparken waarop de Wet windenergie op zee van toepassing is. Dit betekent dat hiervoor geen watervergunning vereist is.