Beleidsregel toetsingskader waterkwaliteit

Gelet op artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, 6.6, tweede lid, 6.20 en 6.21 van de Waterwet,

Besluit:

Artikel 1

Artikel 2

Bij het vaststellen van een maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5 van de Omgevingswet, worden de stroomschema’s doorlopen zoals die zijn opgenomen in het in de bijlage bij dit besluit opgenomen Toetsingskader waterkwaliteit.

Artikel 3

Dit besluit wordt aangehaald als: Beleidsregel toetsingskader waterkwaliteit.

Artikel 4

Dit besluit treedt in werking met ingang van de eerste dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Bijlage. Toetsingskader waterkwaliteit

1. Aanleiding, functie en afbakening

1.1. Aanleiding

De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) schrijft voor dat de waterkwaliteit van Europese wateren aan bepaalde eisen moet voldoen. Voor de Nederlandse oppervlaktewaterlichamen zijn de doelen voor een goede chemische toestand en een goede ecologische toestand dan wel een goed ecologisch potentieel wettelijk vastgelegd. De betreffende wettelijke instrumenten en de wijze van vastlegging zijn nader toegelicht in Kader 4.

Doelstelling van de KRW is dat zo nodig maatregelen worden getroffen om tijdig een goede toestand/goed potentieel te realiseren. Als voor een activiteit met mogelijke invloed op de toestand van een waterlichaam een watervergunning wordt aangevraagd moet de activiteit worden getoetst aan deze doelstelling. Dat betekent dat de activiteit geen negatief effect mag hebben op de toestand (stand still) en de effectiviteit van geplande en reeds getroffen maatregelen niet negatief mag beïnvloeden.

De waterbeheerders hebben de doelstellingen vastgelegd in een waterbeheerplan. Voor de rijkswateren zijn de waterlichaamspecifieke ecologische doelstellingen en de KRW-maatregelen opgenomen in het beheerplan voor de rijkswateren. In dit toetsingskader is uitgewerkt hoe deze toetsing in de rijkswateren precies plaatsvindt. Dit toetsingskader wordt onder meer gehanteerd bij de verlening en wijziging van watervergunningen en bij de beslissing om een maatwerkvoorschrift vast te stellen voor activiteiten die onder algemene regels vallen. Daarnaast moet het toetsingskader worden gehanteerd bij het maken van projectplannen op grond van de Waterwet. Het hanteren van dit toetsingskader draagt op deze wijze bij aan het bereiken van de KRW-doelstellingen.

De centrale vraag die Rijkswaterstaat zich stelt bij het uitvoeren van deze toetsing is: ‘Kunnen de KRW-doelstellingen waarop de activiteit mogelijk effecten heeft nog behaald worden als de activiteit daadwerkelijk plaatsvindt?’

1.2. Het Toetsingskader waterkwaliteit in een notendop

Dit generieke toetsingskader is gericht op het beoordelen van mogelijke verslechtering van de ecologische of chemische toestand als gevolg van fysieke ingrepen of emissies van stoffen. Dit toetsingskader bestaat uit drie delen: een algemeen deel voor het beoordelen van activiteiten, een specifiek deel voor het beoordelen van emissies van stoffen en een specifiek deel voor het beoordelen van fysieke ingrepen. Voor de beoordeling van de emissies van stoffen (inclusief specifiek verontreinigende stoffen en overige fysisch-chemische parameters) wordt voor een belangrijk deel verwezen naar het Handboek Immissietoets, dat ook reeds op grond van de regelgeving door het bevoegd gezag moet worden toegepast bij het beoordelen van vergunningaanvragen voor lozingen.

In de volgende paragrafen komen de verschillende doelen die een rol spelen bij het toetsingskader aan bod en is een nadere uitwerking gegeven aan de biologische en fysisch-chemische aspecten. De opzet van de toetsing is erop gericht om gevallen die mogelijke effecten hebben op de toestand van een rijkswaterlichaam snel te kunnen onderscheiden van gevallen die geen effect hebben op de toestand van een rijkswaterlichaam. In het laatste geval hoeven geen aanvullende voorwaarden meer aan de activiteit gesteld te worden. Op deze manier kan de toetsing voor relatief kleine activiteiten, waarvan gemakkelijk kan worden vastgesteld dat ze geen invloed op de toestand van een waterlichaam hebben, relatief snel verlopen. Daardoor kan het merendeel van de aandacht in het kader van deze toetsing uitgaan naar de activiteiten die dat het meeste verdienen, te weten activiteiten van substantiële omvang, die mogelijk wel gevolgen hebben voor de toestand van een of meerdere waterlichamen.

1.3. Toepassingsbereik van het toetsingskader

Dit toetsingskader wordt toegepast bij het beoordelen van nieuwe activiteiten in de rijkswateren, waarvoor Rijkswaterstaat het bevoegd gezag is. Dit is het geval indien er voor een initiatief een vergunningplicht bestaat, bijvoorbeeld op grond van de Waterwet. Hetzelfde geldt voor het adviseren in het kader van de watertoets over voldoende concreet omschreven individuele bestemmingen. Indien activiteiten via algemene regels – bijvoorbeeld algemene regels voor gebruik waterstaatswerken in de Waterregeling – worden gereguleerd, is een beoordeling vooraf aan de hand van dit toetsingskader alleen mogelijk als de algemene regel zelf daartoe de mogelijkheid biedt via de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen in de vorm van maatwerkvoorschriften, bijvoorbeeld naar aanleiding van een melding. Bij het opstellen van algemene regels is al rekening gehouden met de effecten van de gereguleerde activiteiten op de waterkwaliteit. Doorgaans worden alleen activiteiten met een relatief beperkt negatief effect op het watersysteem vrijgesteld van vergunningplicht, en zijn bijvoorbeeld de emissienormen in de relevante algemene regels hierop toegesneden. Daarom zal in de praktijk het doorlopen van dit toetsingskader slechts bij uitzondering nopen tot het stellen van nadere eisen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan cumulatieve effecten van een grote hoeveelheid van lozingen op een relatief klein, stilstaand waterlichaam. Het toetsingskader wordt ten slotte ook toegepast bij het door Rijkswaterstaat opstellen van een projectplan op grond van de Waterwet.

Dit toetsingskader dwingt niet zelfstandig om bestaande vergunningen opnieuw te beoordelen. In het algemeen geldt dat de gestelde doelen kunnen worden gerealiseerd zonder aanpassing van bestaande vergunningen of herbeoordeling van bestaande activiteiten. Daar waar periodieke actualisatie vanuit andere wetgeving is voorgeschreven, kan het toetsingskader worden benut als aanvullende methode voor beoordeling. Hierbij dient echter ook rekening te worden gehouden met bestaande rechten van bijvoorbeeld vergunninghouders, waardoor het toetsingskader lang niet altijd in zijn volledigheid kan worden toegepast. Dit is ook niet nodig. Bestaande activiteiten en vergunningen zijn meegenomen in de belastinganalyse die voor alle waterlichamen is uitgevoerd bij het opstellen/actualiseren van het programma. Indien de KRW-doelen gehaald worden (gegeven de bestaande activiteiten en vergunningen), bestaat er vanuit de KRW of de Nederlandse implementatie daarvan geen noodzaak deze activiteiten strenger dan aanvankelijk te beoordelen en/of bestaande vergunningen aan te scherpen. In gevallen waarin doelen niet gehaald zouden worden zonder het herzien van bestaande vergunningen is het aanscherpen van vergunningen of het strenger beoordelen van activiteiten in beginsel reeds als maatregel opgenomen in het KRW-maatregelenprogramma voor de relevante watersystemen.

Het toetsingskader is in eerste instantie ook niet bedoeld voor het toetsen van maatregelen die in het KRW-programma zijn opgenomen. Deze maatregelen hebben immers een positief effect op de ecologische toestand. Echter, indien een geplande KRW-maatregel wordt veranderd van aard of omvang, dan moet daarbij tevens het toetsingskader worden doorlopen. De omvang of aard van een maatregel kan bijvoorbeeld veranderen door gewijzigd inzicht in het effect van een maatregel. Een voorbeeld van een effect van een gewijzigde maatregel is dat het areaal ondiep water kleiner wordt, of dat minder geschikt leefgebied ontstaat. Een verminderd effect door een wijziging van de maatregel in aard of omvang moet dan door aanvullende maatregelen worden voorkomen of vereffend. Meer informatie over gewijzigde KRW-Maatregelen is te vinden in kader 1.

1.4. Welke gebieden?

De focus van de toetsing ligt op activiteiten binnen KRW-waterlichamen. De begrenzing van de KRW-waterlichamen is te vinden in de KRW-factsheets. Daarnaast dient men rekening te houden met activiteiten die niet in KRW-waterlichamen zelf worden genomen, maar die wel een effect op de kwaliteit van een KRW-waterlichaam kunnen hebben. Dit betreft zogeheten uitstralingseffecten. Voor deze activiteiten is het toetsingskader ook van toepassing.

1.5. Welke posities en rollen?

Rijkswaterstaat heeft in de praktijk meerdere mogelijke posities en rollen bij nieuwe initiatieven. Rijkswaterstaat kan zelf initiatiefnemer zijn en moet daarvoor een voldoende uitgewerkte en adequate afweging maken alvorens tot uitvoering te kunnen overgaan. Daarnaast is Rijkswaterstaat het bevoegd gezag dat de initiatieven van derden moet beoordelen in het kader van vergunningverlening of algemene regels. Tot slot kan Rijkswaterstaat gevraagd worden als (wettelijk) adviseur. Dit toetsingskader is in hoofdzaak geschreven vanuit de rol als bevoegd gezag. Het is echter bedoeld om vanuit alle drie de rollen te worden toegepast. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de volgende procedures en initiatieven:

2. De onderdelen van het toetsingskader

Dit toetsingskader is gericht op de vraag of het realiseren van de chemische waterkwaliteitseisen, de ecologische doelstellingen uit het beheerplan voor de rijkswateren en het waarborgen van ‘geen achteruitgang’ voor de toestand van de KRW-waterlichamen nog mogelijk is, indien de activiteit of ontwikkeling plaatsvindt. In de bij het beheerplan voor de rijkswateren behorende KRW-factsheets is aangegeven in hoeverre Rijkswaterstaat verwacht de KRW-doelstellingen te kunnen bereiken en welke maatregelen hiervoor nodig zijn. Achteraf wordt via reguliere monitoring vastgesteld of dat ook echt is gebeurd. Toepassing van het Toetsingskader waterkwaliteit dient als check om in individuele gevallen te bezien of de in het beheerplan gegeven prognose over het halen van de doelstellingen nog wel overeind blijft als de te toetsen activiteit gaat plaatsvinden.

2.1. Geen belemmering van kwaliteitsverbetering

Een initiatief mag niet leiden tot het in gevaar komen van het tijdig bereiken van een goede toestand, dan wel een goed potentieel. Toepassing van dit toetsingskader is er dan ook in de eerste plaats op gericht dat een initiatief deze doelstellingen niet in gevaar brengt. Voor de chemische component van de goede toestand zijn deze doelstellingen neergelegd in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009. Dit besluit verwijst voor de ecologische doelstellingen naar de referenties en maatlatten voor natuurlijke wateren (STOWA 2012-31) en sloten en kanalen (STOWA 2012-34) en bevatten per watertype maatlatten en grenswaarden voor biologische kwaliteitselementen en biologie ondersteunende fysisch-chemische parameters. Voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen zijn de doelstellingen hiervan afgeleid en opgenomen in de bij het beheerplan voor de rijkswateren behorende KRW-factsheets (www.waterkwaliteitsportaal.nl). De normen voor specifiek verontreinigende stoffen staan in de Regeling monitoring kaderrichtlijn water.

De KRW-factsheets vormen het uitgangspunt voor de toetsing van nieuwe activiteiten. In de factsheets is te vinden wat de toestand van elk waterlichaam is, welke KRW-maatregelen zijn voorzien, welke verbetering Rijkswaterstaat verwacht te bereiken en op welke KRW-uitzonderingsmogelijkheden een beroep wordt gedaan. De KRW-factsheets bevatten de belangrijkste beschrijvingen en knelpunten, inclusief achtergronden en onderbouwing of verwijzingen daarnaar.

Bij de toepassing van dit Toetsingskader kan in aanvulling op de geregistreerde situatie uit de KRW-factsheets gebruik worden gemaakt van recentere monitoringgegevens uit het KRW-monitoringsprogramma (www.waterkwaliteitsportaal.nl). Op deze manier vindt de toetsing altijd plaats aan de hand van een actueel beeld van de toestand van het oppervlaktewaterlichaam in kwestie. Sommige maatregelen die Rijkswaterstaat zelf neemt, zoals de aanleg van natuurlijke habitats, dragen bij aan realisatie van de gestelde doelen en creëren op deze manier gebruiksruimte voor nieuwe initiatieven. Het is uiteraard niet de bedoeling dat de positieve effecten van maatregelen teniet worden gedaan door nieuwe ontwikkelingen. Het beheer is immers gericht op het behalen van de goede toestand. Aangezien de meeste waterlichamen nog niet in die goede toestand zijn, voert Rijkswaterstaat een beheer gericht op verbetering van de toestand.

2.2. Geen achteruitgang

De KRW kent een verbod op achteruitgang van de ecologische en chemische toestand. Dit betekent dat op waterlichaamniveau geen sprake mag zijn van een verschuiving van een van de relevante stoffen of kwaliteitselementen naar een lagere toestandsklasse, of – in de laagste ecologische toestandsklasse – dat geen sprake mag zijn van een negatieve verandering van de score van de Ecologische Kwaliteits Ratio (EKR). Hiervoor zijn de monitoringspunten uit het KRW-monitoringprogramma van belang. Voor de biologie en algemene fysisch-chemische parameters (nutriënten, temperatuur e.d.) worden vijf klassen onderscheiden: zeer goed, goed, matig, ontoereikend en slecht. Voor de chemie zijn er twee klassen: goed en slecht. Door het gebruik van toestandsklassen hoeft niet elk initiatief te leiden tot een verslechtering. De ruimte in een toestandsklasse is nadrukkelijk beperkt en begrensd door in elk geval de klassengrenzen. In het Protocol Toetsen & Beoordelen wordt aangegeven wanneer sprake is van achteruitgang in geval van een verdere verslechtering in de slechtste toestandsklasse.

De beoordeling of sprake is geweest van achteruitgang, gebeurt in principe tijdens de KRW-planvorming, en dus niet op ieder moment of tussen jaren. Hierbij worden de Richtlijn KRW Monitoring Oppervlaktewater en Protocol monitoring en toestandsbeoordeling oppervlaktewaterlichamen KRW (www.helpdeskwater.nl/onderwerpen/monitoring/toetsen-beoordelen) gehanteerd. De toestand over een planperiode wordt beoordeeld als voortschrijdend gemiddelde over drie jaar op basisgegevens van het formele monitoringsprogramma. Toepassing van dit toetsingskader op nieuwe initiatieven verzekert evenwel dat deze initiatieven ook gedurende planperiodes geen achteruitgang kunnen veroorzaken.

2.3. Waterbodem

De waterbodem wordt beschouwd als integraal onderdeel van het watersysteem. Er zijn geen aparte doelstellingen voor de kwaliteit van de waterbodem. De waterbodem heeft wel invloed op de waterkwaliteit en de ecologie van het systeem. Een ingreep in de waterbodem mag er niet toe leiden dat de KRW-toestandsklasse van het waterlichaam achteruitgaat. Dat geldt zowel voor de biologie als de chemie. Ook voor waterbodems geldt dat in het kader van de toetsing zowel de biologische component als de chemische component moet worden meegenomen. De chemische component is nader uitgewerkt in Paragraaf 4.2 van het Handboek Immissietoets en in de Handreiking Waterbodemimmissietoets en komt aan bod in Stroomschema deel 2. Effecten van lozingen. De biologische component wordt beoordeeld met het Stroomschema deel 3. Effecten van fysieke ingrepen.

2.4. Beschermde gebieden

Naast de basisdoelstellingen vanuit de KRW kunnen in een waterlichaam specifieke beschermde gebieden aanwezig zijn zoals zwemwater, schelpdierwater, Natura 2000-gebieden en oppervlaktewater voor de bereiding van drinkwater. Voor dergelijke gebieden kunnen aanvullende of scherpere doelstellingen gelden. In de rol van bevoegd gezag of wettelijk adviseur zal Rijkswaterstaat aanvullend ook op grond van de specifieke vereisten van deze beschermde gebieden toetsen. De KRW geeft aan dat als meerdere doelstellingen van toepassing zijn, de strengste geldt. Dit betekent in de praktijk het volgende:

2.5. Chemische lozingen