Besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 23 september 2022, nr. RCE/33974968, tot vaststelling van beleidsregels inzake het toepassen van beoordelingsregels bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een archeologische rijksmonumentenactiviteit (Beleidsregel toepassen beoordelingsregels aanvraag omgevingsvergunning archeologische rijksmonumentenactiviteit)

Treedt in werking op het tijdstip waarop de Omgevingswet (Stb.2016/156) in werking treedt.

Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 5.34, eerste lid, van de Omgevingswet, de artikelen 8.80 en 8.81 van het Besluit kwaliteit leefomgeving, en de artikelen 4.13 en 4.32, tweede lid, van het Omgevingsbesluit;

Besluit:

Paragraaf 1. Algemeen

1.1. Doel beleidsregels

In deze beleidsregels wordt aangegeven hoe de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE) namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument beoordeelt en hoe hij toepassing geeft aan de desbetreffende beoordelingsregels in artikel 8.80 Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna ook: Bkl). De RCE past deze beoordelingsregels toe als bevoegd gezag voor de rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument (in de gevallen als bedoeld in artikel 4.13 Omgevingsbesluit1De minister beslist over een aanvraag om een omgevingsvergunning als deze alleen betrekking heeft op een of meer rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument.) en als adviseur en instemmingsorgaan (in de gevallen als bedoeld in artikel 4.32, eerste lid, onder a, en tweede lid, Omgevingsbesluit). Ook wordt in deze beleidsregels aangegeven hoe de RCE omgaat met de bevoegdheid als bedoeld in de artikelen 5.34 Omgevingswet en 8.81 Bkl om in het belang van de archeologische monumentenzorg voorschriften te verbinden aan de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit, of daarover te adviseren.

1.2. Rijksmonumentenactiviteit

1.2.1. Vergunningplicht

Een rijksmonumentenactiviteit is een activiteit inhoudende het slopen, verstoren, verplaatsen of wijzigen van een rijksmonument of een voorbeschermd rijksmonument of het herstellen of gebruiken daarvan waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht (zie de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet). Het is verboden een rijksmonumentenactiviteit te verrichten zonder omgevingsvergunning (artikel 5.1, eerste lid, onder b, Omgevingswet). De meeste rijksmonumentenactiviteiten met betrekking tot een archeologisch monument betreffen het verstoren van de bodem, aangezien de archeologische resten in Nederland zich vooral daarin bevinden. Bij zichtbare archeologische monumenten, zoals terpen/wierden, kasteelterreinen, hunebedden en grafheuvels, gaat het daarnaast ook om activiteiten die de belevingswaarde van het rijksmonument aantasten (ontsiering). Een rijksmonumentenactiviteit kan ook tot doel hebben de fysieke staat van het archeologisch monument te consolideren of te restaureren. Tot slot kunnen archeologische monumenten onder water ook zonder verstoring van de waterbodem aangetast worden, zoals bij verwijdering of verplaatsing van zichtbare archeologische resten.

1.2.2. Vrijstelling vergunningplicht

Deze beleidsregels zijn alleen van toepassing als er een vergunningplicht is. In de gevallen genoemd in artikel 13.11, tweede lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving is er een generieke vrijstelling van de vergunningplicht. Daarnaast is voor veel archeologische rijksmonumenten bij het aanwijzingsbesluit of een aanvullend besluit vastgesteld dat tot een bepaalde diepte onder het maaiveld een aantal bodemingrepen zonder vergunning kan worden verricht. Oppervlakkige grondbewerking leidt namelijk niet tot verstoring van het bodemarchief, als de archeologische resten dieper in de bodem zitten. Voor terreinen waar de archeologische resten op of direct onder het maaiveld liggen, zoals bij veel zichtbare archeologische monumenten, is meestal geen vrijstelling van de vergunningplicht vastgesteld vanwege het risico op beschadiging of ontsiering. Als een vrijstellingsdiepte is vastgesteld, is ter informatie ook aangegeven voor welke werkzaamheden altijd een vergunning is vereist, ook binnen de vrijstellingsdiepte.

1.3. Beoordelingsregels

1.3.1. Beoordelingsregels archeologische rijksmonumentenactiviteit

In artikel 8.80 Bkl staan beoordelingsregels voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument. Deze beoordelingsregels luiden, voor zover van toepassing op archeologische monumenten:

Met het belang van de monumentenzorg wordt ook het belang van de archeologische monumentenzorg bedoeld. Hiermee wordt niet alleen het belang van het individuele rijksmonument of voorbeschermd rijksmonument bedoeld, maar ook het belang van de archeologische monumentenzorg als geheel. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag worden dus ook de gevolgen voor het bestand aan archeologische rijksmonumenten als geheel en de kennis over andere archeologische rijksmonumenten betrokken.

De beoordelingsregels in het tweede lid van artikel 8.80 Bkl vloeien voort uit internationaalrechtelijke beginselen. De onderdelen a en d van dat artikellid hebben (ook) betrekking op het belang van de archeologische monumentenzorg.2De overige beginselen in artikel 8.80, tweede lid, Besluit kwaliteit leefomgeving, die in de onderdelen b en c, zijn niet op archeologische monumenten van toepassing maar alleen op monumenten.

1.3.2. Achtergrond internationaalrechtelijke beginselen

Het belangrijkste verdrag voor de archeologische monumentenzorg is het verdrag van Valletta3Het op 16 januari 1992 te Valletta tot stand gekomen herziene Europees Verdrag inzake de bescherming van het archeologisch erfgoed (Trb. 1992, 32)..

Het doel van dit verdrag is het archeologisch erfgoed te beschermen als bron van het Europese gemeenschappelijke geheugen en als middel voor geschiedkundige en wetenschappelijke studie, door het zoveel mogelijk in situ (ter plaatse, in of op de bodem) te behouden. Bij rijksmonumenten staat het beginsel van behoud in situ voorop. Het verdrag verplicht namelijk onder meer tot 'de vorming van archeologische reservaten (...) ter wille van het behoud van tastbaar bewijs voor bestudering door toekomstige generaties'4Artikel 2, onderdeel ii, van het verdrag van Valletta.. In het stelsel van Erfgoedwet en Omgevingswet wordt met de aanwijzing van archeologische rijksmonumenten (artikel 3.1 Erfgoedwet) en de vergunningplicht voor rijksmonumentenactiviteiten (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, Omgevingswet) op nationaal niveau invulling gegeven aan deze verdragsverplichting.5Er zijn ook archeologische rijksmonumenten aangewezen ter uitvoering van het werelderfgoedverdrag (de op 16 november 1972 te Parijs tot stand gekomen overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed van de wereld (Trb. 1973, 155)). Zo is een deel van werelderfgoed Schokland als rijksmonument beschermd en geldt hetzelfde voor delen van de Romeinse Limes.

Het beginsel van het conserveren en in stand houden van archeologische monumenten, bij voorkeur in situ, is ontleend aan artikel 4, onderdeel ii, van het verdrag van Valletta. Door archeologische rijksmonumenten beschikbaar te houden voor de samenleving en wetenschappelijk onderzoek kunnen toekomstige generaties deze bron – eventueel met betere technieken – in zijn oorspronkelijke vorm raadplegen en er hun eigen onderzoeksvragen over stellen. Het bodemarchief laat zich maar één keer verstoren («lezen»), dus hiermee moet terughoudend en zorgvuldig worden omgegaan.

Daarnaast is ook het verdrag van Granada6De op 3 oktober 1985 te Granada tot stand gekomen Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa (Trb. 1985, 163). Dit verdrag beoogt onder meer de bescherming van monumenten (bouwwerken of structuren (Eng. ‘buildings and structures’) of créaties (Fr. ‘réalisations’) van opmerkelijk historisch, archeologisch, artistiek, wetenschappelijk, sociaal of technisch belang. voor archeologische monumenten relevant. Het beginsel van het voorkomen van ontsiering, beschadiging of sloop van (archeologische) monumenten is ontleend aan artikel 4, tweede lid, van dit verdrag en betreft in dit verband het behoud van het archeologisch monument en zijn monumentale waarden.

1.4. Belangenafweging

De bescherming als rijksmonument beoogt behalve de wetenschappelijke waarde van het bodemarchief ook de schoonheid (belevingswaarde) en cultuurhistorische waarde van archeologische rijksmonumenten voor de samenleving te behouden. Deze verschillende maar gelijkwaardige kwaliteiten vormen de uitgangspunten bij de beoordeling van een vergunningaanvraag. Niet elke voorgenomen aantasting van de monumentale waarden van een (voorbeschermd) rijksmonument betekent dat de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit moet worden geweigerd. De beoordelingsregels (in art. 8.80 Bkl) maken een transparante belangenafweging mogelijk bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument. Bij de belangenafweging staan het voorkomen van ontsiering en beschadiging (of sloop) en het behoud in situ voorop, maar worden ook de belangen van de aanvrager van de omgevingsvergunning betrokken. Ook direct betrokken belangen van eventuele derden worden meegewogen. In paragraaf 2 van deze beleidsregels worden de uitgangspunten bij de belangenafweging nader uitgewerkt. Steeds worden de omstandigheden en belangen in het specifieke geval gewogen. Wat voor het ene archeologisch monument of de ene aanvrager geldt, zal niet zonder meer voor een ander archeologisch monument of een andere aanvrager gelden. De beoordeling van een vergunningaanvraag is en blijft daardoor maatwerk.

Paragraaf 2. Toepassing beoordelingsregels

2.1. Onderscheid tussen rijksmonumentenactiviteiten

Bij de toepassing van de beoordelingsregels voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een archeologisch monument moet onderscheid worden gemaakt tussen activiteiten met beschadiging van de archeologie als neveneffect en activiteiten met archeologisch onderzoek als doel.

2.2. Activiteiten met beschadiging als neveneffect

Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag voor een activiteit op een archeologisch rijksmonument met beschadiging daarvan als neveneffect worden bij de belangenafweging drie stappen doorlopen. Allereerst wordt beoordeeld of de voorgenomen activiteit schadelijk of ontsierend is, of het archeologisch monument in gevaar brengt. Daarna volgt een beoordeling van de noodzaak van de activiteit. Tot slot wordt nagegaan of planaanpassing mogelijk is. Zie de bijlage voor een grafische weergave.

2.2.1. Activiteit schadelijk of ontsierend of brengt deze het archeologisch monument in gevaar?

Aan de hand van de waarderingscriteria, vastgelegd in de door de archeologische beroepsgroep vastgestelde kwaliteitsnorm (zie bijlage IV ‘Waarderen van vindplaatsen’ bij de protocollen van de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie) wordt nagegaan of de voorgenomen activiteit schadelijk is, dan wel het archeologisch monument ontsiert of in gevaar brengt. Daarvoor wordt onderzocht of de fysieke kwaliteit (gaafheid en conservering) van het rijksmonument door de activiteit achteruitgaat. Daardoor kan ook de inhoudelijke kwaliteit (met name de informatiewaarde) van het archeologisch monument verminderen.

Voor zichtbare archeologische monumenten wordt bovendien nagegaan of de activiteit zodanig ontsierend is dat de belevingswaarde (zichtbaarheid/schoonheid en herinneringswaarde) wordt aangetast. Activiteiten die de belevingswaarde van archeologische monumenten aantasten of de mogelijkheid voor monitoring (van de fysieke staat) en toekomstig wetenschappelijk onderzoek beperken, zijn in beginsel niet in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg. Dit geldt in het bijzonder voor bouwactiviteiten met veel bodemingrepen waarbij het rijksmonument in verschillende bouwkavels wordt opgesplitst en door meerdere bouwwerken wordt beschadigd of ontoegankelijk gemaakt voor toekomstig onderzoek. Als een rijksmonumentenactiviteit het archeologisch monument niet beschadigt of ontoegankelijk maakt voor toekomstig archeologisch onderzoek of, bij een zichtbaar archeologisch monument, niet ontsiert, is deze in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg en wordt de omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit (onder voorwaarden) verleend.

Ook activiteiten die verband houden met een passende, archeologievriendelijke nieuwe functie of (her)inrichting van het rijksmonument zijn in beginsel in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg. Hierbij vormen de archeologische waarden het uitgangspunt voor het ruimtelijk ontwerp en inrichting en wordt het bodemarchief zo min mogelijk verstoord. De ingrepen moeten bijdragen aan het duurzaam behoud van het archeologisch monument en de belevingswaarde ervan versterken.

2.2.2. Schadelijke of ontsierende activiteiten: activiteit noodzakelijk?

Bij schadelijke of ontsierende activiteiten wordt beoordeeld of de voorgenomen activiteit noodzakelijk is en welk belang de aanvrager heeft bij de activiteit. Is een schadelijke activiteit niet noodzakelijk, dan is de activiteit niet in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg.

Bij de beoordeling van de noodzaak van activiteiten wordt onderscheid gemaakt tussen het gebruik van het archeologisch monument ten tijde van de aanwijzing als rijksmonument (‘bestaand gebruik’) en wijzigingen in het gebruik die nadien zijn doorgevoerd of die de aanvrager voornemens is.

2.2.2.1. Noodzaak bij bestaand gebruik

Activiteiten die voortvloeien uit het bestaande gebruik kunnen noodzakelijk zijn in geval van (bedrijfs)economische belangen. Als de activiteit vereist is voor de continuering van het ten tijde van de aanwijzing bestaande gebruik, dan wordt deze als noodzakelijk opgevat.

Ook kunnen bijzondere (persoonlijke) omstandigheden van de aanvrager een ingreep met betrekking tot een archeologisch monument noodzakelijk maken.

2.2.2.2. Noodzaak bij gewijzigd gebruik

Is een terrein eenmaal als rijksmonument aangewezen, dan mag van de eigenaar en de gemeente verwacht worden dat daar bij wijziging van het gebruik of de functie-toedeling rekening mee wordt gehouden. De noodzaak van schadelijke activiteiten die verband houden met een ander (nieuw) gebruik van het archeologisch monument moet dan ook per geval worden vastgesteld.

2.2.3. Planaanpassing mogelijk?

Bij schadelijke of ontsierende activiteiten zal in overleg met de initiatiefnemer, bij voorkeur voorafgaand aan de aanvraag, de mogelijkheid tot planaanpassing worden verkend om schade aan het rijksmonument te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit kan immers mogelijk wel worden verleend als het plan zodanig wordt aangepast (en de aanvraag ook) dat het bodemarchief zoveel mogelijk wordt ontzien (behoud in situ).

Een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit wordt geweigerd als de aanvrager niet bereid is tot planaanpassing terwijl er – mede gelet op de omstandigheden van de aanvrager – praktisch uitvoerbare alternatieven zijn die het archeologisch monument niet of aanzienlijk minder aantasten.

2.2.4.1. Belangenafweging bij bestaand gebruik

Bij schadelijke of ontsierende, maar noodzakelijke rijksmonumentenactiviteiten die verband houden met het ten tijde van de aanwijzing als rijksmonument bestaande gebruik en waarvoor geen redelijk en minder schadelijk of ontsierend alternatief denkbaar is, zal de omgevingsvergunning doorgaans onder voorwaarde van archeologisch onderzoek worden verleend.

Omvangrijke ingrepen waardoor de archeologische waarde van het archeologisch monument vrijwel volledig verloren zou gaan, zijn ondanks een eventuele (bedrijfseconomische) noodzaak voor het bestaande gebruik niet in overeenstemming met het belang van de archeologische monumentenzorg.

Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit wordt dan in beginsel geweigerd. Alleen als sprake is van een zwaarwegend algemeen maatschappelijk belang, kan de omgevingsvergunning onder voorwaarde van archeologisch onderzoek worden verleend.

2.2.4.2. Belangenafweging bij gewijzigd gebruik

Archeologische rijksmonumenten zijn gebaat bij passende functies die de archeologische waarden niet aantasten, ontsieren of het archeologisch monument ontoegankelijk(er) maken voor wetenschappelijk onderzoek. Daar waar nieuwe functies aan de locatie worden gegeven, kan het adagium ‘behoud door ontwikkeling’ een positieve uitwerking hebben op het archeologisch monument als het daardoor duurzaam behouden wordt en voor het publiek beleefbaar gemaakt. In een dergelijk geval zal de omgevingsvergunning doorgaans onder voorwaarde van archeologisch onderzoek worden verleend. Bij schadelijke of ontsierende rijksmonumentenactiviteiten die verband houden met een na de aanwijzing als rijksmonument gewijzigd gebruik of met een beoogd gebruik en waarvoor geen redelijk en minder schadelijk of ontsierend alternatief denkbaar is, wordt de omgevingsvergunning uitsluitend verleend bij een zwaarwegend algemeen (maatschappelijk) belang bij het verrichten van de activiteit. Ook dan onder voorwaarde van archeologisch onderzoek.

2.3. Activiteiten uitsluitend gericht op behoud van of kennis over het archeologisch monument