Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 6 juli 2023, nr. 39326205, houdende vaststelling van het Advieskader nieuwe scholen 2023

Gelet op artikel 75, elfde lid van de Wet op het primair onderwijs, artikel 4.5, negende lid van de Wet op het voortgezet onderwijs 2020 en artikel 75, tiende lid van de Wet op het primair onderwijs BES;

Gezien de voordracht van de Inspecteur-generaal van het onderwijs van 23 juni 2023, nr. 38654546

Besluit:

Artikel 1

De beleidsregel Advieskader nieuwe scholen 2023 (bijlage) wordt vastgesteld.

Artikel 2

Het Besluit van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, van 9 december 2020, nr. 25930973, tot vaststelling van beleidsregel houdende Advieskader nieuwe scholen wordt ingetrokken.

Artikel 3

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 augustus 2023.

Artikel 4

Dit besluit wordt aangehaald als: Beleidsregel advieskader nieuwe scholen 2023.

Bijlage. Advieskader nieuwe scholen voor een kwaliteitstoets op aanvragen van nieuwe scholen voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs

Geldig per 1 augustus 2025

Inhoud

1. Inleiding

Het advieskader nieuwe scholen (hierna: advieskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft de wijze waarop de inspectie over de te verwachten kwaliteit van onderwijs van nieuwe scholen adviseert aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister).

De inleiding beschrijft allereerst het wettelijk kader dat ten grondslag ligt aan de adviestaak van de inspectie met betrekking tot nieuwe scholen en vervolgens de reikwijdte en werking van het advieskader. De inleiding sluit af met een leeswijzer.

Deze versie van het advieskader treedt op 1 augustus 2024 in werking.

1.1. Wettelijk kader toezicht op nieuwe scholen

In de Wet Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen (hierna: de wet)1Formeel: Wijziging van diverse onderwijswetten door het wijzigen van de systematiek van het in aanmerking brengen voor bekostiging van nieuwe openbare en bijzondere scholen zodat er meer ruimte is voor een nieuw onderwijsaanbod (Stb. 2020, 160). is de procedure voor het starten van nieuwe openbare en bijzondere scholen in het basis- en voorgezet onderwijs geregeld. Het bestuur dient bij de minister een aanvraag in voor bekostiging van een openbare of een bijzondere school (art. 74, eerste lid, Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO), art. 4.5, eerste lid, Wet voortgezet onderwijs 2020 (hierna: WVO 2020). De wet bepaalt dat de inspectie de minister adviseert of de aanvraag voldoet aan specifieke in de wet opgenomen verplichtingen (art. 75, eerste lid, WPO en art. 4.5, derde lid, WVO 2020). Deze adviesverplichting is ook van toepassing op Caribisch Nederland (art. 75, eerste lid, Wet primair onderwijs BES(hierna: WPO BES) en art. 11.45, derde lid, WVO 2020).

1.2. Deugdelijkheidseisen en overige elementen van kwaliteit

De inspectie heeft op basis van art. 3 van de WOT onder andere de volgende taken: toezicht op de bij wet geregelde deugdelijkheidseisen en het stimuleren van de kwaliteit van het onderwijs. In de reguliere onderzoekskaders maakt de inspectie onderscheid tussen deze taken. De wet sluit daarop aan door onderscheid te maken tussen de wettelijke deugdelijkheidseisen als basis voor het advies van de inspectie en de overige elementen van kwaliteit. De inspectie zal daarom ook in dit advieskader daarop aansluiten.

Deugdelijkheidseisen zijn, behalve of krachtens objectiveerbare, zo veel mogelijk op het niveau van de wet geregelde, algemene kwaliteitsnormen, ook bekostigingsvoorwaarden, die overigens de vrijheid van richting en inrichting ongemoeid laten. Deugdelijkheidseisen zijn ook bekostigingsvoorwaarden, waarop de school kan worden aangesproken. De aanvraag tot het opnemen van een nieuwe school in de bekostiging moet een beschrijving omvatten van hoe de initiatiefnemer zal omgaan met de zes bij wet geregelde deugdelijkheidseisen.

De inspectie baseert haar advies over de te verwachten kwaliteit van een nieuwe school op de informatie die de initiatiefnemer geeft over deze deugdelijkheidseisen. Daarnaast is het voor de initiatiefnemers verplicht om over negen overige elementen van kwaliteit informatie te verschaffen bij de aanvraag. Het gaat hier om zaken die van belang worden geacht voor de onderwijskwaliteit – en die na de start van de school ook deugdelijkheidseis zijn, maar waarvan ten tijde van de aanvraag nog niet beoordeeld kan worden hoe de invulling zal zijn. Door deze elementen wel op te nemen in de aanvraag wordt de initiatiefnemer zich bewust van het belang van deze zaken voor een succesvolle uitwerking van het initiatief. Vanuit de stimuleringsfunctie bekijkt de inspectie hoe deze elementen voor het betreffende initiatief bijdragen aan de onderwijskwaliteit. Ook kan de inspectie suggesties geven voor verbetering. De inspectie geeft in haar advies aan de minister geen oordeel over de invulling van deze negen elementen. De invulling van deze elementen kan dan ook geen reden zijn om een negatief advies te geven. Na een positief besluit van de minister vormt deze informatie input voor het toezicht voorafgaand en na de start van de school.

1.3. Object van toezicht: de initiatiefnemer als bevoegd gezag

In het primair onderwijs vormen de school en het bestuur2Met ‘bestuur’ bedoelen we in dit advieskader het bevoegd gezag, waarvan ook het interne toezicht deel uitmaakt. het object van toezicht. In het voortgezet onderwijs vormen de onderwijssoort(en) binnen de school (BRIN|VEST) en het bestuur het object van toezicht. Het object van toezicht is datgene wat de inspectie onderzoekt om tot haar advies over het initiatief te komen.

Echter, bij de initiatieven is sprake van een bijzondere situatie. Het gaat immers niet om toezicht op een functionerende school, want de school is nog niet voor bekostiging in aanmerking gebracht. In situaties waarin het advieskader van toepassing is, adviseert de inspectie of de aanvraag voldoet aan bepaalde in de wet opgenomen verplichtingen. De wet gaat ervan uit dat sprake is van een bestuur van de nieuwe school voor primair onderwijs of voortgezet onderwijs. Uit de toelichting op het wetsvoorstel blijkt ook dat sprake is van initiatiefnemers van de nieuwe school. De initiatiefnemer wordt in het advieskader gezien als degene die het bevoegd gezag vertegenwoordigt.

Met de term ‘initiatiefnemer’ wordt in dit advieskader dus zowel een bestaand als een nieuw bestuur dat een school3Naast het stichten van een school geldt dit advieskader ook voor, voor wat betreft PO, het verzelfstandigen van een nevenvestiging en, voor wat betreft VO, het stichten van een nevenvestiging, het splitsen van een school, het toevoegen van een schoolsoort en het toevoegen van een nieuw vmbo-profiel. wil stichten bedoeld. Met het begrip ‘school’ in de tekst over de periode voorafgaand aan het besluit tot bekostiging wordt de op te richten school bedoeld.

1.4. Werking en evaluatie

Het voorliggende advieskader is van kracht met ingang van 1 augustus 2024. Het advieskader is vastgesteld op grond van art. 75, elfde lid, WPO, art. 75, tiende lid, WPO BES, art. 4.5, negende lid, WVO 2020 en art. 11.45, zevende lid, WVO 2020. Het advieskader is een beleidsregel als bedoeld in titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht. De inspectie legt hiermee haar werkwijze voor advisering en wetsinterpretatie vast. Deze wetsinterpretatie bouwt voort op de interpretaties in de onderzoekskaders voor regulier toezicht op het primair en voortgezet onderwijs.

De inspectie heeft met vertegenwoordigers van het onderwijsveld en andere betrokkenen (de ‘ringen’) overleg gevoerd over het advieskader. Over deze wetsinterpretatie is overeenstemming met het onderwijsveld bereikt. Tevens zijn bij de totstandkoming van het definitieve advieskader de reacties op de internetconsultatie betrokken.

Evaluatie van de werking en de effecten van het advieskader vindt plaats in relatie tot de evaluatie van de wet en met bericht aan het parlement uiterlijk vijf jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan, zijnde 1 november 2020. Ook na tien en vijftien jaar vindt evaluatie plaats.

Nieuwe wetgeving wordt bij het advies betrokken zodra deze is ingegaan. Daartoe wordt het advieskader geactualiseerd, door de minister vastgesteld en op de website van de inspectie gepubliceerd. Daarnaast kunnen ook ervaringen met dit advieskader, ontwikkelingen in de samenleving, of in de verschillende sectoren leiden tot een vervroegde bijstelling van (delen van) dit advieskader.

1.5. Opbouw en leeswijzer

Dit advieskader beschrijft allereerst in hoofdstuk 2 de taken van de inspectie in de wet. Daarna volgt een inhoudelijk deel en beschrijving van de deugdelijkheidseisen en overige elementen van kwaliteit (hoofdstuk 3). Het daaropvolgende hoofdstuk 4 beschrijft hoe het advies van de inspectie over deze onderdelen tot stand komt. In de regeling van de werkwijze (hoofdstuk 5) wordt uiteengezet hoe het advies aan de minister tot stand komt. Ten slotte is de uitwerking voor Caribisch Nederland opgenomen (hoofdstuk 6).

2. Meer ruimte voor nieuwe scholen

2.1. Meer ruimte voor nieuwe scholen op hoofdlijnen

De wet regelt de voorwaarden voor een toekomstbestendig, kwalitatief goed en gevarieerd onderwijsaanbod, dat aansluit bij de wensen van ouders en leerlingen.

Of een school in aanmerking komt voor bekostiging wordt bepaald aan de hand van de vraag of de school in staat zal zijn voldoende leerlingen aan zich te binden en of de te verwachten kwaliteit van de school voldoende is. De belangstelling voor het initiatief kan worden aangetoond met ouderverklaringen. In uitzonderingssituaties kan gebruik gemaakt worden van een marktonderzoek. Op basis van deze informatie en demografische gegevens wordt deze belangstellingsmeting omgezet naar een leerlingenprognose voor de lange termijn.

Het oordeel van de minister over het in aanmerking komen voor bekostiging wordt daarnaast gebaseerd op waarborgen voor de te verwachten kwaliteit. Met het aanpassen van de stichtingsprocedure voor nieuwe scholen is het belangrijk dat alleen de scholen die naar verwachting voldoende kwaliteit zullen leveren van start gaan. Dit sluit aan bij de verantwoordelijkheid van de regering om zorg te dragen voor de onderwijskwaliteit, zoals opgenomen in art. 23 van de Grondwet.

Daarnaast zijn er nog andere voorwaarden waar een initiatief aan moet voldoen. Een overzicht van deze vereisten en het proces voor aanvraag is te vinden op de website van DUO (www.duo.nl).

Omdat niet kan worden uitgesloten dat er een school van start gaat die in de praktijk toch onvoldoende kwaliteit levert, maakt de wet het ook mogelijk om van dergelijke nieuwe scholen de bekostiging na twee jaar te beëindigen.

2.2. Uitgangspunten van de adviesrol van de inspectie

Het eigenaarschap van de onderwijskwaliteit ligt bij de besturen en hun scholen. Het bestuur is eindverantwoordelijk voor de kwaliteit en continuïteit van het onderwijs op de betreffende scholen.

Vanuit de waarborgfunctie voert de inspectie een kwaliteitstoets uit. Nog voor de start wordt een aanvraag tot het starten van een nieuwe school getoetst op de zes deugdelijkheidseisen die inzicht geven in de te verwachten kwaliteit van de school.

Vanuit de stimuleringsfunctie maakt de inspectie in het gesprek over de overige elementen van kwaliteit de initiatiefnemer bewust van aandachtspunten die van belang zijn bij het starten van een nieuwe school. Dit verhoogt de kans dat de scholen die van start gaan succesvol zullen zijn.

3. Het advieskader

3.1. Opbouw van het advieskader

In de wet zijn zes deugdelijkheidseisen omschreven waar de inspectie voorafgaand aan de start van een nieuwe school op toetst. Daarnaast is het voor de initiatiefnemers verplicht om over negen overige elementen van kwaliteit informatie te verschaffen bij de aanvraag.

De aanvraag tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van een nieuwe school moet een beschrijving omvatten van hoe de initiatiefnemer zal omgaan met deze zes deugdelijkheidseisen. De inspectie baseert haar advies over de te verwachten kwaliteit van een nieuwe school op de informatie die de initiatiefnemer geeft over zes bij wet geregelde deugdelijkheidseisen, verderop aangeduid als D1 tot en met D6. Het gaat hierbij om:

1 De deugdelijkheidseisen corresponderen met de wettelijke eisen art. 74, tweede lid onder b WPO en art. 4.5a, tweede lid, onder b, WVO 2020.

De overige elementen van kwaliteit hebben betrekking op de volgende onderdelen, verderop omschreven als OE1 tot en met OE9:

1 Overige elementen van kwaliteit corresponderen met de 9 punten uit de art. 74, derde lid WPO en art. 4.5a, derde lid, WVO 2020.

In de volgende paragrafen van dit hoofdstuk zijn de deugdelijkheidseisen en overige elementen van kwaliteit verder uitgewerkt. De wetgeving voor Caribisch Nederland wijkt op onderdelen af. Daarom is de uitwerking van de deugdelijkheidseisen en overige elementen van kwaliteit voor Caribisch Nederland opgenomen in hoofdstuk 6.

3.2. Uitwerking deugdelijkheidseisen

Deze paragraaf beschrijft per deugdelijkheidseis wanneer de initiatiefnemer aan deze eis voldoet. Daarnaast wordt de wettelijke onderbouwing bij elke deugdelijkheidseis beschreven, net zoals dat in de reguliere onderzoekskaders voor primair en voortgezet onderwijs te vinden is. De selectie van deze deugdelijkheidseisen voor het advieskader is beschreven in art. 74, tweede lid onder b van de WPO en art. 4.5a, tweede lid, onder b, WVO 2020.

1 Eindnoot:

Doelgericht, samenhangend en herkenbaar

De wet vraagt om actief burgerschap en sociale cohesie op doelgerichte en samenhangende wijze te bevorderen. Of het onderwijs doelgericht is, blijkt uit de formulering van geconcretiseerde leerdoelen die de school bereiken wil voor bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties. Of het onderwijs samenhangend is, blijkt uit de logische opbouw van de leerstof en aanpak waarmee de school de leerdoelen bereiken wil. Of het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap herkenbaar is, blijkt uit de realisering van de geplande leerstof en aanpak.

Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Bevordering van basiswaarden vormt een belangrijk aspect van de wettelijke burgerschapsopdracht. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat (hierna: basiswaarden) weerspiegelen de algemene, breed erkende essentiële waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd. Ze zijn breed gelegitimeerd, verankerd in de nationale en internationale rechtsorde en neergelegd in onder meer de Nederlandse Grondwet en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Basiswaarden zijn kort gezegd basale, minimale en breed onderschreven waarden die de democratische rechtsstaat schragen.

De basiswaarden waarom het in het onderwijs gaat, zijn vastgelegd en uitgewerkt in het wettelijk kader in de gewijzigde burgerschapsopdracht in de onderwijswetten voor funderend onderwijs (Wet van 23 juni 2021 tot wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met verduidelijking van de burgerschapsopdracht aan scholen in het funderend onderwijs, Stb. 2021, 320; Memorie van toelichting en Nota naar aanleiding van het verslag, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2019–2020, 35 352 nr. 3 en nr. 6). Die uitwerking vormt het (hiertoe begrensde) uitgangspunt voor het inspectietoezicht op basiswaarden. De navolgende uitwerking en formuleringen zijn aan dit wettelijk kader ontleend.

Basiswaarden van de democratische rechtsstaat

Het respect voor de menselijke waardigheid zonder onderscheid des persoons staat aan de basis van de drie basiswaarden van de democratische, pluriforme en Nederlandse rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit. De basiswaarde vrijheid wordt bevorderd door aandacht voor vrijheid van meningsuiting en autonomie. Gelijkwaardigheid wordt bevorderd in de vorm van het gelijkheidsbeginsel en het afwijzen van discriminatie.

Solidariteit wordt bevorderd door verdraagzaamheid, begrip en verantwoordelijkheidsbesef en het afwijzen van onverdraagzaamheid. Dit betekent dat scholen aandacht besteden aan vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, en autonomie en verantwoordelijkheidsbesef. Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk de minimale kern waaraan een school moet voldoen bij de bevordering van respect voor en de kennis van basiswaarden.

De burgerschapswet creëert geen nieuwe basiswaarden. Ook onder de eerdere wettelijke opdracht was sprake van bevordering van deze basiswaarden. Wel is het gewicht daarvan groter geworden. In aansluiting bij deze wettelijke kaders en ter bevordering van de continuïteit voor onderwijspraktijk en inspectietoezicht wordt in de op praktijk gerichte operationalisering uitsluitend uitgegaan van de volgende uitwerkingen. Deze uitwerkingen zijn gericht op concrete toepassing in de dagelijkse schoolpraktijk en geformuleerd op voor alle betrokkenen (inclusief leerlingen) toegankelijke wijze:

• Vrijheid van meningsuiting betekent dat je mag zeggen of schrijven wat je denkt of tegen de opvatting van anderen in mag gaan. Iedereen mag dus ook zijn of haar geloof uitdragen, of zijn of haar mening aan anderen voorhouden. Daarbij moet je je wel houden aan de wet.