Circulaire uitreisverbod personen ex Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding

1. Inleiding

Deze circulaire heeft tot doel u te informeren over een verlengde regeling in de Paspoortwet. Deze regeling heeft betrekking op personen met een verbod om het Schengengebied te verlaten. Van deze personen vervallen van rechtswege alle reisdocumenten, waaronder de Nederlandse identiteitskaart (NIK),1In deze circulaire wordt onder ‘reisdocumenten’ tevens de Nederlandse identiteitskaart begrepen. en moet de aanvraag van een nieuw reisdocument worden geweigerd. Deze personen komen in plaats daarvan in aanmerking voor de zogenaamde vervangende Nederlandse identiteitskaart welke uitsluitend in het Schengengebied geldig is. De regeling gold aanvankelijk tot 1 maart 2022, maar is inmiddels verlengd tot 1 maart 2027.2Wet van 23 februari 2022 tot wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in verband met het verlengen van de werkingsduur (Stb. 2022, 85). De aanpassingen in deze circulaire ten opzichte van de circulaire van 20 februari 2017 zijn beperkt tot actualiseringen en zijn geen inhoudelijke wijzigingen.

Ter bestrijding van terrorisme is met ingang van 1 maart 2017 de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding in werking getreden. Eén van de getroffen maatregelen betreft de bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid (JenV) om een persoon een verbod op te leggen het Schengengebied te verlaten. In paragraaf 2 wordt hierop een toelichting gegeven.

Om de effectiviteit van het uitreisverbod te ondersteunen, is in de Paspoortwet geregeld dat van een persoon met een uitreisverbod het Nederlandse reisdocument van rechtswege vervalt. Het reisdocument moet worden ingeleverd, en de betreffende documentnummers worden nationaal en internationaal als ‘ongeldig’ gesignaleerd. Doordat deze regeling ook van toepassing is op de NIK, vervalt ook deze van rechtswege en wordt voorkomen dat daarmee naar landen buiten Schengen – zoals Turkije – kan worden gereisd. In paragraaf 3 wordt hierop nader ingegaan.

In artikel 23b van de Paspoortwet is geregeld dat de aanvraag van een nieuw reisdocument door een persoon met een uitreisverbod moet worden geweigerd. Daarmee wordt voorkomen dat aan een persoon met een uitreisverbod een nieuw reisdocument wordt verstrekt waarmee naar terroristisch strijdgebied kan worden uitgereisd. De consequenties voor verstrekkende autoriteiten worden nader toegelicht in paragraaf 4.

Om erin te voorzien dat een persoon met een uitreisverbod zich kan blijven identificeren met een wettelijk identiteitsbewijs is in de Wet op de identificatieplicht en de Paspoortwet de ‘vervangende Nederlandse identiteitskaart’ vastgesteld. Met dat identiteitsbewijs kan betrokkene voldoen aan zijn wettelijke identificatieverplichtingen, en zich ook binnen het Schengengebied identificeren. In paragraaf 5 wordt hierop ingegaan.

2. Het opleggen van het uitreisverbod

De Minister van JenV is op grond van artikel 3 van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding bevoegd een persoon een uitreisverbod op te leggen. Daartoe moet het gegronde vermoeden bestaan dat deze persoon zich buiten het Schengengebied zal begeven met als doel zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie. Dat betreft een organisatie die door de Minister van JenV, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.

Met deze regeling is beoogd het risico te reduceren dat personen zich kunnen aansluiten bij een terroristische organisatie die deelneemt aan een (inter)nationaal gewapend conflict en een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid.3Kamerstukken II 34 359, nr. 3, blz. 3 ev.

Een uitreisverbod wordt opgelegd voor een periode die door de Minister van JenV wordt bepaald. Deze periode mag maximaal zes maanden zijn. Het uitreisverbod kan niettemin telkens worden verlengd met wederom een duur van ten hoogste zes maanden. Er is geen maximum aan het aantal verlengingen. Verlenging van een uitreisverbod is overigens geen automatisme.Ten aanzien van de motivering van het uitreisverbod, met inbegrip van de duur ervan, gelden bij een verlenging dezelfde vereisten als bij het initiële besluit tot oplegging. De periode dat een vrijheidsbeperkende maatregel reeds loopt, wordt in het kader van de proportionaliteit meegewogen.

De Minister van JenV kan een lopend uitreisverbod intrekken, indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven. Wanneer een uitreisverbod niet langer noodzakelijk is met het oog op de bescherming van het doel waarvoor dit is opgelegd, is het gelet op het vrijheidsbeperkende karakter niet wenselijk dat de inbreuk op de vrijheid van betrokkene langer voortduurt dan nodig. Daarom hoeft in die gevallen het eerstvolgende beslismoment omtrent het al dan niet verlengen van de maatregel niet te worden afgewacht.

Naast het intrekken van een uitreisverbod op grond van nieuwe feiten en omstandigheden, kan de Minister van JenV ook, op aanvraag van de betrokkene, tijdelijk ontheffing verlenen van het uitreisverbod. Aan deze ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden, bijvoorbeeld over een beperkte territorialiteit of geldigheid van de ontheffing.

Tegen een besluit tot het opleggen of verlengen van een uitreisverbod kan betrokkene rechtstreeks in beroep bij de bestuursrechter. Een ingesteld beroep schorst niet automatisch de werking van het uitreisverbod, waardoor het uitreisverbod in beginsel onmiddellijk van kracht is. Betrokkene kan wel bij de rechtbank om een voorlopige voorziening verzoeken, strekkende tot schorsing van het uitreisverbod. De voorzieningenrechter kan dat verzoek inwilligen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, een dergelijke voorlopige voorziening vereist.

3. Het verval van rechtswege van reisdocumenten

Een uitreisverbod leidt ertoe dat, op grond van artikel 47 van de Paspoortwet, de geldige reisdocumenten van betrokkene, waaronder de NIK, van rechtswege vervallen. Betrokkene wordt daarover geïnformeerd bij het besluit tot het opleggen van het uitreisverbod.

Het is voor betrokkene niet mogelijk om daartegen bezwaar of beroep in te stellen. Indien een houder het niet eens is met het verval van rechtswege van zijn reisdocument(en), is deze het in feite niet eens met het onderliggende besluit: het uitreisverbod. Betrokkene zal voor de rechtsbescherming derhalve beroep moeten instellen tegen het opgelegde uitreisverbod door de Minister van JenV, teneinde gelijktijdig tegen het verval van zijn reisdocument te kunnen ageren.

De gegevens van vervallen reisdocumenten worden opgenomen in het register vermiste of vervallen reisdocumenten (RVVR).4Daarnaast kunnen de betreffende houders van de vervallen reisdocumenten ook in het Register Paspoortsignaleringen (RPS) worden opgenomen op grond van artikel 47, tweede lid, van de Paspoortwet. De Minister van JenV verzoekt tot opname in het RVVR middels het daarvoor bestemde C7b formulier. Als gevolg daarvan worden de documentnummers ook opgenomen in het Schengeninformatiesysteem (SIS-II) en de Stolen and Lost Travel Documents database (SLTD) van Interpol. Het SIS-II wordt binnen het Schengengebied geraadpleegd door politiële en justitiële autoriteiten en verschaft inzicht in de opsporingsinformatie van onder andere reisdocumenten die niet in omloop mogen zijn van landen binnen het Schengengebied. Het systeem van Interpol kan wereldwijd worden gecontroleerd en documenten die daarin zijn opgenomen worden door de grensbewakers ingehouden zodat betrokkene daarmee niet verder kan reizen.

Bij het opleggen van het uitreisverbod wordt de plicht vermeld om de reisdocumenten in te leveren.5Artikel 62 Paspoortwet: Ieder is verplicht een reisdocument dat in zijn bezit is dat (…) moet worden ingeleverd, terstond wanneer hem dit mondeling door een tot inhouding bevoegde ambtenaar is bevolen, dan wel binnen veertien dagen, nadat hem dit bij aangetekend schrijven in persoon is medegedeeld, in te leveren. De voorkeur gaat er naar uit dat het reisdocument bij de politie wordt ingeleverd. Daartoe kan het uitreisverbod bijvoorbeeld persoonlijk worden uitgereikt door de politie, welke vervolgens het reisdocument van betrokkene direct kan inhouden. Op grond van artikel 447b van het Wetboek van Strafrecht is het strafbaar wanneer betrokkene het reisdocument niet (tijdig) inlevert, en wordt deze gestraft met een geldboete van de tweede categorie (per 1 januari 2022: maximaal € 4.500).

Het kan niettemin voorkomen dat een reisdocument, spontaan, wordt ingeleverd bij de gemeentebalie. Mede daarom wordt er voorafgaand aan het besluit tot het opleggen van een uitreisverbod, altijd contact opgenomen met de betreffende gemeente waar betrokkene is ingeschreven.

Een besluit tot het opleggen van een uitreisverbod is onmiddellijk van kracht en heeft geen (automatisch) schorsende werking indien beroep wordt ingesteld (zie paragraaf 2). Dat betekent dat – nog vóórdat een eventuele beroepsprocedure tegen het uitreisverbod is afgerond – de reisdocumenten van betrokkene van rechtswege zijn vervallen en in (inter)nationale databases als ongeldig zijn geregistreerd. Indien de bestuursrechter vervolgens tot het oordeel zou komen dat aan betrokkene ten onrechte een uitreisverbod is opgelegd – dan is het juridisch niet mogelijk de reeds vervallen reisdocumenten te laten ‘herleven’. De facto kan ook niet worden gegarandeerd dat het reisdocument in de internationale registers correct wordt verwijderd. In dergelijk geval moet betrokkene daarom altijd een nieuw paspoort of NIK aanvragen conform de gebruikelijke procedure van de Paspoortwet. Hij dient daarvoor ook de gebruikelijke leges te betalen.

Voor zover betrokkene aanspraak wil maken op schadevergoeding ten gevolge van het onrechtmatig opgelegd uitreisverbod, dient hij in de beroepsprocedure over het uitreisverbod aan de bestuursrechter te vragen een schadevergoeding toe te wijzen.6Titel 8.4. van de Algemene wet bestuursrecht. In dat verband kunnen ook de kosten voor een nieuw paspoort of NIK worden opgevoerd.

4. Het weigeren van een nieuw reisdocument

Nadat de Minister van JenV een uitreisverbod heeft opgelegd, doet hij op grond van artikel 23b van de Paspoortwet een verzoek tot opname in het RPS om een aanvraag door betrokkene van een nieuw reisdocument, waaronder de NIK, te weigeren. Hij richt zijn verzoek tot de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De Minister van BZK toetst het verzoek marginaal. Hij controleert of het formulier volledig is ingevuld en of de gegevens van de gesignaleerde op het formulier overeenkomen met de gegevens in de basisregistratie personen (BRP). De Minister van BZK is op grond van artikel 23b Paspoortwet niet bevoegd om het verzoek tot opname in het RPS op grond van het uitreisverbod inhoudelijk te beoordelen. Dergelijke integrale afweging is reeds uitgevoerd door de Minister van JenV bij het besluit tot opleggen (of verlengen) van het uitreisverbod, en in dat verband staat ook rechtsbescherming open voor betrokkene.

De Minister van BZK informeert alle verstrekkende autoriteiten, in het algemeen, over de personen die in het RPS zijn opgenomen. Indien het een persoon met een uitreisverbod betreft, wordt de gemeente waar betrokkene staat ingeschreven in de basisregistratie personen daarover expliciet in kennis gesteld. Vanwege het belang van een signalering op grond van een uitreisverbod zijn door de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) procedures opgesteld. Deze procedures zien op een spoedige en correcte uitwisseling van relevante informatie met de verstrekkende autoriteiten, alsook op de handelingen die deze autoriteiten moeten verrichten.7Zie paragraaf 6 van deze circulaire.

De signaleringsmogelijkheid van een persoon met een uitreisverbod (een 23b-signalering8Het getal 23b verwijs naar artikel 23b in de Paspoortwet, alwaar de signaleringsgrond is vastgelegd.) heeft geleid tot drie belangrijke aandachtspunten in de behandeling van aanvragen voor een reisdocument.

Ten eerste heeft een 23b-signalering gevolgen voor zowel de aanvraag van een paspoort áls de aanvraag van een NIK. In tegenstelling tot de andere signaleringsgronden, moet de verstrekkende autoriteit bij een 23b-signalering óók een NIK weigeren! Dat leidt ertoe dat de verstrekkende autoriteit ook bij alle aanvragen voor een NIK moet controleren of betrokkene staat gesignaleerd.

Ten tweede komt een verstrekkende autoriteit bij een artikel 23b-signalering geen beoordelingsruimte toe bij zijn besluit tot het weigeren van een reisdocument. In tegenstelling tot andere signaleringsgronden, moet het bestuursorgaan de aanvraag van een paspoort of een NIK weigeren. Hij maakt dus geen belangenafweging.9De formulering van artikel 23b (“Weigering geschiedt …”) betekent een verplichting tot weigering in deze gevallen, waardoor bijvoorbeeld artikel 45 Paspoortwet geen betekenis heeft.

Van belang is daarom dat de verstrekkende autoriteit op de hoogte is van de precieze grond waarop betrokkene staat gesignaleerd. Ten slotte dient alléén (!) bij een 23b-signalering een belangenafweging achterwege te blijven. Om te achterhalen wat de signaleringsgrond is, neemt de verstrekkende autoriteit contact op met de signalerende instantie of de RvIG.10Sinds 2023 kunnen uitgevende instanties via het ReIS Aanvraagportaal (RAP) of de Reisdocumentenmodule een automatische controle uitvoeren of de aanvrager van het reisdocument gesignaleerd staat in RPS. In dat geval kan de uitgevende instantie zelf zien wie de signalerende instantie is en zelf contact opnemen met de signalerende instantie. Indien de uitgevende instantie nog gebruikmaakt van de RPS-totaallijst of categorie 12 van de persoonslijst (PL) in de BRP om te achterhalen of aanvrager van het reisdocument in het RPS is opgenomen, dan dient de uitgevende instantie contact op te nemen met de RvIG, die de uitgevende instantie vervolgens doorverwijst naar de signalerende instantie. In dit verband wordt verwezen naar de procedures die RvIG heeft opgesteld.11Zie paragraaf 6 van deze circulaire.

Ten derde is de overeenstemmingsprocedure, bedoeld in de artikelen 44, vierde lid, 45 en 46 van de Paspoortwet niet van toepassing bij een signalering op grond vanartikel 23b. Bij een reguliere signalering dient – voordat een beslissing wordt genomen een reisdocument te weigeren – de aanvrager in de gelegenheid te worden gesteld om overeenstemming te bereiken met de signalerende autoriteit. De betrokken persoon krijgt in beginsel twee weken de tijd om te besluiten of hij van deze procedure gebruik wenst te maken. Maakt hij daarvan gebruik, dan wordt de beslissing gedurende acht weken aangehouden.

Deze overeenstemmingsprocedure is dus niet van toepassing bij een signalering op grond van artikel 23b Paspoortwet. Gezien het onderliggende besluit van de Minister van JenV, en de aard van de omstandigheden die leiden tot een uitreisverbod, heeft de wetgever de overeenstemmingsprocedure niet opportuun geacht, omdat de kans dat deze tot een ander resultaat leidt nihil zal zijn.

Nadat de verstrekkende autoriteit het reisdocument heeft geweigerd aan betrokkene, doet hij van dit besluit mededeling aan de Minister van BZK middels het daarvoor bestemde C6-formulier.12Mocht de aanvrager op het moment van weigering van het nieuwe reisdocument nog beschikken over het al van rechtswege vervallen reisdocument, dient het al van rechtswege vervallen reisdocument te worden ingehouden. De minister zorgt voor opneming van die mededeling in het RPS.

Betrokkene kan bezwaar en beroep instellen tegen de beslissing tot weigering van het verstrekken van een reisdocument, waaronder de NIK.

Wanneer deze betrekking heeft op de gronden waarop een onherroepelijk uitreisverbod rust, dan is het bezwaar- en beroep betrekkelijk zinloos. Bezwaar en beroep tegen weigering wanneer het uitreisverbod onherroepelijk is, kan wél betrekking hebben op formele aspecten van de signalering. Er kan bijvoorbeeld in geschil zijn of het uitreisverbod nog wel van kracht is, bijvoorbeeld als de duur ervan al is verlopen terwijl dit nog niet (correct) in het Register paspoortsignaleringen is verwerkt.

Wanneer het uitreisverbod nog niet onherroepelijk is (bijvoorbeeld omdat de beroepstermijn daartegen nog loopt of omdat de beroepsprocedure nog aanhangig is), kan ook bezwaar en beroep worden ingesteld tegen de weigering. In een dergelijk geval geldt dat een eventuele beroepsprocedure geen schorsende werking heeft ten aanzien van de werking van het uitreisverbod.13Aan de verstrekkende instantie komt geen beoordelingsvrijheid toe bij signalering van artikel 23b Paspoortwet, waardoor de omstandigheid dat het uitreisverbod nog niet onherroepelijk is, op zichzelf niet kan leiden tot een gegrondverklaring van het bezwaar of beroep. Wel kan het maken van bezwaar of beroep nuttig zijn in het geval wanneer de betreffende persoon ook voornemens is bezwaar of beroep aan te tekenen tegen het uitreisverbod zelf. Het uitreisverbod is onverminderd van kracht. Zulks zou alleen anders zijn als de rechtbank, op verzoek van betrokkene, een voorlopige voorziening inwilligt, strekkende tot schorsing van het uitreisverbod.

Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding kan de Minister van JenV betrokkene tijdelijk ontheffing verlenen van het verbod om zich buiten het Schengengebied te begeven (zie ook paragraaf 2). Indien een dergelijke ontheffing is verleend, kan aan betrokkene een reisdocument worden verstrekt met een dusdanige beperkte tijdelijke en territoriale geldigheid als de ontheffing vereist. Artikel 46a0 van de Paspoortwet voorziet in deze mogelijkheid. De ontheffing kan overigens nooit de verstrekking van een NIK betreffen, vanwege de onmogelijkheid om op een NIK een clausule te plaatsen. Wel kan een paspoort of een nooddocument worden verstrekt.