Aanwijzing handhaving Telecommunicatiewet (hoofdstukken 3 en 10)

Samenvatting

De Telecommunicatiewet (Tw) kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Deze aanwijzing beschrijft in welke gevallen en op welke wijze een overtreding van de Tw strafrechtelijk wordt gehandhaafd. De aanwijzing onderstreept het belang van een integrale aanpak voor een effectieve handhaving van de Tw en geeft aan wat dit concreet betekent.

Deze aanwijzing geeft regels voor de opsporing en vervolging bij de overtreding van de strafrechtelijk te handhaven bepalingen in de hoofdstukken 3 en 10 van de Tw. De aanwijzing schetst hoe wordt opgetreden bij geconstateerd gebruik van jammers (blokkeerzenders van onder meer mobiele-telefonie- en GPS-signalen). Daarnaast geeft de aanwijzing regels voor de strafrechtelijke aanpak bij een verstoring van frequentieruimte. De aanwijzing maakt hierbij onderscheid tussen illegaal gebruik van omroepfrequenties en illegaal gebruik van overige frequenties (bijvoorbeeld door gebruikers van een marifoon, mobilofoon, portofoon zonder registratie of vergunning). Ten slotte bespreekt de aanwijzing wanneer strafrechtelijk wordt opgetreden bij het aantreffen van uitrusting1Uitrusting is in artikel 1.1 Tw gedefinieerd als: elk apparaat of vaste installatie. Een vaste installatie is een specifieke combinatie van verschillende soorten apparaten en eventuele andere inrichtingen, die samengebouwd, geïnstalleerd en bestemd zijn voor permanent gebruik op een van te voren vastgestelde locatie. of (radio)apparaten2Een radioapparaat wordt in artikel 1.1 Tw gedefinieerd als: een elektrisch of elektronisch product data.doelbewust radiogolven uitzendt of ontvangt ten behoeve van radiocommunicatie of radiodeterminatie, ofb.moet worden aangevuld met een accessoire om doelbewust radiogolven te kunnen uitzenden en ontvangen ten behoeve van radiocommunicatie of radiodeterminatie. of bij een handelsvoorraad uitrusting of (radio)apparaten die niet voldoen aan de eisen als bedoeld in een aantal artikelen van hoofdstuk 10 van de Tw.

1. Beleidskader

1.1. Regelgeving

1.1.1. Telecommunicatiewet

De Tw stelt regels voor het gebruik van de frequentieruimte (de ether) en vormt de basis voor het Nationaal Frequentieplan waarin de verdeling van frequenties is vastgelegd. Het gaat hierbij met name om frequenties voor (mobiele) communicatie, radio en televisie-uitzendingen, communicatie in lucht- en scheepvaart, hulpdiensten, defensie, radar, satelliet, radiozendamateurs, radioastronomie en straalverbindingen. Voor het gebruik van frequentieruimte is in beginsel een vergunning, en in sommige gevallen een registratie, vereist. Voor een aantal toepassingen is een vrijstelling van het vereiste van een vergunning geregeld.3Voorbeelden van het gebruik van frequentieruimte, dat niet aan een vergunning gebonden is, zijn mobiele telefoontoestellen, draadloze (huis)netwerken en huistelefoons, babyfoons, medische implantaten, afstandsbedieningen en alarminstallaties.

Daarnaast stelt de Tw regels voor het in de handel brengen, op de markt aanbieden en het gebruik van uitrusting en radioapparaten. Op dit onderdeel is de Tw, met name hoofdstuk 10 (Uitrusting en radioapparaten) met ingang van 20 december 2016 gewijzigd in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2014/30/EU (de EMC-richtlijn) en richtlijn nr. 2014/53/EU (de radioapparatuur (RED) richtlijn). De Tw is tevens de basis voor het Besluit elektromagnetische compatibiliteit 2016 (hierna: Besluit EMC) en het Besluit radioapparaten 2016 (hierna: BRA)4Stb. 2016, 523 en 525. en een aantal hierop gebaseerde ministeriële regelingen. Deze regelgeving ziet op het in de handel brengen of verhandelen van uitrusting en radioapparaten. Deze regelgeving stelt eisen op technisch vlak (zoals effectief en efficiënt gebruik van het spectrum en elektromagnetische compatibiliteit) en administratieve eisen op onder meer het vlak van documentatie en markeringen van apparaten (CE) met als doel om een ongestoorde werking van uitrusting en radioapparaten te garanderen.

1.1.2. Doel regelgeving

De telecommunicatieregelgeving dient diverse belangen. Enerzijds zijn dat economische belangen (het versterken van de concurrentiepositie van Nederland in de telecommunicatiesector) en belangen die zien op het bevorderen van een goede marktwerking (waarborgen van een level playing field, universele dienstverlening, koppeling en interoperabiliteit van diensten, voorwaarden voor vergunningen voor infrastructuur en voorwaarden voor eerlijke mededinging). Anderzijds gaat het om maatschappelijke belangen als de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van gebruikers en de gecontroleerde toegang tot telecommunicatie in het kader van de nationale veiligheid en openbare orde.

Deze aanwijzing geeft regels die met name zien op het belang van de ongestoorde werking van uitrusting en radioapparaten. Dit is van groot belang aangezien ook in buitengewone omstandigheden en crisissituaties gewaarborgd dient te zijn dat de telecommunicatie op essentiële onderdelen blijft functioneren.

1.1.3. Toezicht op de naleving

Op grond van artikel 15.1, eerste lid, Tw is de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: RDI) belast met het bestuursrechtelijke toezicht op de naleving van (een deel van) de Tw. Een aantal van de toezichthoudende ambtenaren van de RDI is tevens als buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) aangewezen op grond van artikel 17 Wet op de Economische Delicten (WED).

In het algemeen maken de BOA’s van de RDI proces-verbaal op ter zake van overtredingen van de Tw. In voorkomende gevallen maakt de politie proces-verbaal op, bijvoorbeeld bij toepassing van strafrechtelijke handhavingsmiddelen zoals inbeslagneming, of assisteert de politie deze BOA’s.

Voor het maritieme werkveld zijn de dienst Infrastructuur van de Landelijke eenheid, en de dienst Zeehavenpolitie van de regionale eenheid Rotterdam ook aangewezen als toezichthouders. Zij kunnen in voorkomende gevallen proces-verbaal opmaken.5Besluit aanwijzing toezichthouders Telecommunicatiewet (laatst gewijzigd Stcrt. 2022, 33967).

1.1.4. Economische delicten

De strafrechtelijk te handhaven overtredingen van de Tw worden ingevolge artikel 1 van de WED aangemerkt als economische delicten. In de WED is geregeld welke overtredingen als misdrijf en welke als overtreding zijn gekwalificeerd, alsmede de maximaal daarvoor op te leggen straffen.

1.2. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving

1.2.1. Integrale benadering handhaving

De Tw kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving vullen elkaar aan en zijn op elkaar afgestemd. Hierin moet de strafrechtelijke vervolging worden onderscheiden van de inzet van bestuurs- of strafrechtelijke handhavingsmiddelen, zoals inbeslagneming ter onttrekking aan het verkeer.

De keuze voor de inzet van een dergelijk handhavingsmiddel hoeft niet bepalend te zijn voor de verdere vervolging.

Op grond van het rechtsbeginsel ne bis in idem vervalt de bevoegdheid tot strafvervolging indien voor hetzelfde feit een bestuurlijke boete is opgelegd. Andersom vervalt op grond van artikel 5:44 van de Algemene wet bestuursrecht ook de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wanneer voor hetzelfde feit strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting een aanvang heeft genomen of een strafbeschikking is uitgevaardigd. Dit sluit een samenloop van sancties niet geheel uit. Een last onder dwangsom kan, anders dan een bestuurlijke boete, wel in combinatie met een strafrechtelijke in beslagneming dan wel boete worden opgelegd.

1.2.2. Wanneer strafrechtelijke handhaving?

In de praktijk ligt het accent bij de handhaving van de Tw op de bestuursrechtelijke aanpak. De inzet van strafrechtelijke middelen is aan de orde wanneer het bestuursrechtelijk instrumentarium ontoereikend is, bijvoorbeeld in het geval dat inbeslagneming en/of binnentreding in een woning noodzakelijk is. Bij recidive en bij ernstige overtredingen waarbij gevaar is veroorzaakt of een potentieel gevaarlijke situatie is ontstaan, kan strafrechtelijke vervolging ingezet worden.

1.2.3. Informatie-uitwisseling en samenwerking

Wanneer de politie een overtreding van de Tw constateert, zendt de opsporingsambtenaar een afschrift van het proces-verbaal naar de RDI. Op grond hiervan kan de RDI een last onder dwangsom opleggen om eenzelfde overtreding in de toekomst te voorkomen. In zaken die niet (verder) door het OM worden vervolgd wordt binnen dertien weken na inschrijving van de zaak op het parket, door of namens de officier van justitie een gemotiveerde kennisgeving van deze beslissing aan de RDI verzonden. De RDI beoordeelt vervolgens of bestuursrechtelijke sanctionering nog opportuun is.

2. Opsporing en vervolging

2.1. Inleiding

Verstoring van etherfrequenties kan ernstige gevolgen hebben. Er kan sprake zijn van gevaarzetting, ernstige hinder of (grote) economische schade. De ernst van de overtreding is afhankelijk van het soort radioapparaat en de daarmee gebruikte frequentieruimte. In het proces-verbaal van bevindingen van de opsporingsambtenaar wordt aangegeven op welke frequentie(s) de verboden apparatuur stoort en of deze frequentie(s) van vitaal belang is (zijn). Verstoring van frequenties die gebruikt worden door de politie voor openbare-orde-doeleinden en (staats)veiligheidsdoeleinden, door hulpverleningsdiensten, lucht- en scheepvaartverkeersbegeleiding, defensie, publieke alarmdiensten kan ernstige gevolgen hebben voor de veiligheid in de samenleving. In voorkomende gevallen geldt dat ook voor verstoring van mobiele telefonie en radio uitzendingen. Bij radiouitzendingen kan bijvoorbeeld sprake zijn van verstoring van de calamiteitenzenders. In het proces-verbaal worden zo mogelijk ook concrete storingsmeldingen genoemd die veroorzaakt worden door de uitzendingen van de overtreder.

De RDI hanteert een prioritering ten aanzien van storingsmeldingen en de ernst daarvan. Er wordt onderscheid gemaakt in storingsmeldingen met Prio 1, 2 en 46Er is aansluiting gezocht bij de storingsmeldingsprocedure van de RDI, die uitgaat van prio 1, 2 en 4..

De meest ernstige categorie (Prio 1) betreft storingen van netwerken of infrastructuur waarbij geen gebruik kan worden gemaakt van alternatieve frequenties of alternatieve communicatiemogelijkheden. Bijvoorbeeld:

Bij Prio 1- storingen volgt in beginsel de inbeslagneming van de radioapparaten en strafrechtelijke vervolging. Dit geldt ook wanneer een Prio 1-storing wordt veroorzaakt door legale apparatuur en/of er met een vergunning of registratie van de RDI wordt uitgezonden. Bij elke Prio 1-storing moet onverwijld kunnen worden opgetreden en het bestuurlijk instrumentarium is dan ontoereikend.

Prio 2- storingen zijn storingen die economische schade veroorzaken, maar niet levensbedreigend zijn of anderszins tot Prio 1-storingen behoren. Onder Prio 4- storingen vallen de overige storingen. De Prio 2- en Prio 4- storingen worden doorgaans bestuursrechtelijk afgedaan. In alle gevallen kunnen wel strafrechtelijke handhavingsmiddelen als inbeslagneming of binnentreden van een woning worden ingezet.

2.2. Illegaal gebruik van omroepfrequenties

In het Nationaal Frequentieplan (NFP) zijn bepaalde frequenties bestemd voor radioomroep. Voor het uitzenden van omroepprogramma’s is een vergunning voor het gebruik van een bepaalde frequentie vereist. Overtreders plegen “illegale omroep”: zij zenden doelbewust uit op frequenties in de omroepband zonder dat daarvoor een vergunning is afgegeven. Deze omschrijving omvat elk illegaal gebruik van omroepfrequenties.

Bij vergunninghouders voor publieke of commerciële omroep, die bepalingen van hun vergunning overtreden, is ander beleid van toepassing.7In een dergelijk geval gaat het om onjuist gebruik van omroepfrequenties. Overtreders die geen vergunning voor publieke of commerciële omroep hebben maken illegaal gebruik van omroepfrequenties. Dergelijke overtredingen worden in alle gevallen bestuursrechtelijk afgedaan.

Illegale omroep vindt zowel plaats vanaf percelen die in eigendom zijn van of gehuurd worden door degenen die illegaal uitzenden, als – veelal in groepsverband – vanaf andermans of openbare grond. Een bekende werkwijze van overtreders is het uitzenden met antennes geplaatst op bestaande opstelpunten van bijvoorbeeld mobiele operators of omroepen, hoogspanningsmasten en bomen. Daarbij worden ook mobiele en/of tijdelijke antenne-installaties gebruikt, waarbij de uitzendlocatie regelmatig wordt gewijzigd om de pakkans te verkleinen. Het komt ook voor dat er kranen worden gehuurd, waarin de antennes worden opgehangen. Deze laatste uitzendingen zijn doorgaans onbemand en worden op afstand aangestuurd.

Degene die anderen verwijtbaar gelegenheid geeft om uit te zenden vanaf zijn grond, kan als medepleger of medeplichtige worden vervolgd. Dit geldt ook voor degene die een studio heeft ingericht vanwaar de illegale uitzending wordt gemaakt voor uitzending door een antennemast op een ander grondgebied. Hetzelfde geldt voor degene die de kraan of mast ter beschikking stelt indien hij wist dat de kraan of mast als antenne-installatie voor illegaal uitzenden zou worden gebruikt.

Wanneer in groepsverband een illegale uitzending wordt gepleegd, is het van belang dat niet alleen proces-verbaal wordt opgemaakt tegen degene “achter de knoppen” maar ook tegen andere betrokkenen. Zo veel mogelijk wordt beschreven wie hebben bijgedragen aan de illegale uitzending of deze mede mogelijk hebben gemaakt in de zin van het beschikbaar stellen van materiaal, geld, generatoren, zenders, antennemasten, kraan en dergelijke.

2.2.1. Handhaving

Bij illegale omroep wordt in beginsel bestuursrechtelijk gehandhaafd. Het bestuursrechtelijke sanctiebeleid bestaat uit direct beboeten en opleggen van een last onder dwangsom. Afhankelijk van de aard en de ernst van de overtreding bedraagt de maximale boete € 15.000.

illegale omroep kan strafrechtelijk worden vervolgd wanneer:

Frequenties in de FM-omroepband zijn dermate schaars, zorgvuldig gepland en met de omringende landen gecoördineerd, en deze band is zo “vol”, dat elke illegale uitzending in deze band storing op de geplande frequenties veroorzaakt. Wanneer strafrechtelijk wordt opgetreden tegen het illegaal uitzenden op omroepfrequenties wordt in ieder geval het radioapparaat en de toebehoren in beslag genomen.

De richteisen voor illegaal gebruik van omroepfrequenties zijn opgenomen in de Richtlijn voor strafvordering Telecommunicatiewet, basisdelict 1.

2.3. Illegaal gebruik van overige frequenties

Illegaal gebruik van deze frequenties veroorzaakt veelal overlast en hinder. Het gaat hierbij om het gebruik van bijvoorbeeld een marifoon of portofoon voor maritieme radiocommunicatie, waarvoor een registratie vereist is op grond van de Regeling gebruik frequentieruimte met meldingsplicht 2015, maar niet is verleend. Het kan ook gaan om radioapparaten voor gebruik door radiozendamateurs8Radiozendamateurs kunnen op basis van een examen een registratie van de RDI verkrijgen. waarvoor een registratie op grond van genoemde Regeling vereist is. Tot slot kan het ook gaan om landmobiele radiocommunicatie (met gebruik van portofoons en mobilofoons) waarvoor op grond van de Tw een vergunning respectievelijk voor publieke taken een aanwijzing is vereist. Indien er zonder vergunning respectievelijk aanwijzing wordt uitgezonden, is sprake van illegaal frequentiegebruik. Als overtreding kan tevens worden aangemerkt het (moedwillig) onjuist gebruik van deze apparaten, dat kan leiden tot een gevaarlijke situatie, bijvoorbeeld een verstoring van de maritieme communicatie via een marifoon die het nood-, spoed- of veiligheidskanaal bezet houdt. Ook bij verstoring van landmobiele communicatie kan dit ertoe leiden dat apparatuur die juist is bedoeld om bij incidenten of crisissituaties de noodcommunicatie te verzorgen, niet goed (meer) werkt. Doordat de storingen onverwachts plaatsvinden, kan bovendien de continuïteit van de bedrijfsprocessen en de veiligheid in het geding komen.

2.3.1. Handhaving

Deze overtredingen worden in beginsel bestuursrechtelijk gehandhaafd. Tegen illegaal gebruik van overige frequenties wordt strafrechtelijk opgetreden als sprake is van een Prio 1-melding ten gevolge van de verstoring.

Het bestuursrechtelijke sanctiebeleid bij illegaal gebruik bestaat in beginsel uit het opleggen van boetes, soms in combinatie met (een) last(en) onder dwangsom. In sommige (niet-ernstige) gevallen wordt gewaarschuwd. Bij onjuist gebruik van frequentieruimte kan, afhankelijk van de feiten en omstandigheden, een last onder dwangsom worden opgelegd of gewaarschuwd worden.

De richteisen voor illegaal gebruik van deze frequenties zijn opgenomen in de Richtlijn voor strafvordering Telecommunicatiewet, basisdelict 2.

2.4. Jammers