Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 15 oktober 2024, nr. 48524386, tot vaststelling van de beleidsregel houdende het Onderzoekskader 2024 voor het toezicht op het hoger onderwijs

Gelet op artikel 13, eerste en derde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht;

Gezien de voordracht van de Inspecteur-generaal van het onderwijs van 20 september 2024, nr 48117888;

Besluit:

Artikel I

De volgende beleidsregel wordt vastgesteld:

• 1. Onderzoekskader 2024 voor het toezicht op het hoger onderwijs (bijlage).

Artikel II

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2025.

Onderzoekskader 2024

Voor het toezicht op het hoger onderwijs

September 2024

Inhoud

1. Over dit kader

1.1. Basis voor ons toezicht

In het belang van ruim 4 miljoen leerlingen en studenten houdt de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) toezicht op het onderwijs in Nederland. Want elke leerling en iedere student heeft recht op goed onderwijs. Daarom houden wij toezicht op wat er goed gaat, wat er beter kan en wat er beter móet. Van de kinderopvang tot en met het hoger onderwijs; van de allerkleinsten tot de afgestudeerden.

In dit onderzoekskader beschrijven we hoe het toezicht op het hoger onderwijs is ingericht. Wie heeft welke taak? Hoe voert de inspectie haar toezicht uit? Het onderzoekskader is bedoeld voor iedereen die met ons toezicht te maken heeft. Het beschrijft onze visie, missie en uitgangspunten voor het toezicht en de manier waarop we werken.

Het toezicht door de inspectie is gegrond op artikel 3 van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: WOT). Op grond van artikel 13 van de WOT is de inspectie verplicht om haar werkwijze vast te leggen in een onderzoekskader. Dit onderzoekskader is afgestemd met de Nederlands Vlaamse Accreditatieorganisatie (hierna: NVAO), de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (hierna: CDHO), de Vereniging Hogescholen, de Universiteiten van Nederland, de Nederlandse Raad voor Training en Opleiding, het Interstedelijk Studenten Overleg en de Landelijke Studentenvakbond.

1.2. Werking en evaluatie

Dit onderzoekskader is vastgesteld op 15 oktober 2024. Het is gepubliceerd op de website van de inspectie en op wetten.overheid.nl.

Periodiek evalueren we de werking en de effecten van het onderzoekskader. Ervaringen met dit onderzoekskader en ontwikkelingen bij instellingen voor hoger onderwijs, in het stelsel van hoger onderwijs, het accreditatiestelsel, de wetgeving en/of het beleid, kunnen leiden tot bijstelling van (delen van) het onderzoekskader.

2. Visie, missie, rolverdeling en taken

Bij het toezicht op het hoger onderwijs werkt de inspectie vanuit haar organisatiebrede visie en missie. Van daaruit hebben we oog voor de onderscheiden rollen in het hoger onderwijs en vervullen we onze eigen taak.

2.1. Visie: kernfuncties van het onderwijs

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het begeleidt studenten naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen en jongvolwassenen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke student daadwerkelijk in staat te stellen om te werken en mee te doen, geeft het onderwijs de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle studenten tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

In ons toezicht redeneren we vanuit het publieke belang van goed onderwijs en een goed functionerend stelsel. Belangrijke elementen daarin zijn voor ons de belangen van studenten, de kwaliteit en continuïteit van het stelsel en de rechtmatige besteding van publieke middelen.

2.2. Missie: effectief toezicht voor beter onderwijs

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten docenten, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel, om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle studenten te realiseren. Onze missie – effectief toezicht voor beter onderwijs – sluit daarop aan. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel en op afzonderlijke besturen, instellingen en opleidingen.

2.3. Interne kwaliteitsborging in het hoger onderwijs

Het hoger onderwijs levert een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van jonge mensen. Ook is het een motor voor innovatie en is het economisch van groot belang. Besturen van instellingen voor hoger onderwijs zijn verantwoordelijk voor het waarborgen van de kwaliteit en de continuïteit van hun organisatie, de rechtmatige en doelmatige besteding van hun middelen, de keuze van het opleidingsaanbod en de kwaliteit van het onderwijs en de getuigschriften.

De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) bevat voorschriften voor de kwaliteitsborging van het hoger onderwijs. Voor door de overheid bekostigde instellingen voor hoger onderwijs bevat de WHW ook voorschriften over onder andere de bestuurlijke inrichting, medezeggenschap en het interne toezicht. Van oudsher bieden de WHW en het landelijk beleid in het hoger onderwijs veel ruimte aan instellingen voor hoger onderwijs, zodat besturen en medewerkers hun opdracht zo goed mogelijk kunnen invullen, op een manier die past bij hun profilering en studenten. Deze ruimte betekent ook dat instellingen voor hoger onderwijs binnen het stelsel van hoger onderwijs een grote verantwoordelijkheid dragen.

Bekostigde instellingen voor hoger onderwijs hebben een systeem van interne kwaliteitszorg en inspraak en investeren in kwaliteitscultuur om die verantwoordelijkheid op een goede manier in te vullen. Ze verantwoorden zich publiek en naar het externe toezicht over de keuzes die ze maken, onder andere in hun jaarverslag. Het interne toezicht door de raad van toezicht en inspraak via onder andere medezeggenschap zorgen er samen met het bestuur voor dat de instelling voor hoger onderwijs op koers blijft voor het realiseren van haar eigen doelen én van haar maatschappelijke opdracht. Bij alle instellingen voor hoger onderwijs waarborgen examencommissies de kwaliteit van de tentamens en examens en reiken zij, onder verantwoordelijkheid van het bestuur, de getuigschriften uit.

2.4. Externe borging in het hoger onderwijs

Er zijn 3 partijen die, in gezamenlijkheid en afstemming, vorm geven aan de externe borging van de rechtmatigheid, kwaliteit en doelmatigheid in het hoger onderwijs: de inspectie, de NVAO en de CDHO.1De externe kwaliteitsborging van het bekostigd onderzoek vindt plaats door zelfregulering. Instellingen laten visitaties uitvoeren aan de hand van het Strategy Evaluation Protocol (universiteiten) of het Brancheprotocol Kwaliteitszorg Onderzoek (hogescholen).

De inspectie, de NVAO en de CDHO beoordelen het hoger onderwijs elk vanuit hun eigen wettelijke rol. De inspectie ziet toe op de naleving van (onderwijs)wet- en regelgeving door aspirant- en bestaande instellingen voor hoger onderwijs en de rechtmatige en doelmatige besteding van de bekostiging en de kwaliteit van het stelsel van hoger onderwijs als geheel (inclusief het accreditatiestelsel). De NVAO accrediteert opleidingen, toetst nieuwe opleidingen en toetst de kwaliteitszorg van instellingen voor hoger onderwijs. De CDHO adviseert over de macrodoelmatigheid van het door de overheid bekostigde (nieuwe) opleidingsaanbod. Over hun bevindingen en adviezen rapporteren de inspectie, NVAO en CDHO zowel op het niveau van individuele instellingen voor hoger onderwijs als het stelsel als geheel.

De inspectie heeft met de NVAO en de CDHO een samenwerkingsprotocol opgesteld.2https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijssectoren/hoger-onderwijs/documenten/publicaties/2018/09/24/samenwerkingsprotocol-inspectie-van-het-onderwijs-nvao-en-cdho Het doel van de samenwerking is het realiseren van een effectief en samenhangend stelsel van externe borging in het hoger onderwijs. Bij een onderzoek door de inspectie en/of de NVAO volgen beide bijvoorbeeld wel eigen procedures voor onderzoek en rapportage, maar informeren zij elkaar tussentijds waar nodig over de voortgang en conceptbevindingen. Op de volgende pagina staat de samenwerking in een infographic uitgelegd.

Naast de inspectie, NVAO en CDHO spelen ook accountants een rol in de externe borging van het hoger onderwijs. Een instelling voor hoger onderwijs moet haar studenten in de gelegenheid stellen hun studie daar te doorlopen en af te ronden. Hiervoor is de continuïteit van de instelling van essentieel belang. Instellingen voor hoger onderwijs hebben daarom de plicht een jaarverslag (met jaarrekening) op te stellen. Bekostigde instellingen voor hoger onderwijs zijn verplicht deze door een externe accountant te laten controleren en vervolgens toe te sturen aan het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO). De jaarlijkse accountantscontrole is een belangrijke randvoorwaarde voor het waarborgen van de continuïteit.

2.5. Het toezicht door de inspectie

2.5.1. Taken van de inspectie

De grondslag voor het toezicht door de inspectie ligt, zoals gezegd, in artikel 3 van de WOT. Uit artikel 12a van de WOT valt vervolgens af te leiden dat er voor het toezicht op het hoger onderwijs 3 hoofdtaken zijn:

2.5.2 Reikwijdte van het inspectietoezicht op het hoger onderwijs

Onder het toezicht van de inspectie vallen:

3. Uitgangspunten

Met haar toezicht wil de inspectie bijdragen aan beter onderwijs – zo stellen we in onze missie. De manier waarop we daaraan willen bijdragen, verwoorden we hieronder in 4 uitgangspunten.

3.1. Het lerend vermogen van instellingen en het stelsel als geheel bevorderen

Een van onze taken is de kwaliteit van het stelsel van hoger onderwijs als geheel te onderzoeken en te bevorderen. Onder de kwaliteit van het stelsel verstaan we de mate waarin alle betrokkenen – docenten en studenten, bestuurders, koepels en beleidsmakers – erin slagen om de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie. Met ons toezicht willen we het lerend vermogen van het stelsel als geheel, en van daaruit ook van individuele instellingen voor hoger onderwijs, bevorderen.

3.2 Naleving als voorwaarde voor onderwijskwaliteit

De voorschriften in de WHW stellen kaders waarbinnen instellingen voor hoger onderwijs hun onderwijskwaliteit hebben te realiseren.9Wat in het hoger onderwijs geldt als onderwijskwaliteit, staat beschreven in het accreditatiekader van de NVAO. De wet regelt onder andere de rechtsbescherming van studenten, bekostiging, toelatingseisen en waarborgen voor het getuigschrift. De wet zorgt ook op onderdelen voor een gelijk speelveld voor alle instellingen voor hoger onderwijs.

Het toezicht van de inspectie moet eraan bijdragen dat instellingen voor hoger onderwijs de wet naleven, met als doel dat instellingen voor hoger onderwijs zelf de onderwijskwaliteit borgen en elke student een diploma van waarde ontvangt. Ons toezicht is voor een belangrijk deel gericht op inzicht en preventie en richt zich pas in laatste instantie op handhaving. Daar waar de wet onvoldoende duidelijkheid of een open norm biedt, sluiten we in onze onderzoeken waar mogelijk aan bij breed aanvaarde kaders en normen in het veld.10Hierbij valt te denken aan kaders die bedoeld zijn als zelfregulering. Instellingen hebben altijd de ruimte om te laten zien dat zij op een andere manier de achterliggende doelen weten te bereiken.

3.3. Het bestuur is aanspreekbaar als (eind)verantwoordelijke

Het bestuur van een bekostigde instelling voor hoger onderwijs is volgens de WHW (tenzij anders bepaald) het college van bestuur (artikel 1.1, onderdeel j). Het college van bestuur heeft als taak het bestuur en beheer van de hogeschool of universiteit. Het draagt eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit en continuïteit van het onderwijs en onderzoek. Daarnaast geeft de WHW ook de raad van toezicht een belangrijke rol in de instelling voor hoger onderwijs. De raad van toezicht houdt toezicht op de uitvoering van werkzaamheden en de uitoefening van bevoegdheden door het college van bestuur en staat dit college met raad ter zijde. Vanuit zijn eindverantwoordelijkheid is het college van bestuur het eerste aanspreekpunt voor de inspectie. Bij rechtspersonen voor hoger onderwijs – dat zijn private instellingen voor hoger onderwijs die geen bekostiging door de overheid ontvangen – volgt uit de statuten wie het instellingsbestuur vormt en daarmee het eerste aanspreekpunt is.11Artikel 1.1, onderdeel j, van de WHW. Rechtspersonen voor hoger onderwijs zijn niet verplicht een raad van toezicht te hebben.

3.4. Maatwerk en proportionaliteit

Instellingen voor hoger onderwijs, besturen en opleidingen verschillen van elkaar. Wij sluiten met ons toezicht aan op die verschillen. De intensiteit van het toezicht is proportioneel, onder andere in relatie tot de kwaliteit van het bestuur, de al (voor)genomen maatregelen, het lerend vermogen van de instelling voor hoger onderwijs en de ernst van de problematiek. Datzelfde geldt voor de aanpak van stelselproblemen: we kiezen onderwerpen en interventies op basis van analyses van wat er speelt. Daarnaast is de uitvoering van ons onderzoek op maat, rekening houdend met de kenmerken van het bestuur en de opleidingen. Zo komen we zo effectief mogelijk tot een deugdelijk oordeel, voorkomen we onnodige toezichtlast en besteden we onze capaciteit aan problemen die het meest knellen.

4. Werkwijze

4.1. Interventies

Effectief toezicht vraagt om bewuste keuzes in onze interventies. Daarbij houden we rekening met de omvang en de ernst van de niet-naleving. Als er sprake is van brede niet-naleving, dan is een interventie binnen het stelsel van hoger onderwijs mogelijk effectiever dan een interventie bij afzonderlijke instellingen voor hoger onderwijs. Maar ook: als we niet passend ingrijpen bij het moedwillig niet naleven van de wet door individuele instellingen voor hoger onderwijs, dan ondermijnen we het gezag van de wet en dragen we bij aan een ongelijk speelveld. Hieronder beschrijven we het proces waarin we tot die keuzes komen en het instrument dat we daarbij gebruiken.

4.1.1. Het bepalen van prioriteit in onze toezichttaken

Elke dag bereiken ons meldingen, rapporten, nieuwsberichten, moties van Tweede Kamerleden, nieuwe onderzoeksresultaten, et cetera, die relevant zijn voor ons toezicht. Om erachter te komen of er een interventie ingezet moet worden, analyseert het signalenteam gezamenlijk deze signalen. Enkele aspecten die we in deze analyse afwegen, zijn:

Sommige aspecten wegen in deze analyse zwaarder dan andere. Zo zijn het aantal ontvangen signalen en het effect op de onderwijskwaliteit en op (aspirant-)studenten aspecten die zwaar meewegen. Maar geen enkel afzonderlijk aspect geeft uiteindelijk de doorslag. Het gaat per casus om de weging van zoveel mogelijk aspecten in samenhang en binnen de context van de casus. Soms constateren we dat het signaal bij een andere partij (bijvoorbeeld de NVAO) hoort; we leiden het signaal dan door.

4.1.2. Soorten interventies

Interventies in het hoger onderwijs zijn veelal gericht op het verbeteren van het leer- en herstelvermogen van een instelling voor hoger onderwijs of het stelsel én op de naleving van wet- en regelgeving. We houden in ons toezicht rekening met de oorzaken voor niet-naleving – bij individuen, bij instellingen voor hoger onderwijs en in het stelsel als geheel. Door hier rekening mee te houden, streven we naar duurzame gedragsverandering en verbetering. Om tot een afweging te komen over welke interventie passend is, gebruiken we een interventieschaal.12De indeling is geïnspireerd op Ayres, I. and Braithwaite, J. (1992) Responsive Regulation. Transcending the Deregulation Debate. Oxford University Press, Oxford. p. 35.

Hieronder lichten we de soorten interventies op hoofdlijnen toe. In de figuur hangt de grootte van de cirkel samen met de omvang van deze interventiesoort: het grootste deel van onze interventies past binnen de eerste stappen van de interventieschaal. We doorlopen per casus niet altijd alle stappen in de schaal: in veel gevallen hebben interventies in de eerste stappen al voldoende effect, in sommige gevallen moeten we deze juist overslaan en zetten we direct ingrijpender interventies in. Soms zetten we op een thema bij verschillende doelgroepen ook meerdere soorten interventies tegelijkertijd in.

4.1.3. Kwaliteitsborging van interventies

Om de kwaliteit van onze interventies te waarborgen, nemen we uiteenlopende maatregelen.

Een interventie is altijd maatwerk. Per casus bepalen we de precieze inzet en uitwerking, bijvoorbeeld precieze onderzoeksvragen en de gehanteerde methode. In onze onderzoeken werken we methodisch en zorgen we ervoor dat onze bevindingen zo betrouwbaar en valide mogelijk zijn: triangulatie en navolgbaarheid zijn kernelementen. Over de gehanteerde methode verantwoorden we ons in elk afzonderlijk onderzoeksrapport. Over de precieze opzet van een stelselonderzoek en de gedetailleerde uitkomsten ervan, verantwoorden we ons in een technische rapportage die we bij het onderzoeksrapport opleveren.

In de verschillende stappen van de interventieschaal zetten we per casus waar mogelijk wisselende teams in. Dit om vooringenomenheid te voorkomen. Tijdens elke stap vindt intensieve afstemming in een team plaats, om de interbeoordelaarsbetrouwbaarheid te vergroten. Onderzoeksrapporten worden vóór vaststelling altijd gerefereerd door ten minste 3 personen die niet aan het onderzoek hebben deelgenomen.

In de paragrafen die nu volgen, gaan we uitgebreider in op onze afzonderlijke toezichttaken. Uit de beschrijving van de werkwijze per toezichttaak blijkt hoe we in de praktijk tot interventies komen.

4.2. Toezicht op het stelsel van hoger onderwijs