Beleidsregel van de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane en van de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door de directeur-generaal Toeslagen van 17 oktober 2024, nr. 2024-492904, over regels met betrekking tot de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget (Verzamelbesluit Toeslagen)

De Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane, in overeenstemming met de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door de directeur-generaal Toeslagen,

1. Inleiding

2. Gemeenschappelijk beleid voor toeslagen

1. Inleiding

2.1. Matiging van de terugvordering van toeslagen

Als sprake is van een terug te vorderen bedrag aan onverschuldigd betaalde toeslagen, ontstaat een betalingsverplichting voor de belanghebbende ter grootte van dit bedrag aan Dienst Toeslagen. Het uitgangspunt in artikel 26 Awir is dat het volledige bedrag aan toeslag dat te veel is betaald of verrekend, wordt teruggevorderd. In dit artikel is echter niet dwingend voorgeschreven dat Dienst Toeslagen altijd het volledige bedrag dat te veel is betaald, van de belanghebbende moet terugvorderen. Artikel 26, tweede lid, Awir bepaalt dat voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, Dienst Toeslagen een lager bedrag kan terugvorderen.

4.1. Overschrijding vermogensgrens door toerekening gezamenlijke grondslag sparen en beleggen

1.2. Wijzigingen besluit

Dit besluit is een actualisering van het besluit van 16 juli 2024, nr. 2024-375539 (Stcrt. 2024, 23154). Het besluit is op de volgende punten aangepast:

Van een onevenredige terugvordering kan bijvoorbeeld sprake zijn als:

2. Gemeenschappelijk beleid voor toeslagen

Dit onderdeel bevat het beleid dat geldt voor alle toeslagen, dus zowel de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag, de zorgtoeslag als het kindgebonden budget.

Ook deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld. Het uitgangspunt bij bovenstaande situaties is dat deze op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leiden. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te matigen. Daarbij geldt dat een combinatie van factoren – die ieder op zichzelf beschouwd geen onevenredige terugvordering opleveren – in samenhang wel kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake is van een voor de belanghebbende onevenredige terugvordering die moet worden gematigd.

4.3. Huurtoeslag voor (half)wezen jonger dan 23 jaar

5. Kindgebonden budget

6. Ingetrokken besluit

7. Inwerkingtreding

8. Citeertitel

Dit onderdeel is nog niet inwerking getreden

Dit besluit omvat beleid met betrekking tot de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget. Onderdeel 2 bevat beleid dat geldt voor alle toeslagen, dus voor zowel de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag, de zorgtoeslag als het kindgebonden budget. De onderdelen 3, 4 en 5 bevatten aanvullend beleid met betrekking tot specifiek de kinderopvangtoeslag (onderdeel 3), de huurtoeslag (onderdeel 4) en het kindgebonden budget (onderdeel 5).

In het kader van deze belangenafweging spelen de volgende omstandigheden doorgaans een relevante rol: oorzaak van de terugvordering, gevolgen van de terugvordering, rol van de belanghebbende en Dienst Toeslagen (bij het ontstaan van de terugvordering) – inclusief (systeem)fouten – en voorzienbaarheid. Deze opsomming is niet limitatief.

Deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld.

Als sprake is van een terug te vorderen bedrag aan onverschuldigd betaalde toeslagen, ontstaat een betalingsverplichting voor de belanghebbende ter grootte van dit bedrag aan Dienst Toeslagen. Het uitgangspunt in artikel 26 Awir is dat het volledige bedrag aan toeslag dat te veel is betaald of verrekend, wordt teruggevorderd. In dit artikel is echter niet dwingend voorgeschreven dat Dienst Toeslagen altijd het volledige bedrag dat te veel is betaald, van de belanghebbende moet terugvorderen. Artikel 26, tweede lid, Awir bepaalt dat voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, Dienst Toeslagen een lager bedrag kan terugvorderen.

Dit betekent dat Dienst Toeslagen op grond van artikel 3:4 Awb en 13b, eerste lid, Awir de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. Als uit een dergelijke belangenafweging volgt dat gehele terugvordering onevenredig is, kan Dienst Toeslagen afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering matigen.

In het kader van deze belangenafweging spelen de volgende omstandigheden doorgaans een relevante rol: oorzaak van de terugvordering, gevolgen van de terugvordering, rol van de belanghebbende en Dienst Toeslagen (bij het ontstaan van de terugvordering) – inclusief (systeem)fouten – en voorzienbaarheid. Deze opsomming is niet limitatief.

Hierna zijn verschillende omstandigheden uitgewerkt die kunnen maken dat een terugvordering in een specifiek geval onevenredig is, dan wel juist niet onevenredig wordt geacht.

Van een onevenredige terugvordering kan bijvoorbeeld sprake zijn als:

2.2. Toetsingsinkomen bij kwijtscheldingswinsten

2.3. Omzetting leenbijstand particulieren naar gift

2.4. Uitzondering partnerschap bij mantelzorg

3. Kinderopvangtoeslag

4. Huurtoeslag

Het kan voorkomen dat een terugvordering die wordt gematigd, (deels) al door belanghebbende is terugbetaald, ofwel dat hierop een verrekening heeft plaatsgevonden. Indien hiervan sprake is, zal deze terugbetaling of verrekening worden teruggedraaid.

4.1. Overschrijding vermogensgrens door toerekening gezamenlijke grondslag sparen en beleggen

4.2. Verworven recht huurtoeslag

De huurprijs die een huurder per maand is verschuldigd, is van invloed op het recht op huurtoeslag.9Artikel 5 jo. artikel 13 Wht. Er bestaat in beginsel geen recht op huurtoeslag als de huurprijs hoger is dan de voor het betreffende berekeningsjaar vastgestelde maximale rekenhuur.10Artikel 13, eerste lid, Wht. Hierop bestaan drie uitzonderingen.11Artikel 13, tweede lid, Wht Een van die uitzonderingen is de situatie waarin sprake is van een zogenoemd verworven recht.12Artikel 13, tweede lid, aanhef en onderdeel c, Wht. Deze bepaling is met ingang van 1 januari 2022 gewijzigd. Een overschrijding van de rekenhuur is toegestaan als de huurder eerder een huurtoeslag ten aanzien van de desbetreffende woning is toegekend. Dit betekent dat huurders die eenmaal huurtoeslag ontvangen, niet meer buiten de huurtoeslag vallen door de enkele stijging van de huur boven de maximale huurgrens. Voor de beoordeling of er sprake is van verworven recht is alleen het moment waarop de maximale huurgrens wordt overschreden relevant.

In de praktijk doen zich situaties voor waarin de kwijtscheldingswinstvrijstelling in de Wet IB 2001 niet volledig doorwerkt in het toetsingsinkomen voor de toeslagen. Dit kan het geval zijn als schuldeisers hun niet voor verwezenlijking vatbare rechten prijsgeven (schulden kwijtschelden) en een belastingplichtige daarnaast openstaande te verrekenen verliezen heeft. Voor het toetsingsinkomen wordt doorgaans aangesloten bij het verzamelinkomen uit de Wet IB 2001.1Artikel 2.18 Wet IB 2001. Eventuele openstaande te verrekenen verliezen maken geen deel uit van het verzamelinkomen.2Artikel 3.1, eerste lid, Wet IB 2001 jo. artikel 2.18 Wet IB 2001. Hierdoor zal in een situatie waarin de belastingplichtige openstaande te verrekenen verliezen heeft de kwijtscheldingswinst geheel of gedeeltelijk leiden tot een verhoging van het verzamelinkomen in de Wet IB 2001 en het toetsingsinkomen voor diverse toeslagen.3Indien geen sprake is van te verrekenen verliezen, zal de kwijtscheldingswinst doorgaans op grond van artikel 3.13, eerste lid, onderdeel a, Wet IB 2001 worden vrijgesteld van de winst uit onderneming. Belanghebbende kan door dit ‘papieren inkomen’ het recht op toeslagen verliezen of minder toeslagen krijgen. Hij wordt dan geconfronteerd met een terugbetalingsverplichting van toeslagen zonder dat hij over dit inkomen heeft kunnen beschikken.

4.2.1. Herziening van op 24 juli 2019 onherroepelijk vaststaande tegemoetkomingen

Als de definitieve tegemoetkoming waarop het verzoek betrekking heeft onherroepelijk vaststaat, gelden de bijzondere regels voor herziening zoals opgenomen in artikel 21a Awir, jo. artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, met dien verstande dat artikel 5a, eerste lid, onderdeel c, van de Uitvoeringsregeling Awir geen toepassing vindt. Dit betekent dat een belanghebbende een verzoek om herziening op basis van dit onderdeel van het besluit kan doen tenzij vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft en de belanghebbende niet binnen een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning om herziening heeft verzocht.

Over de toepassing van artikel 5a, onderdeel b, UR Awir bepaal ik het volgende. Bij wijze van uitzondering is herziening van een toegekende of herziene tegemoetkoming huurtoeslag die op 24 juli 2019 of daarvoor onherroepelijk is geworden wel mogelijk als die herziening voortvloeit uit toepassing van de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 juli 2019. Artikel 5a UR Awir blijft voor het overige onverkort van toepassing. Dit betekent dat herziening op basis van dit besluit in beginsel niet meer mogelijk is indien vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de huurtoeslag betrekking heeft.

4.3. Huurtoeslag voor (half)wezen jonger dan 23 jaar

5. Kindgebonden budget

6. Ingetrokken besluit

7. Inwerkingtreding

8. Citeertitel

Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht;

Besluit:

In dit besluit staat beleid met betrekking tot de kinderopvangtoeslag, de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget. Onder meer is hierin het beleid rondom het matigen van de terugvordering van toeslagen opgenomen. Tevens zijn beleidsregels opgenomen voor specifieke situaties met betrekking tot kwijtscheldingswinsten, de termijn voor het tijdig betalen van de kosten voor kinderopvang en de toerekening van de gezamenlijke grondslag sparen en beleggen tussen partners in relatie tot de vermogenstoets in de huurtoeslag. Ook bevat dit besluit vier goedkeurende beleidsregels op grond van de hardheidsclausule met betrekking tot (1) particulieren die leenbijstand ontvangen die in een later jaar wordt omgezet in een gift (alle toeslagen), (2) partnerschap ontstaan door mantelzorg (alle toeslagen), (3) het niet tegenwerpen van de arbeidseis bij feitelijke wijziging van het partnerschap en (4) het recht op huurtoeslag voor (half)wezen jonger dan 21 jaar die achterblijven in de ouderlijke woning. Tot slot wordt terugwerkende kracht verleend aan eerdere uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met betrekking tot de eerdere wijziging van de Wkb betreffende de uitzondering op het koppelingsbeginsel.

1.1. Opzet besluit

1.3. Gebruikte begrippen en afkortingen

2.1. Matiging van de terugvordering van toeslagen

Deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld.

Van een onevenredige terugvordering is in beginsel geen sprake als:

Ook deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk kan deze opsomming worden aangevuld. Het uitgangspunt bij bovenstaande situaties is dat deze op zichzelf niet tot matiging van de terugvordering leiden. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden na een belangenafweging echter toch reden zijn de terugvordering te matigen. Daarbij geldt dat een combinatie van factoren – die ieder op zichzelf beschouwd geen onevenredige terugvordering opleveren – in samenhang wel kunnen leiden tot het oordeel dat er sprake is van een voor de belanghebbende onevenredige terugvordering die moet worden gematigd.

De financiële situatie of financiële problemen van een belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, zullen in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling. Met een dergelijke regeling op maat kan in het specifieke geval het noodzakelijke maatwerk worden geboden voor zover de financiële omstandigheden van een belanghebbende ontoereikend zijn om de (gehele) terugvordering te voldoen.

Als Dienst Toeslagen oordeelt dat sprake is van een onevenredige terugvordering, moet hiermee – waar passend – bij het opleggen van de terugvordering rekening worden gehouden door af te zien van de terugvordering of door de terugvordering te matigen. Of de terugvordering daarbij geheel of gedeeltelijk wordt gematigd, is afhankelijk van in welke mate de terugvordering in het specifieke geval onevenredig is. Dienst Toeslagen zal de belanghebbende, indien de omstandigheden daartoe noodzaken, de gelegenheid bieden om zijn zienswijze te geven ten aanzien van het voorgenomen besluit tot matiging van de terugvordering. Het uitgangspunt is dat de belanghebbende de relevante omstandigheden die maken dat de terugvordering onevenredig is, moet aandragen en bewijzen.

Na het matigen van een terugvordering kan er in voorkomende gevallen een nieuwe beschikking volgen waarin het (voorlopig) recht op een toeslag hoger of lager wordt vastgesteld ten opzichte van de voorgaande beschikking. Indien er sprake is van een opwaartse herziening van het (voorlopig) recht op een toeslag, zal bij de uitbetaling hiervan rekening gehouden worden met een eerder gematigde terugvordering. Uitbetaling vindt plaats voor zover de opwaartse herziening hoger is dan het bedrag van de eerdere matiging. Hiermee wordt (zoveel mogelijk) voorkomen dat een belanghebbende feitelijk meer toeslag ontvangt dan waar hij recht op heeft. Een eerder gematigde terugvordering zal overigens niet alsnog (gedeeltelijk) worden teruggevorderd voor zover het gematigde bedrag hoger is dan opwaartse herziening van de toeslag.

Voorbeeld: Een belanghebbende ontvangt € 1.000 voorschot zorgtoeslag. Nadien wordt het voorschot herzien naar € 0 en ontvangt belanghebbende een terugvorderingsbeschikking van € 1.000. Deze terugvordering wordt vervolgens volledig gematigd, waardoor belanghebbende niks hoeft terug te betalen. Nadien wordt het recht op zorgtoeslag definitief vastgesteld op € 500. Deze € 500 wordt niet uitbetaald, belanghebbende heeft immers al meer ontvangen dan waar hij recht op heeft.

2.2. Toetsingsinkomen bij kwijtscheldingswinsten

Ik keur daarom vooruitlopend op wetgeving goed dat in de situatie waarin de kwijtscheldingswinst als bedoeld in artikel 3.13, eerste lid, onderdeel a, Wet IB 2001 het toetsingsinkomen verhoogt – omdat de in dit artikel opgenomen vrijstelling deze winst niet geheel vrijstelt ten gevolge van openstaande te verrekenen verliezen in box 1 van de inkomstenbelasting – Dienst Toeslagen op verzoek van belanghebbende voor de vaststelling van het toetsingsinkomen kan uitgaan van het verzamelinkomen zonder de hiervoor bedoelde kwijtscheldingswinst.

2.3. Omzetting leenbijstand particulieren naar gift

Een gemeente kan op grond van de Participatiewet in bijzondere situaties bijstand aan particulieren als lening verstrekken. Zolang het om een lening gaat, behoort dit niet tot het toetsingsinkomen. In de praktijk doen zich situaties voor waarin deze leenbijstand in een later jaar wordt omgezet in een gift. Het bedrag dat hiermee gemoeid is, wordt in het jaar van de omzetting wel tot het toetsingsinkomen gerekend zonder dat dit de draagkracht in dat jaar verhoogt. Een belanghebbende kan door dit ‘papieren inkomen’ het recht op toeslagen verliezen of minder toeslagen krijgen.

Een omgezette leenbijstand verstrekt aan zelfstandigen (op grond van hetBesluit bijstandverlening zelfstandigen 2004) maakt geen onderdeel uit van het toetsingsinkomen voor toeslagen.4Op grond van artikel 31, eerste lid onder c, Wet op de loonbelasting 1964, jo. artikel 8.1, onder e, UR loonbelasting 2011 vormt dit geen belastbare uitkering en werkt daarmee niet door in het toetsingsinkomen voor toeslagen. Voor omgezette leenbijstand verstrekt aan particulieren geldt dat de wetgeving hier niet in voorziet, zodat de omgezette leenbijstand hier wel meetelt in het toetsingsinkomen voor toeslagen. Nu dezelfde problematiek zich voordoet bij particulieren aan wie leenbijstand wordt omgezet in een gift, is dit aan te merken als ‘onbillijkheid van overwegende aard’ waaraan met toepassing van de hardheidsclausule kan worden tegemoetgekomen.

Op grond van de hardheidsclausule (artikel 47, eerste lid, Awir) keur ik daarom goed dat leenbijstand verstrekt aan particulieren die in een later jaar wordt omgezet in een gift, op verzoek van de belanghebbende in het jaar van omzetting buiten beschouwing kan worden gelaten bij de bepaling van het toetsingsinkomen voor toeslagen.