HERDRUK Regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken van 29 september 2025 nr. 9188318, tot vaststelling van de Aanwijzingen voor convenanten

Handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad;

Besluit:

Artikel 1

De als bijlage bij deze regeling gevoegde ‘Aanwijzingen voor convenanten’ worden vastgesteld.

Artikel 2

De regeling van de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, van 21 januari 2003, Stcrt. 18, wordt ingetrokken.

Artikel 3

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.

Bijlage

Aanwijzingen voor convenanten

Hoofdstuk 1. Toepassingsbereik

Aanwijzing 1 Reikwijdte

Eerste lid.De toepassing van de aanwijzingen beperkt zich tot convenanten die onder ministeriële verantwoordelijkheid worden aangegaan, met andere woorden convenanten die door de rijksoverheid worden gesloten. De verplichting tot het volgen van deze aanwijzingen geldt dus niet voor de convenanten van de decentrale overheden en zelfstandige bestuursorganen. De zinsnede aan het slot van dit lid ziet op de bijzondere situatie dat de totstandkoming en de inhoud van een bepaald convenant al wettelijk (zowel op grond van een formele wet als op grond van lagere regelgeving) is voorgeschreven. Dan is er geen ruimte meer voor het toepassen van deze aanwijzingen. Het bevoegde gezag is dan beperkt in zijn vrijheid om een convenant nader in te vullen. Een voorbeeld hiervan zijn afspraken tussen aanvrager en bevoegd gezag over de invulling van voorschriften bij een vergunning. Omdat die afspraken in vergunningvoorschriften moeten worden vastgelegd, in overeenstemming met de doelstellingen van het toepasselijke wettelijke kader en met de daarbij behorende totstandkomingsprocedures, is toepassing van de aanwijzingen niet aan de orde.

Het is van belang om in acht te nemen dat naast deze aanwijzingen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur altijd van toepassing zijn op het aangaan en opstellen van convenanten alsmede de inhoud daarvan, omdat het hierbij gaat om overheidshandelen. Bij het afsluiten van convenanten zullen met name het vertrouwens-, zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel een grote rol spelen. Deze beginselen zijn overigens ook van belang als de rijksoverheid met wederpartijen afspraken maakt die niet onder het toepassingsbereik van deze aanwijzingen vallen.

Tweede lid.Uit wet- en regelgeving volgt geen eenduidige definitie of een vastomlijnd begrip van de term ‘convenant’. Convenanten komen in vele soorten en maten voor en zijn bekend onder vele verschillende benamingen. Het hier in het tweede lid omschreven begrip convenant sluit bij dit open begrip aan. Voor de toepasselijkheid van deze aanwijzingen is niet van belang welk rechtskarakter aan een convenant kan worden toegekend, bijvoorbeeld of het een publiekrechtelijk of privaatrechtelijk karakter heeft, en evenmin of het al dan niet in rechte afdwingbaar is. Daarom worden in deze definitie de termen ‘afspraak’ of ‘een aantal afspraken’ gebruikt, die zowel op in rechte afdwingbare afspraken zien als op niet-afdwingbare afspraken. De inhoud van het convenant is bepalend: als die aan de omschrijving van tweede lid beantwoordt, zijn deze aanwijzingen van toepassing. Het is goed om hierbij in het oog te houden, dat in een convenant neergelegde afspraken (geheel of gedeeltelijk) in veruit de meeste gevallen gekwalificeerd kunnen worden als rechtshandelingen of overeenkomsten naar burgerlijk recht, met alle (rechts)gevolgen van dien. Dat een convenant in hiergenoemde zin als overeenkomst kan worden aangemerkt gaat ook op als de afspraken enkel tussen (onderdelen van) de rijksoverheid en andere overheden of zelfstandige openbare lichamen worden gemaakt. Zo vallen ook zogenoemde bestuursakkoorden, waarbij alleen bestuursorganen (waaronder een bestuursorgaan van de rijksoverheid) partij zijn, onder deze aanwijzingen. Verder is de naam die partijen aan hun afspraken geven (actieagenda, akkoord, protocol, plan van aanpak, samenwerkingsovereenkomst, intentieovereenkomst, intentieverklaring, deal, etc.) niet bepalend voor de vraag of deze aanwijzingen van toepassing zijn.

Partijen zijn vrij in de keuze van de vorm waarin convenanten op schrift worden gesteld. Als handvat is een rijksbreed modelconvenant ontwikkeld dat een goede basis biedt voor het opstellen van een convenant. Er is echter ook gelegenheid om de vorm van een convenant af te stemmen op het onderwerp en de omstandigheden van het geval. Mondelinge afspraken vallen niet onder deze aanwijzingen en zijn daarmee geen convenant in de hier bedoelde zin. Afspraken van enig belang zullen in de praktijk overigens steeds op schrift worden gesteld. Doorgaans wordt ook waarde gehecht aan een ondertekening, zie aanwijzing 28. Het is echter niet zo dat er zonder ondertekening geen sprake is van een convenant.

Tot slot is van belang dat deze aanwijzingen alleen zien op afspraken tussen (onderdelen van) de rijksoverheid enerzijds en andere (externe) partijen anderzijds. Afspraken tussen (bestuurs)organen van de rijksoverheid die behoren tot de Staat der Nederlanden vallen niet onder deze aanwijzingen. Ook niet, als deze afspraken, bijvoorbeeld in wet- of regelgeving, convenant genoemd worden. Niettemin kunnen de aanwijzingen een nuttige rol vervullen bij het opstellen van dergelijke (rijksinterne) afspraken.

Derde lid.De bijzondere waarborgen en procedurele voorschriften die deze aanwijzingen geven passen niet bij overeenkomsten die naar hun onderwerp ook door burgers onderling kunnen worden gesloten (bijvoorbeeld een koop-, huur- of arbeidsovereenkomst). Daarom is de toepassing van deze aanwijzingen voor dergelijke overeenkomsten uitgesloten. Daarbij moet worden vastgesteld dat er overeenkomsten zijn waarvan het onduidelijk is of ze onder de aanwijzingen vallen. Bij twijfel zouden de aanwijzingen moeten worden gevolgd. De juridische afdeling of de juridische expert kan hierover adviseren.

Vierde lid.Internationale beleidsafspraken die met buitenlandse overheden of internationale organisaties (ingesteld op basis van internationaalrecht) worden gemaakt, worden vaak neergelegd in een zogenoemd Memorandum of Understanding (MoU). Een MoU, dat de tegenhanger van een internationaalrechtelijk verdrag is, is een ander instrument dan een convenant. Zie voor dit type afspraken de Aanwijzingen voor de regelgeving en de brochure die hierover is opgesteld door het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daarbij moet wel in het oog worden gehouden dat de benaming MoU ook wordt gebruikt als afspraken worden vastgelegd tussen de (rijks)overheid en andere in het buitenland gevestigde partijen, niet zijnde buitenlandse overheden of internationale organisaties. Dergelijke als MoU’s aangeduide schriftelijk vastgelegde afspraken kunnen ook als convenant in de zin van deze aanwijzingen gelden.

Aanwijzing 2 Aanwijzingen voor de rijksdienst

Deze aanwijzingen worden in acht genomen door de Ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressorterende personen die bij de voorbereiding en totstandkoming van convenanten zijn betrokken.

Deze aanwijzingen binden naar hun aard decentrale overheden en zelfstandige bestuursorganen niet. Niettemin verdient het aanbeveling dat ook zij rekening houden met deze aanwijzingen.

In dit verband wordt gewezen op de tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen gesloten Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Deze code bevat afspraken tussen het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken.

Hoofdstuk 2. Afwegingen bij de keuze voor het gebruik van een convenant

Aanwijzing 3 Algemene afwegingen

Voordat wordt besloten tot het aangaan van een convenant wordt een afweging gemaakt, waarbij in elk geval aan de orde komt:

Onderdeel a. Het aangaan van een convenant dient zorgvuldig te worden afgewogen. Hierbij moet worden bezien of interventie door de rijksoverheid wel noodzakelijk is. Indien te verwachten is dat het beoogde doel bijvoorbeeld bereikt kan worden door middel van zelfregulering binnen de betrokken sector, dient gekozen te worden voor zelfregulering in plaats van ingrijpen van de overheid door middel van een convenant. Zie hierover ook het Beleidskompas en de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Onderdeel b. Voor het aangaan van het convenant moet worden beoordeeld of het voorgenomen convenant valt binnen het beleidsterrein waarop de betrokken bewindspersoon of andere dienst bevoegd is.

Onderdeel c. Indien geconcludeerd wordt dat interventie door de rijksoverheid noodzakelijk is, moet zorgvuldig worden bezien welk instrument hiervoor gebruikt wordt. Van belang is in dit kader dat de overheid in bepaalde gevallen geen keuze heeft. Het internationale recht, het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, de Grondwet of andere wetgeving dwingen soms tot regelgeving. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan handhaving door strafrechtelijke sancties, maar ook aan de situatie waarin de wetgever heeft bepaald dat zaken bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regelgeving moeten worden geregeld. Een ander voorbeeld is het geval dat de wet een vergunning eist. In een dergelijk geval kan via een convenant geen toezegging worden gedaan dat een vergunning (een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht) zal worden verleend.

Een en ander laat overigens onverlet dat convenanten kunnen worden gesloten als aanvulling op de noodzakelijke regelgeving op een bepaald beleidsterrein. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een convenant ter ondersteuning van de desbetreffende regelgeving of de implementatie van EU-recht (zie voor dit laatste ook aanwijzing 4).

Onderdeel d. De vraag moet worden gesteld of een convenant, dat een beleidsinstrument vormt met veelal privaatrechtelijke karaktertrekken, door de rijksoverheid kan worden gebruikt voor het realiseren van beleid en het uitoefenen van publiekrechtelijke bevoegdheden. In principe mag de rijksoverheid belangen ook behartigen door gebruik te maken van bevoegdheden die aan het privaatrecht zijn ontleend, zoals het sluiten van overeenkomsten naar burgerlijk recht. Hierop zijn twee uitzonderingen die uit de jurisprudentie over de doorkruisingsleer volgen, namelijk de situatie dat de wettelijke regeling een dergelijk gebruik expliciet uitsluit of dat een publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist door gebruikmaking van het privaatrecht. Een voorbeeld van de eerste situatie is bijvoorbeeld dat de wet een vergunning eist. Die kan dan niet worden vervangen door een convenant. Verder is van belang of de rijksoverheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van het privaatrecht. Als dat het geval is, levert dat een belangrijke aanwijzing op dat gebruikmaking van het privaatrecht een onaanvaardbare doorkruising is van de publiekrechtelijke regeling. Een convenant kan niet worden gebruikt om de publiekrechtelijke wettelijke kaders te omzeilen zoals bijvoorbeeld een wettelijke inspraakvoorziening. Er moet voor worden gewaakt dat eventuele procedurele belangen van betrokkenen en derde-belanghebbenden niet worden geschonden.

Onderdeel e. Indien ingrijpen van de rijksoverheid noodzakelijk is en het internationale of nationale recht niet dwingt tot een ander instrument dan een convenant, moet bekeken worden of een convenant het meest geschikte instrument is om het beoogde doel te bereiken. Ook dit is een eis die uit de doorkruisingsleer voortvloeit. De overheid heeft immers verschillende instrumenten ter beschikking. Een voorbeeld waarin gekozen kan worden tussen een convenant en een ander instrument is de situatie waarin samenwerking tussen overheden beoogd wordt. In dat geval kan met een lichte vorm van een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen wellicht hetzelfde doel bereikt worden. Per 1 juli 2022 is deze wet gewijzigd. Met deze wijziging zijn de mogelijkheden van volksvertegenwoordigers om de eigen controlerende en kaderstellende rol bij gemeenschappelijke regelingen te versterken, aangepast en uitgebreid. Voorbeelden zijn het recht een zienswijze in te dienen, het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie voor raadsleden, afspraken hoe om te gaan met burgerparticipatie, verplichte afspraken over evaluatie van de regeling en de verplichting om afspraken te maken over (financiële) gevolgen van uittreding voor de uittredende deelnemers. Tot slot hebben de volksvertegenwoordigers extra controlebevoegdheden gekregen.

In onderdeel e is een aantal aspecten opgenomen waarop gelet moet worden bij de keuze voor het meest geschikte instrument. Van geval tot geval zal moeten worden bezien wat het meest gepaste instrument of de meest gepaste combinatie van instrumenten is en hoe het beste aan eisen van uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en belangenbescherming kan worden voldaan.

Bij de keuze tussen convenant of regelgeving zijn verder de Aanwijzingen voor de regelgeving van belang. Op grond daarvan wordt alleen besloten tot het tot stand brengen van regelgeving indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan. Als dezelfde doelen met minder vergaande middelen dan regelgeving bereikt kunnen worden, dan moeten die de voorkeur krijgen. In dit verband is van belang dat de instrumenten regelgeving en convenant zeer verschillende instrumenten zijn. Afgezien van de situatie waarin het nationale of internationale recht dwingt tot regelgeving, kan zich ook een situatie voordoen waarin bijvoorbeeld door de omvang van de doelgroep dan wel in verband met de belangen van derden regelgeving het meest geschikte instrument is. Ook de mate waarin de andere partijen bereid zullen zijn vrijwillig mee te werken, is van belang bij de keuze tussen een convenant en regelgeving. De overheid moet overtuigd zijn van de betrouwbaarheid van haar wederpartij(en).

Overigens kunnen de instrumenten convenant en regelgeving ook gecombineerd worden. Zo kan – als (nagenoeg) vaststaat dat er wetgeving komt – een convenant worden gesloten om anticiperend op die wetgeving alvast resultaten te boeken, dan wel door middel van een convenant de mogelijke uitgangspunten van wetgeving te verkennen met de betrokken stakeholders. Voorts bestaat, zoals hierboven al is aangegeven, de mogelijkheid om door middel van een convenant wetgeving te ondersteunen. In hoeverre bovenstaande combinaties mogelijk zijn, is uiteraard afhankelijk van de concrete omstandigheden in het licht van bovengenoemde doorkruisingsleer.

Overigens zij nog opgemerkt dat ook de Code Interbestuurlijke Verhoudingen ingaat op de keuze tussen (inter)bestuurlijke arrangementen.

Aanwijzing 4 Convenant ter implementatie van EU-rechtshandelingen

Tweede lid. Bij de implementatie van een EU-rechtshandeling door zelfregulering, bijvoorbeeld convenanten, is het van belang om aan de hand van de inhoud van de EU-rechtshandeling te bekijken of het mogelijk is om deze te implementeren door middel van een convenant. Uitgangspunt hiervoor is die rechtshandeling (meestal een richtlijn) zelf. Daarnaast moet de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie met betrekking tot tijdige en juiste implementatie in acht worden genomen. Daaruit blijkt dat de inzet van andere instrumenten dan wet- en regelgeving als implementatie-instrument, zoals een convenant, aan strikte randvoorwaarden wordt gebonden. Een belangrijke randvoorwaarde is dat als bij de te implementeren richtlijn rechten en verplichtingen voor particulieren in het geding zijn, implementatie gepaard dient te gaan met flankerende wettelijke maatregelen. Deze wettelijke maatregelen moeten de afdwingbaarheid van de rechten en verplichtingen uit de richtlijn waarborgen ten behoeve van particulieren wanneer het convenant niet wordt nageleefd. Dergelijke maatregelen moeten voor het aflopen van de implementatietermijn tot stand zijn gebracht. Het verdient voorts aanbeveling om deze wettelijke maatregelen zodanig te formuleren dat daarin de bij het aangaan van een convenant in aanmerking te nemen aspecten en voorwaarden, alsmede de inhoud van het convenant, worden gepreciseerd. Dit draagt bij aan de rechtszekerheid en kenbaarheid en de effectiviteit van de implementatie.

Derde lid. Aan het gebruik en de inhoud van convenanten als implementatiemiddel, in het bijzonder milieuconvenanten, is al geruime tijd geleden door de toenmalige Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Raad van de Europese Unie een aantal vereisten en richtsnoeren verbonden. Deze zijn vastgelegd in onder andere de Aanbeveling 96/773/EG van de Commissie van 9 december 1996 betreffende milieuconvenanten tot uitvoering van communautaire richtlijnen (PbEG 1996, L 333/59), de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees parlement over milieuconvenanten van 27 november 1996 (COM(96) 561), aangevuld door de Mededeling van de Commissie aan het Europees parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's Milieuconvenanten op het niveau van de Gemeenschap binnen het kader van het actieplan inzake de vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving van 17 juli 2002 (COM (2002) 412 definitief) en Resolutie 97/C 321/02 van de Raad van 7 oktober 1997 over milieuconvenanten (PbEG 1997, C 321). Het derde lid sluit aan bij deze vereisten en richtsnoeren.

Vierde lid. Bij de totstandkoming van convenanten moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat over de materie die het convenant beoogt te regelen, nieuwe EU- regelgeving in voorbereiding is. Deze of andere ontwikkelingen in het kader van de Europese Unie kunnen ertoe nopen dat het convenant op termijn moet worden aangepast aan deze ontwikkelingen, of dat er flankerende wettelijke maatregelen moeten worden getroffen. In dergelijke gevallen verdient het aanbeveling om een bepaling omtrent de opzegging of wijziging van het convenant op te nemen. Zie hierover de aanwijzingen 25 en 27 en de toelichting daarbij.

Hoofdstuk 3. Voorbereiding en proces om tot een convenant te komen

Aanwijzing 5 Voorbereiding en proces

Eerste lid.Het proces om tot een convenant te komen wordt vaak onderschat. Het is daarom aan te bevelen om bij de start van een traject om tot een convenant te komen een praktisch proces in te richten op basis van een plan van aanpak of projectplan met een daarbij behorende planning van de processtappen. Daarbij moet gedacht worden aan de vraag wie van de partijen het voortouw neemt of bepaalde taken op zich neemt, zoals het voeren van de redactie en het zorgen voor een goed beheer van de tekstversies en verwerking van de inbreng van partijen. Daarnaast is belangrijk wie de gesprekken of onderhandelingen leidt, faciliteert en eventueel vastlegt.