Kavelbesluit V windenergiegebied Hollandse Kust (noord)

I. Besluit

Gelet op de artikelen 3 tot en met 7 van de Wet windenergie op zee en de Wet natuurbescherming, besluit de Minister van Economische Zaken en Klimaat in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit als volgt:

II. Toelichting kavelbesluit V windenergiegebied Hollandse Kust (noord)

Opgesteld door

Rijkswaterstaat

In opdracht van

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

1. Inleiding

1.1. Nut en noodzaak

Nederland voert al enige kabinetten lang een klimaatbeleid dat binnen de Europese Unie is afgestemd met de andere lidstaten. Hierbij gaan het streven naar het sterk verminderen van de uitstoot van CO2 en het besparen van energiegebruik en het ontwikkelen van bronnen van duurzame energie hand in hand. Doel is het beperken van de opwarming van de atmosfeer tot 2 graden Celsius om aldus ernstige maatschappelijke en economische gevolgen van klimaatverandering af te wenden. Nevendoel is het minder afhankelijk worden van fossiele brandstoffen, met name die uit politiek instabiele regio’s afkomstig zijn. Het uiteindelijke doel is om in 2050 een nagenoeg CO2-neutrale economie te bereiken.

Bij het akkoord over het Klimaat- en Energie Beleidsraamwerk voor 20301Kamerstukken II, 2014/15, 21 501-20, nr. 922. is een Europees bindend doel van 27% hernieuwbare energie afgesproken. In het Energieakkoord voor duurzame groei2SER, Energieakkoord voor duurzame groei, september 2013. (hierna: Energieakkoord) is een pakket aan maatregelen afgesproken, waaronder de bouw van grootschalige windparken in de Noordzee. Specifiek voor windparken op zee is afgesproken dat er 4.450 MW operationeel vermogen in 2023 gerealiseerd is. Door de grootschalige uitrol van windenergie op zee wordt een flinke bijdrage geleverd aan het behalen van de kabinetsdoelstelling voor duurzame energie. Met dit pakket aan maatregelen is een inzet van 16% aan duurzame energie in Nederland in 2023 haalbaar. Besparingen op energiegebruik zijn ook afgesproken en vormen onderdeel van het maatregelenpakket.

Daarnaast is in het Energieakkoord afgesproken dat het kabinet zorg draagt voor een robuust wettelijk kader om de opschaling van windenergie op zee mogelijk te maken. Kortere doorlooptijden en kostenreductie zijn daarbij belangrijke uitgangspunten. De Wet windenergie op zee voorziet hierin door een stelsel van uitgifte van kavels in windenergiegebieden (paragraaf 1.2).

Bij de hierboven bedoelde opschaling en uitrol van windenergie op zee, zoals beoogd in dit kavelbesluit, worden andere belangen zoals natuurbescherming, visserij en scheepvaart ook in ogenschouw genomen om tot een integrale afweging te komen.

1.2. Uitgiftestelsel

Ter realisering van de opgaven voor duurzame energie voorziet de Wet windenergie op zee in een uitgiftestelsel. Het uitgiftestelsel omvat een aantal stappen en besluiten die genomen moeten worden voordat windparken op zee gebouwd mogen worden.

De eerste stap in het traject is het aanwijzen van een gebied op zee dat geschikt is voor windenergie. Op grond van artikel 3, tweede lid, van de Wet windenergie op zee, worden kavels voor windparken alleen aangewezen in de gebieden die in het nationaal waterplan zijn aangewezen als windenergiegebied. Het nationaal waterplan is voor de ruimtelijke aspecten tevens een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Bij de vaststelling van het nationaal waterplan is voor de aanwijzing van gebieden een Rijksstructuurvisie opgesteld. In de Rijksstructuurvisie is nagegaan of het gebied geschikt is voor de realisering van een windpark en zijn de effecten voor de realisering van een windpark onderzocht vanuit de verschillende aspecten ten opzichte van de overige aangewezen gebieden voor windenergie op zee.

Bij de vaststelling van het Nationaal Waterplan 2009-2015 zijn de windenergiegebieden Borssele (344 km2) en IJmuiden Ver (1.170 km2) aangewezen. Bij een partiële herziening van het Nationaal Waterplan 2009-20153Kamerstukken I/II 2014/15, 33 561, A/nr. 11 (herdruk). zijn in 2014 de gebieden voor de Hollandse Kust (1.210 km²) en Ten noorden van de Waddeneilanden (200 km²) aangewezen. Deze herziening wordt in de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee genoemd. Deze aanwijzingen zijn in het huidige Nationaal Waterplan 2016-20214Kamerstukken II,2015/16, 31 710 nr. 45 gehandhaafd.

In 2013 is er een haalbaarheidsstudie5Haalbaarheidsstudie Windenergie op zee binnen de 12 mijlszone. bijlage bij Kamerstukken I/II 2014/15, 33 561, A/nr. 11 (herdruk). uitgevoerd naar de mogelijkheid om gebieden binnen de grens van 12 zeemijl uit de kust te ontwikkelen als windenergiegebieden. Vijf gebieden vanaf 5,5 kilometer uit de kust zijn bestudeerd. Daarbij is gezocht langs de hele kustlijn in de strook tussen 3 en 12 zeemijl en is gekeken naar de mogelijke nadelen voor de andere belangen en activiteiten op zee. Conclusie was, dat de beste mogelijkheden voor windparken liggen aan de oostzijde van de al aangewezen gebieden Hollandse Kust (zuid) en (noord), op een afstand van minimaal 10 zeemijl uit de kust. Dit is uitgewerkt in de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee; Aanvulling gebied Hollandse Kust, die eind 2016 is vastgesteld.6Kamerstukken II, 2016/2017, 33 561, nr. 37

In het kader van de Rijksstructuurvisie; Aanvulling Gebied Hollandse Kust heeft Decisio onderzoek gedaan naar de regionale (economische) gevolgen van de bouw van windparken op zee. Er is een extra belevingsonderzoek uitgevoerd teneinde de onderzoeksresultaten van Decisio te verifiëren. Dit onderzoek gedaan door Motivaction is uitgevoerd en de uitkomsten van dit onderzoek zijn meegenomen bij de -inmiddels afgesloten- besluitvorming over de Rijksstructuurvisie Windenergie op Zee; Aanvulling Hollandse Kust.

In de brief aan de Tweede Kamer van 26 september 20147Kamerstukken I/II 2014/15, 33 561, A/nr. 11 (herdruk). is de routekaart 2023 aangeboden. In de routekaart 2023 is uiteengezet hoe de doelstelling voor windenergie op zee – zoals afgesproken in het Energieakkoord – tijdig gerealiseerd wordt. Gelet op kosteneffectieve en snelle realisatie is in de brief aan de Tweede Kamer aangegeven om te beginnen met het windenergiegebied Borssele gevolgd door het uitgeven van kavels in windenergiegebied Hollandse Kust (zuid) (kavels I tot en met IV) en Hollandse Kust (noord) (kavel V) om zo een operationeel vermogen van 4.450 MW windenergie op de Noordzee in 2023 te realiseren. Inmiddels is in de brief aan de Tweede Kamer van 27 maart 2018 de routekaart tot 2030 aangeboden (zie verder paragraaf 2.4).

De tweede stap in het traject is het vaststellen van de kavelbesluiten. Kavels worden uitsluitend vastgelegd binnen een gebied dat is aangewezen in een nationaal waterplan. In het kavelbesluit wordt bepaald waar en onder welke voorwaarden een windpark gebouwd en geëxploiteerd mag worden. Eén van de voorwaarden is de bandbreedte voor de toe te passen turbines en funderingstechnieken. Het kavelbesluit bepaalt niet wie het recht heeft om op die locatie een windpark te bouwen en te exploiteren. Voor de Hollandse Kust zijn in de routekaart 2023 twee windenergiegebieden aangewezen: Hollandse Kust (zuid) en Hollandse Kust (noord). In Hollandse Kust (zuid) zijn inmiddels vier kavelbesluiten gepubliceerd. Hollandse Kust (noord) betreft het vijfde kavelbesluit.

In de derde stap van het traject wordt een vergunning verleend op grond van de Wet windenergie op zee. Alleen de houder van die vergunning heeft het recht om op de locatie van de kavel een windpark te bouwen en te exploiteren. Wie uiteindelijk een vergunning voor het bouwen van een windpark krijgt, wordt bepaald in een (subsidie)tender.

Parallel aan het kavelbesluit worden onder de rijkscoördinatieregeling, het inpassingsplan en de vergunningen voor het net op zee van TenneT voorbereid.

1.3. Ontwikkelingen: voorbereidingsbesluiten

Op 27 juni 2017 is op grond van artikel 9 van de Wet windenergie op zee het voorbereidingsbesluit voor kavel V, gepubliceerd in de Staatscourant (2017, nr. 36496). Het voorbereidingsbesluit vervalt op het moment dat met betrekking tot de kavel een besluit tot instellen van de veiligheidszone op grond van artikel 6.10 van de Waterwet vastgesteld wordt.

2. Wet- en regelgeving

2.1. Wet windenergie op zee

Op grond van artikel 3 van de Wet windenergie op zee kan de Minister van Economische Zaken en Klimaat, in overeenstemming met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een kavelbesluit nemen. In het kavelbesluit wordt een kavel ten behoeve van een windpark en een tracé voor de aansluitverbinding tussen het windpark en het net op zee van TenneT aangewezen (artikel 1, Wet windenergie op zee).

Bij de voorbereiding van het kavelbesluit moeten de belangen zoals opgenomen in artikel 3, derde lid, van de Wet windenergie op zee onderzocht en afgewogen worden. Deze belangen betreffen de vervulling van maatschappelijke functies, de gevolgen voor derden, het ecologisch belang, de kosten om een windpark in het gebied te realiseren en het belang van een doelmatige aansluiting.

Met betrekking tot het ecologische belang is een belangrijk onderdeel van het kavelbesluit de toets van de natuuraspecten op grond van de Wet natuurbescherming. De geïntegreerde uitvoering van de toets van de natuuraspecten is nader uitgewerkt in de artikelen 5 en 7 van de Wet windenergie op zee. Dit heeft als gevolg dat er geen aparte ontheffing of vergunning op grond van de Wet natuurbescherming nodig is.

Op grond van artikel 4 van de Wet windenergie op zee worden aan het kavelbesluit regels en voorschriften verbonden. Daarbij gaat het met name om locatiespecifieke randvoorwaarden voor de bouw en exploitatie van een windpark, teneinde de hierboven genoemde belangen te beschermen. Naast het verbinden van regels en voorschriften moeten ook onderdelen in het kavelbesluit opgenomen worden zoals gesteld in artikel 4, tweede lid, van de Wet windenergie op zee. Dit betreft onder meer de uitkomsten van locatiespecifieke onderzoeken.

In dit kavelbesluit wordt bepaald waar een windpark op zee gebouwd mag worden. In een vergunning op grond van artikelen 12 en verder van de Wet windenergie op zee wordt vervolgens bepaald welke partij gerechtigd is op een kavel een windpark te bouwen en te exploiteren.

In artikel 8.3, vierde lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is opgenomen dat de Wabo niet van toepassing is op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1 Wabo met betrekking tot windparken in de territoriale zee op een plaats die niet deel uitmaakt van een gemeente of een provincie en waarop de Wet windenergie op zee van toepassing is.

2.2. Wet natuurbescherming

Sinds 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming van kracht. Artikel 5 van de Wet windenergie op zee bepaalt dat artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming niet van toepassing is op projecten of andere handelingen waarop het kavelbesluit van toepassing is. Dit betekent dat er naast het kavelbesluit geen vergunning is vereist op grond van de Wet natuurbescherming voor het bouwen en exploiteren van een windpark.

Daarnaast is in artikel 5 van de Wet windenergie op zee bepaald dat artikel 2.8 en artikel 2.9, zevende lid, van de Wet natuurbescherming van overeenkomstige toepassing zijn op het vaststellen van het kavelbesluit. Hieruit volgt dat, indien het bouwen en exploiteren van een windpark de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied als bedoeld in de Wet natuurbescherming kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied, een Passende Beoordeling moet worden opgesteld. Gelet op de conclusies van de Passende Beoordeling over de gevolgen voor het gebied wordt slechts toestemming gegeven voor het project nadat er zekerheid is verkregen dat het windpark de natuurlijk kenmerken van de betrokken gebieden niet zal aantasten.

Uit artikel 7 van de Wet windenergie op zee volgt dat de Minister in het kavelbesluit vrijstelling kan verlenen van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.1, eerste, tweede, derde en vierde lid, 3.2, eerste en zesde lid, 3.5, eerste, tweede, derde, vierde en vijfde lid, 3.6, eerste en tweede lid, en 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

Een vrijstelling voor vogelsoorten wordt pas verleend als geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de desbetreffende soort, er geen andere bevredigende oplossing is en minstens één van de belangen wordt gediend die zijn opgenomen in artikel 3.3, vierde lid, van de Wet natuurbescherming of in de betreffende Europese richtlijnen. Een vrijstelling kan onder beperkingen worden verleend en er kunnen in het kavelbesluit voorschriften aan verbonden worden.

Een vrijstelling voor levende diersoorten genoemd in artikel 3.5 Wet natuurbescherming wordt pas verleend als geen afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de desbetreffende soort, er geen andere bevredigende oplossing is en minstens één van de belangen wordt gediend die zijn opgenomen in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming of in de betreffende Europese richtlijnen. Een vrijstelling kan onder beperkingen worden verleend en er kunnen in het kavelbesluit voorschriften aan verbonden worden.

2.3. Waterwet

Uit artikel 6.5, aanhef en onderdeel c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.13 van het Waterbesluit volgt dat het verboden is om zonder watervergunning werken te plaatsen of te bouwen in de Noordzee. In artikel 6.5a van de Waterwet staat dat dit verbod niet van toepassing is op windparken waarop de Wet windenergie op zee van toepassing is. Dit betekent dat er geen watervergunning vereist is.

Voor het overige is de Waterwet en daarop gebaseerde regelgeving wel van toepassing. Zo kan op grond van artikel 6.10 van de Waterwet een veiligheidszone ingesteld worden rondom een werk (paragraaf 4.4.) en zijn in paragraaf 6a van het Waterbesluit regels opgenomen die betrekking hebben op de bouw, de exploitatie en de verwijdering van windparken op zee.

2.4. Beleidskader

Op basis van de Waterwet is het Nationaal Waterplan 2016-2021 vastgesteld. Het bevat de hoofdlijnen van het Noordzeebeleid.

Uit het Nationaal Waterplan 2016-2021 volgt dat het kabinet in de ruimtelijke afweging prioriteit geeft aan activiteiten van nationaal belang, zijnde scheepvaart, olie- en gaswinning, CO2-opslag, windenergie, zandwinning en -suppletie en defensie boven andere activiteiten. In de gebieden die zijn aangemerkt voor activiteiten van nationaal belang mogen andere activiteiten dit gebruik niet belemmeren. Wanneer activiteiten van nationaal belang stapelen in hetzelfde gebied, is het uitgangspunt dat gestreefd wordt naar gecombineerd en ruimte-efficiënt gebruik, mits de eerste vergunninghouder daarbij geen onevenredige schade of hinder ondervindt.

Het Noordzeebeleid is uitgewerkt in de Beleidsnota Noordzee. De Beleidsnota Noordzee is onderdeel van het Nationaal Waterplan 2016-2021 en vormt het kader voor activiteiten op de Noordzee, waaronder dat van windparken. Bij de aanwijzing van een kavel wordt dit kader betrokken. Bij de aanwijzing van een kavel zullen tevens de uitgangspunten en doelen uit relevante internationale verdragen ter bescherming van het (mariene) milieu worden betrokken.

In het Energierapport8Kamerstukken II 2015/2016, 31 510 nr. 50 ‘Transitie naar duurzaam’ van januari 2016, zijn voor de periode tot 2050 de hoofdlijnen van het toekomstig energiebeleid geschetst. Het kabinet heeft voor de transitie naar duurzame energie drie uitgangspunten centraal gesteld:

De hoofdlijnen van het Energierapport zijn uitvoerig besproken in de Energiedialoog. De uitkomsten van de dialoog zijn bouwstenen geweest voor de Energieagenda9Kamerstukken II, 2016/2017, 30 196 nr. 542, die op 12 december 2016 is aangeboden aan de Tweede Kamer. Met deze agenda beoogt het kabinet een helder en ambitieus perspectief te schetsen richting 2030 en 2050. In de Energieagenda is de voorbereiding van de routekaart windenergie op zee 2030 aangekondigd.

Het kabinet heeft op 27 maart 2018 de routekaart windenergie op zee 2030 aangeboden aan de Tweede Kamer.10Kamerstukken II, 2017/2018, 33 561 nr.42Deze routekaart bevat de hoofdlijnen voor de ontwikkeling van windenergie op zee voor de periode 2024-2030 en is een verdere uitwerking van de lijn uit de Energieagenda. De routekaart windenergie op zee 2030 geeft tevens invulling aan de bijdrage van windenergie op zee aan de vermindering van de CO2-uitstoot zoals afgesproken in het regeerakkoord van het kabinet Rutte III. De routekaart voorziet in windparken met een gezamenlijke vermogen van circa 6,1 GW door het (deels) benutten van de reeds aangewezen windenergiegebieden Hollandse Kust (west), IJmuiden Ver en Ten noorden van de Waddeneilanden.

3. Procedure

3.1. Voorbereidingsprocedure

Op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wet windenergie op zee komt het kavelbesluit tot stand via de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Gedurende zes weken vanaf de dag waarop het ontwerp van het kavelbesluit ter inzage is gelegd, konden zienswijzen door een ieder worden ingediend.

3.1.1. Zienswijzen

Naar aanleiding van de publicatie van de kennisgeving en de terinzagelegging van het ontwerpkavelbesluit V Hollandse Kust (noord) zijn in totaal 15 zienswijzen (waarvan 15 uniek) en twee reacties van betrokken overheden ontvangen. Aan het eind van deze toelichting is de ‘Nota van beantwoording op afzonderlijke zienswijzen en reacties’ opgenomen. De nota van beantwoording maakt, voor zover de zienswijzen zich richten tegen het ontwerp van dit besluit, onderdeel uit van het besluit. Met name naar aanleiding van de zienswijzen en reacties zijn, in hoofdzaak, de volgende wijzigingen doorgevoerd in dit definitieve besluit:

3.2. Milieueffectrapportage (m.e.r.)

Artikel 7.2 van de Wet milieubeheer (Wm) bepaalt dat activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu of ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben worden aangewezen. Dit is geregeld in het Besluit milieueffectrapportage. Bij de voorbereiding van de aangewezen categorieën van plannen en/of besluiten moet een milieueffectrapport (MER) worden gemaakt of moet het bevoegd gezag beoordelen of bij de voorbereiding van de aangewezen categorieën van besluiten een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

In onderdeel D, categorie D22.2, kolom 4 van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage is het kavelbesluit opgenomen. Dit betekent dat windparken met een gezamenlijk vermogen van 15 MW of meer, of bestaande uit 10 windturbines of meer, m.e.r.-beoordelingsplichtig zijn. Dit houdt in dat het bevoegd gezag moet beoordelen of het doorlopen van een project-m.e.r. noodzakelijk is. Deze beoordeling kan echter achterwege blijven nu het Rijk, gezien de aard en schaal van het initiatief, ervoor heeft gekozen om een project-m.e.r. uit te voeren.