Maatregelenbeleid COA

1. Inleiding

Het COA biedt opvang aan een omvangrijke groep bewoners en heeft daarbij de verantwoordelijkheid en zorg om de veiligheid, leefbaarheid en beheersbaarheid te waarborgen.

Op asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen die onder de doelgroep van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: Rva 2005)1https://wetten.overheid.nl/BWBR0017959/2021-01-01 vallen en gebruik maken van de opvang van het COA, rusten de verplichtingen, zoals vastgesteld in art. 19 van de Rva 2005. Bij niet-naleving voorziet de Rva 2005 in de mogelijkheid tot het opleggen van maatregelen.

Afhankelijk van het incident of gedrag kan een maatregel aan de asielzoeker/vreemdeling worden opgelegd, met of zonder gevolgen voor zijn/haar verstrekkingen. Deze maatregelen worden ook wel rov-maatregelen genoemd. Deze zijn gebonden aan een aantal uitgangspunten en kaders. Rov is de afkorting voor reglement onthouding verstrekkingen.

Overige vreemdelingen die niet onder de doelgroep van de Rva 2005 vallen, kunnen onder omstandigheden feitelijke opvang van het COA krijgen.2Zie bijvoorbeeld art. 3, tweede lid van de wet COA: ‘Onze minister kan het COA taken als bedoeld in het eerste lid opdragen met betrekking tot andere categorieën vreemdelingen.’ In dit verband de buitenwettelijke opvang van de vreemdelingen in een vrijheidsbeperkende locatie (vbl) of gezinslocatie (gl). In dat geval kunnen naar analogie ook maatregelen opgelegd worden namens de minister.3Zie ook https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-68395.odt

2. Visie op het maatregelenbeleid

2.1. Missie, visie en kernwaarden

Het COA werkt vanuit een missie en een visie. Deze uitgangspunten liggen ten grondslag aan de visie bij het opleggen van een maatregel.

De missie van het COA luidt als volgt:

Het COA biedt asielzoekers leefbare en veilige opvang en begeleidt hen naar een toekomst in Nederland of daarbuiten, in samenwerking met partners in de samenleving.

De visie van het COA is uitgebreid en staat beschreven op coa.nl.4https://www.coa.nl/nl/missie-en-visie De volgende delen uit de visie zijn nadrukkelijk van toepassing op het maatregelenbeleid:

Wij zijn de professionals op het gebied van menswaardige en duurzame opvang en begeleiding van asielzoekers.

Wij bieden kwalitatief hoogwaardige begeleiding aan onze bewoners. Daarmee stimuleren wij hen en stellen we hen in staat zelfredzaam te zijn in een voor hen nog onbekende omgeving. Zo kunnen zij zo vroeg mogelijk verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen toekomst en een bijdrage leveren aan de samenleving. Als onze bewoners geen recht hebben op asiel, draagt onze begeleiding bij aan terugkeer met perspectief.

We creëren, samen met partners, doelmatige, duurzame, veilige, menswaardige en flexibele opvangvormen en bieden daarbij maatschappelijke meerwaarde, bijvoorbeeld op het gebied van (arbeids)participatie, lokale investeringen en huisvesting.

Wij kennen onze bewoners en hun talenten in een vroeg stadium en kunnen daarom maatwerk bieden.

Een van de kernwaarden van het COA is ‘menswaardig’:

Wij bieden veilige en menswaardige opvang en staan naast de bewoner.

Doordat het COA haar bewoners in een vroeg stadium leert kennen, onder andere door de methodiek de 6 domeinen5https://www.coa.nl/nl/methodisch-begeleiden en het methodisch kader voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv)6https://www.coa.nl/nl/alleenstaande-jongeren, worden veel incidenten voorkomen. Als bekend is wie de bewoner is, kan begeleiding op maat worden aangeboden. Begeleiding op maat verkleint de kans op onacceptabel gedrag. Vanuit het oogpunt van begeleiding op maat wordt mede gekeken naar de op te leggen maatregel.

Bij het interveniëren op overlastgevend gedrag staat bij het COA de begeleiding centraal en kiest het COA in eerste instantie voor interventies die het gedrag beïnvloeden. Pas als die interventies geen gewenst effect hebben wordt overgegaan op maatregelen die een prikkel moeten zijn om het gedrag alsnog te veranderen.

Als echter bij gedrag, binnen of buiten de locatie7https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=F032A91BED01838EAF664C0984D88CBA?text=&docid=263735&pageIndex=0&doclang=NL&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8683742, de veiligheid van medewerkers8Onder medewerkers worden niet alleen COA-medewerkers verstaan, maar bijvoorbeeld ook medewerkers van Trigion, GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) of vrijwilligers., medebewoners en/of andere personen in het geding komt, worden andere prioriteiten gesteld. Het borgen van de veiligheid is dan het uitgangspunt wat zelfs kan betekenen dat de betrokken bewoner de locatie moet verlaten. In het maatregelenbeleid is daarin voorzien.

2.2. Doelgroep

Het maatregelenbeleid is van toepassing op bewoners die vallen onder de werking van de Rva 2005.

Het maatregelenbeleid geldt in de praktijk dus voor asielzoekers en vergunninghouders die in een opvangvoorziening verblijven en voor personen die administratief zijn geplaatst of gebruik maken van tijdelijke regelingen voor verblijf buiten een opvanglocatie.

Dit COA Maatregelenbeleid is niet van toepassing op bewoners van de vbl (vrijheidsbeperkende locatie) of gl (gezinslocatie).

2.2.1. Minderjarigen

Het maatregelenbeleid is ook van toepassing op minderjarigen die niet alleenstaand zijn, waaronder begeleide alleenstaande minderjarige asielzoekers (hierna: bama’s). Voor minderjarigen gelden de amv-maatregelen (zie paragraaf 4.3.3.) Voor amv en minderjarigen geldt echter dat de reguliere time-out niet van toepassing is. In plaats daarvan geldt de time-out amv. In het geval deze op minderjarigen wordt toegepast kan dat alleen indien degene die gezag heeft over de betrokken minderjarige hiervoor toestemming geeft.

3. Wettelijke kaders

3.1. Wet COA en de Rva 2005

Het recht op opvang wordt in de Nederlandse wetgeving geregeld in de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (wet COA) en de Rva 2005. De Wet COA bepaalt dat het COA wordt ingesteld om de materiële en immateriële opvang van asielzoekers te verzorgen. De specifieke regels over de verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen zijn uiteengezet in de Rva 2005. De Rva 2005 bepaalt welke verstrekkingen er worden geboden (zie artikel 9 Rva), maar ook de mogelijkheid deze te beperken of in te trekken. De wettelijke grondslag voor de bevoegdheid van het COA om verstrekkingen te beperken of te onthouden en daarmee een maatregel op te leggen aan bewoners, is neergelegd in artikel 10 van de Rva 2005. De Rva 2005 gaat in artikel 19 in op de rechten en de plichten van de bewoner. Uit Artikel 3a van de Wet COA volgt dat het COA bepaalt in welke opvangvoorziening een asielzoeker wordt geplaatst en is het COA de bevoegdheid verleend een asielzoeker naar een andere voorziening over te plaatsen. In artikel 11 van de Rva 2005 is opgenomen dat een asielzoeker alleen wordt overgeplaatst indien dit noodzakelijk is.

4. De maatregelen van het COA

Indien de bewoner zich niet aan de verplichtingen als bedoeld in artikel 19 Rva (waaronder de huisregels) houdt, of het gedrag van de bewoner de grens van het aanvaardbare overschrijdt, kan het COA-maatregelen treffen. Bij strafbare feiten wordt de politie ingeschakeld en adviseert het COA altijd om aangifte te doen. Agressie- en geweldsincidenten tegen COA-medewerkers en andere personen die op de locatie werkzaam zijn9Bijvoorbeeld medewerkers van Trigion, GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) of vrijwilligers. worden volgens de eenduidige landelijke afspraken van Veilige Publieke Taak (VPT)10https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/geweld-tegen-werknemers-met-publieke-taak/aanpak-geweld-tegen-werknemers-met-publieke-taak afgehandeld. Mocht hier sprake van zijn dan kan dat worden gezien als verzwarende omstandigheid. Het doel van deze afspraken is een eenduidige, effectieve en snelle afhandeling van agressie en geweld tegen functionarissen met een publieke taak door politie en Openbaar Ministerie. Groepsgedrag kan eveneens als verzwarende omstandigheid gelden. Onder groepsgedrag kan groepsgeweld en hinderlijk groepsgedrag worden gerekend.11Groepsgedrag kan worden omschreven als het gezamenlijk optreden van twee of meer personen. Daarbij kunnen directe/actieve deelnemers en passieve deelnemers/meelopers worden onderscheiden.

Het COA heeft verschillende instrumenten voorhanden om onacceptabel gedrag te corrigeren en bewoners te confronteren met de negatieve impact van het incident/getoonde gedrag. De instrumenten kunnen in 4 categorieën worden opgedeeld:

Relevant verder is het arrest Haqbin van 12 november 2019 van het Hof van Justitie van de Europese Unie12HvJ EU 12 november 2019, C-233/18. In dit arrest heeft het Hof van Justitie bepaald dat aan asielzoekers die overlastgevend gedrag veroorzaken weliswaar sancties kunnen worden opgelegd, maar dat, vanuit het oogpunt van menselijke waardigheid, een asielzoeker, onder verantwoordelijkheid van de Staat, moet kunnen blijven voorzien in zijn elementaire levensbehoefte van onderdak, eten en kleding.

4.1. Impactniveaus

Voor welke maatregel gekozen wordt, hangt af van de impact van het incident op de omgeving. Er zijn 4 impactniveaus te onderscheiden: geringe impact, middelgrote impact, grote impact en zeer grote impact (zie figuur 2).

Om een idee te geven wat er onder de verschillende impactniveaus wordt verstaan volgen hieronder een aantal voorbeelden (niet limitatief).

4.2. Maatregelen waarbij geen verstrekkingen ingehouden worden

Wanneer een bewoner onacceptabel gedrag vertoont, maar niet met zo’n grote impact dat verstrekkingen ingehouden moeten worden, kunnen minder ver strekkende maatregelen worden opgelegd. Het doel van deze maatregelen is gedragsverandering, het voorkomen van herhaling of verergering van gedrag. Daarvoor zijn meerdere mogelijkheden. De maatregelen kunnen aan iedere bewoner worden opgelegd, ongeacht waar de bewoner verblijft.

4.2.1. Het correctiegesprek

De bewoner wordt uitgenodigd voor een gesprek over het gedrag dat is vertoond. Het doel is om de bewoner bewust te maken wat de impact is van het vertoonde gedrag en het voorkomen van herhaling van dat gedrag.

4.2.2. De waarschuwingsbrief

In een waarschuwingsbrief wordt officieel duidelijk gemaakt dat het vertoonde gedrag niet wordt geaccepteerd en dat herhaling van dit gedrag kan leiden tot een maatregel waarbij verstrekkingen ingehouden kunnen worden.

4.2.3. De leermaatregel

Het doel van een leermaatregel is een bewoner te leren wat de impact is van het ongewenste gedrag of incident. De leermaatregel is maatwerk en kan voor elke bewoner anders zijn.

Als een leermaatregel wordt opgelegd en de bewoner volgt deze niet op, oftewel er is sprake van herhaling van het gedrag, kan een maatregel worden opgelegd. In dat geval moet de locatie dit als een nieuw incident (overtreden huisregels) registreren en vervolgens een ROV-maatregel opleggen.

4.3. Maatregelen waarbij verstrekkingen ingehouden kunnen worden

Het COA heeft de mogelijkheid verstrekkingen waar bewoners recht op hebben, op basis van de Rva 2005, in te houden. Deze zogenoemde rov-maatregelen hebben dus directe gevolgen op de rechten van de bewoner. Daarom moeten de maatregelen voldoen aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het besluit moet voldoen aan de vereisten inzake motivering, dossieropbouw, zorgvuldigheid, proportionaliteit, subsidiariteit en (hoor- en) wederhoor.

Op bewoners die onder de Opvangrichtlijn13Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A32013L0033 vallen is de Rva 2005 van toepassing en het zogenoemde Haqbinarrest. Bewoners waar de Rva op van toepassing is bevinden zich over het algemeen in de col, een pol, een azc of amv-opvang14https://www.coa.nl/nl/opvanglocaties-tijdens-de-asielprocedure.

4.3.1. Maatregelen voor azc’s, (pre)pol’s en Spoor 2 beroepsfase

Wanneer begeleiding alleen niet meer voldoende is, kunnen maatregelen worden opgelegd waarbij verstrekkingen ingehouden kunnen worden.

Bewoners hebben de mogelijkheid om in beroep te gaan tegen de opgelegde maatregel.

1 Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, artikel 7, lid 1i

4.3.2. Maatregelen voor de col en spoor 2 in versnelde procedure

Op col locaties en in spoor 2 versnelde procedure worden uitsluitend verstrekkingen in natura aangeboden. Dit maakt het inhouden van het weekgeld onmogelijk. Ook de korte verblijfsduur in deze opvangvorm maakt het soms niet mogelijk om maatregelen waarbij verstrekkingen ingehouden kunnen worden volledig op te leggen (zoals het verblijf op een time-out plek van meerdere weken).

Voor bewoners die in spoor 2 in de beroepsfase zitten en financiële verstrekkingen ontvangen gelden de azc-maatregelen.

Daarnaast zijn er voor de col een aantal specifieke maatregelen opgesteld, de gedragsbeïnvloedingsmaatregel (gbm), verlenging verblijf prikkelarme omgeving, behouden danwel terugdraaien maaltijden in natura en de afkoelperiode.

Tijdens de gedragsbeïnvloedingsmaatregel, die in beginsel voor twee weken wordt opgelegd, verblijft de desbetreffende bewoner op de prikkelarme omgeving. In deze omgeving gelden een aantal regels. Zo behoren bewoners van 22:00u – 08:00u binnen te zijn. Zijn de verstrekkingen in natura en geldt er een drugs- en alcoholverbod. Bewoners krijgen daarnaast dagelijks coaching om te werken aan hun gedrag.

Als een bewoner onder invloed terugkeert naar de locatie of wanneer een bewoner na 22:00u terugkeert of aankomt, dan gaat deze bewoner naar de interne time-out plek. Afhankelijk van hun inzet en gedrag kan de maatregel ingekort of verlengd worden.

Indien col bewoners zich niet houden aan de huisregels, waaronder het (tijdig) nakomen van verplichte afspraken, zoals de TBC screening en het IND-aanmeldgehoor, kan de maatregel ‘behouden dan wel terugdraaien maaltijden in natura’ opgelegd worden. Dit houdt in dat de bewoner voor een periode van twee weken maaltijden in natura krijgt in plaats van eetgeld.

Bij incidenten met een geringe impact kunnen Col-bewoners een zgn. ‘afkoelperiode’ opgelegd krijgen. De locatiemanager zal de afkoelperiode terughoudend inzetten waarbij een zorgvuldige afweging wordt gemaakt en de belangen van de omgeving zijn meegewogen.

1 Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005, artikel 7, lid 1i

4.3.3. Amv-maatregelen

Maatregelen die amv opgelegd kunnen krijgen zijn:

1 De nummering komt overeen met de nummering van de reguliere maatregelen

Amv kent, in tegenstelling tot reguliere opvang, een time-out maatregel: time-out amv. Onder time-out in de amv-opvang wordt tijdelijk verblijf van amv op een andere amv-locatie verstaan. Deze tijdelijke plaatsing wordt in het belang van de jongere in principe als onwenselijk, maar in sommige situaties als onvermijdelijk gezien, gelet op de ontstane situatie en veiligheidsrisico’s voor betreffende amv zelf, medebewoners en medewerkers.

De time-out amv is ook van toepassing op minderjarigen die niet alleenstaand zijn. Hier dient echter terughoudend mee om te worden gegaan. Voor een time-out plaatsing van een minderjarige die niet alleenstaand is, is toestemming van de ouders of familieleden (in geval van een BAMA) nodig.

4.3.4. Overtreden huisregels

In elke opvanglocatie gelden huisregels. In de huisregels staan onder andere bepalingen opgenomen over aspecten als het verbod op agressie en geweld tegen personen (waaronder discriminatie en intimidatie), over het zorgvuldig omgaan met de woonruimte en gebruiksgoederen en over aansprakelijkheid bij schade.

Er is een direct verband tussen de huisregels en de maatregelen. Beide zijn van belang voor de borging van de veiligheid, de beheersbaarheid en de leefbaarheid op locatie. Het overtreden van een of meerdere huisregels kan reden zijn voor het opleggen van een maatregel. De maatregel staat los van het verhalen van schade. Het betalen van schade(vergoeding) is geen maatregel. Een bewoner kan zowel de schade moeten betalen als een maatregel opgelegd krijgen.

De huisregels bevatten ook bepalingen over schoonmaakwerkzaamheden. Iedere bewoner is verplicht schoonmaakwerkzaamheden te verrichten in en rond de eigen leefomgeving.

4.3.5. Niet voldoen aan de meldplicht