Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 18/2017 zo 4. novembra 2020 vo veci vyslovenia nesúladu ustanovenia § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z. o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 162/1995 Z. z. o katastri nehnuteľností (katastrálny zákon) v znení neskorších predpisov v znení neskorších predpisov s čl. 46 ods. 2 v spojení s čl. 20 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 9 ods. 4 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia

vyvlastniteľ (stavebník) musí v rámci vyvlastňovacieho konania podať návrh na vydanie rozhodnutia o predbežnej držbe (§ 8 ods. 1 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

c)

vyvlastňovací orgán môže priznať vyvlastniteľovi predbežnú držbu len vtedy, ak dospeje v rámci vyvlastňovacieho konania k záveru, že „... verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného“ (§ 8 ods. 1 druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

d)

vyvlastniteľ musí vo svojom návrhu na vydanie rozhodnutie vymedziť aj práce, ktoré je potrebné na vyvlastňovanej nehnuteľnosti vykonať (§ 8 ods. 2 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

e)

vyvlastňovací orgán musí pred vydaním rozhodnutia o predbežnej držbe nariadiť ústne pojednávanie (bezodkladne po podaní návrhu) a rozhodnúť o návrhu vyvlastniteľa do 15 dní po ústnom pojednávaní (§ 8 ods. 2 tretia veta a § 8 ods. 3 zákona č. 669/2007 Z. z.),

f)

v rozhodnutí o predbežnej držbe musí vyvlastňovací orgán vymedziť „rozsah prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti“, pričom do nich môžu byť zahrnuté „... iba práce v súlade so stavebným povolením na stavbu diaľnice, po uskutočnení ktorých je možné navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu“ (§ 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.).

97.

Z hľadiska námietok skupiny poslancov, uplatnených v tomto konaní, poznatkov o aplikovateľnej judikatúre ESĽP, ako aj záverov, ktoré vyslovil ústavný súd v náleze sp. zn. PL. ÚS 19/09, a predovšetkým na účely formulovania záveru o ústavnej (ne)akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ako (dočasného) hmotnoprávneho titulu k uskutočňovaniu prác pri výstavbe diaľnic na cudzej nehnuteľnosti je nevyhnutné, aby ústavný súd osobitne zaujal postoj k tým častiam rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe, ktoré

a)

zakladajú záver o tom, že v posudzovanom konaní „... verejný záujem na dosiahnutí účelu vyvlastnenia prevažuje nad zachovaním doterajších práv vyvlastňovaného“ (§ 8 ods. 1 druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.),

b)

vymedzujú deň nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom „... v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému“ (§ 8 ods. 4 tretia veta zákona č. 669/2007 Z. z.), a

c)

vymedzujú rozsah „... prác, ktoré je vyvlastniteľ oprávnený uskutočniť na vyvlastňovanej nehnuteľnosti“ (§ 8 ods. 4 prvá a druhá veta zákona č. 669/2007 Z. z.).

98.

Jednou z ústavných podmienok vyvlastnenia, ako aj núteného obmedzenia vlastníckeho práva je existencia verejného záujmu (čl. 20 ods. 4 ústavy). Táto požiadavka je explicitne uvedená aj vo všeobecnej právnej úprave vyvlastňovacieho konania. Konkrétne ide o ustanovenie § 108 ods. 2 stavebného zákona, v ktorého úvodnej časti sa uvádza, že „Vyvlastniť možno len vo verejnom záujme...“, pričom v ďalšom texte sú taxatívnym výpočtom vymedzené expropriačné tituly, ku ktorým patrí aj vyvlastnenie pre „f) výstavbu a správu diaľnic, ciest a mestských komunikácií...“. To, či pre jednotlivé expropriačné tituly v konkrétnom prípade existuje (je daný) verejný záujem, sa v zmysle § 108 ods. 3 stavebného zákona preukazuje vo vyvlastňovacom konaní. Ústavný súd podčiarkuje, že ústavne konformný výklad § 108 ods. 2 a 3 stavebného zákona je založený na tom, že pre jednotlivé expropriačné dôvody verejný záujem nie je a priori daný (zákonom), ale musí sa preukázať vo vyvlastňovacom konaní a premietnuť do rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu, pričom v podmienkach právneho štátu navyše musí takéto rozhodnutie podliehať súdnemu prieskumu.

99.

Z uvedeného vyplýva, že zisťovanie a preukazovanie existencie verejného záujmu patrí do právomoci výkonnej moci a nie moci zákonodarnej. Je predmetom posudzovania v rámci vyvlastňovacieho konania, v ktorom vyvlastňovací orgán zvažuje v rámci správnej úvahy všetky zistené skutočnosti a výsledok svojej správnej úvahy premieta do vyvlastňovacieho rozhodnutia. „Z odôvodnenia vyvlastňovacieho rozhodnutia, ktorého podstatou je otázka existencie verejného záujmu, potom musí jednoznačne vyplynúť, prečo verejný záujem prevážil nad inými či už súkromnými, alebo aj verejnými záujmami (napr. výstavba diaľnice na pozemku, kde sa nachádza škola). Verejný záujem je predmetom dokazovania v rámci rozhodovania o určitej otázke, napr. vyvlastnení, a nie je možné ho vopred a priori stanoviť“ (PL. ÚS 19/09).

100.

Požiadavka preukazovať existenciu verejného záujmu pre výstavbu diaľnic nevyplýva len zo všeobecnej právnej úpravy, ale aj zo špeciálnej právnej úpravy, teda aj zo zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. Rozdiel však spočíva v určení štádia vyvlastňovacieho konania, v ktorom sa musí verejný záujem preukázať, pričom v tejto súvislosti je podstatné aj, a predovšetkým, to, či do okamihu preukázania verejného záujmu môže vyvlastniteľ zasahovať do vyvlastňovanej nehnuteľnosti. Z aplikácie tejto premisy na účely porovnania právnej úpravy, ktorá bola predmetom ústavného prieskumu v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, s právnou úpravou, ktorá je predmetom ústavného prieskumu v tomto konaní, vyplýva, že medzi právnym stavom pred vydaním nálezu PL. ÚS 19/09 a platným právnym stavom napadnutým v tomto konaní existuje významný rozdiel. Zatiaľ čo v prvom prípade postačovalo, aby bol verejný záujem preukázaný až v samotnom vyvlastňovacom rozhodnutí, t. j. po uskutočnení faktických zásahov do pozemkov a stavieb, ktoré sú predmetom vyvlastnenia, podľa aktuálne platnej právnej úpravy sa existencia verejného záujmu musí preukázať najneskôr v rozhodnutí o priznaní predbežnej držby, t. j. ešte pred faktickými zásahmi do vyvlastňovanej nehnuteľnosti.

101.

Z uvedených dôvodov ústavný súd zastáva názor, že z hľadiska ústavnej požiadavky, vyplývajúcej z čl. 20 ods. 4 ústavy, t. j. preukázania verejného záujmu na vyvlastnení (príp. nútenom obmedzení vlastníckeho práva), je napadnutá právna úprava ústavne konformná.

102.

Nemenej podstatnou otázkou pri posudzovaní ústavnej konformity inštitútu predbežnej držby v napadnutom právnom predpise je moment nadobudnutia predbežnej držby vyvlastniteľom. Zo zákonodarcom zvolenej koncepcie predbežnej držby vyplýva, že staviteľ môže začať vykonávať stavebné práce na vyvlastňovanom pozemku alebo stavbe v podstate ihneď po preukázaní doručenia rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda v čase, keď vlastníkovi pozemku alebo stavby ešte len začala plynúť lehota na podanie odvolania. Odvolanie proti tomuto rozhodnutiu nemá odkladný účinok (§ 8 ods. 5 zákona) a v prípadnom konaní o správnej žalobe proti rozhodnutiu odvolacieho administratívneho správneho orgánu nie je možné tejto žalobe priznať odkladný účinok (§ 9 ods. 4 prvá veta zákona). Z toho, čo už bolo uvedené v predchádzajúcich bodoch, vyplýva, že hlavnou črtou „predbežnosti“ predbežnej držby, zavedenej napadnutou novelou, je skutočnosť, že hmotnoprávny titul na vykonávanie prác na cudzom pozemku alebo stavbe predchádza vyvlastneniu. Z ustanovenia § 8 ods. 4 tretej vety však vyplýva predbežná vykonateľnosť samotného rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, keď konštituuje nadobudnutie predbežnej držby vyvlastniteľom „v deň určený v rozhodnutí o predbežnej držbe, nie však skôr ako v deň doručenia rozhodnutia o predbežnej držbe vyvlastňovanému“. V praxi to znamená, že staviteľ nadobudne predbežnú držbu k cudziemu majetku skôr, než rozhodnutie o jej priznaní nadobudne právoplatnosť. Je potrebné si uvedomiť, že oprávneniu stavebníka realizovať stavebné práce od momentu jeho vzniku zodpovedá povinnosť vyvlastňovaného znášať toto obmedzenie svojho vlastníckeho práva. Urýchlenie výstavby diaľničnej siete je legitímnym cieľom a filozofia predbežnej vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe dosiahnutiu tohto cieľa nepochybne napomáha. Vznik tohto obmedzenia vlastníckeho práva (ešte) neprávoplatným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby však ústavný súd považuje za hraničiaci s proporcionalitou obmedzenia tohto základného práva. Na druhej strane je potrebné brať do úvahy skutočnosť, že dňom vzniku predbežnej držby vzniká vyvlastňovanému (prípadne osobe oprávnenej z vecného bremena viaznuceho na vyvlastňovanej nehnuteľnosti) právo na finančnú náhradu vo výške všeobecnej hodnoty nájmu, určenej znaleckým posudkom (§ 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.). Napriek tomu, že moment vzniku predbežnej držby zákonodarca (neštandardne) normuje ešte pred právoplatnosťou rozhodnutia o jej priznaní, ústavný súd konštatuje, že vlastník nehnuteľnosti (ktorý bol už aj doteraz de facto obmedzený v užívaní svojho majetku, ale bez náhrady) získava okamžite nárok na primeranú náhradu za obmedzenie svojho vlastníckeho práva.

103.

Treťou čiastkovou otázkou, ktorá je mimoriadne podstatná pri posudzovaní ústavnej konformity napadnutej právnej úpravy, je otázka rozsahu stavebných prác, ktoré môže stavebník (vyvlastniteľ) vykonávať na (ešte nevyvlastnenom) vyvlastňovanom pozemku. Aj v tejto otázke existuje podstatný rozdiel medzi právnym stavom, ktorý posudzoval ústavný súd v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 19/09, a právnym stavom, ktorý ústavný súd posudzuje v tomto konaní. Zatiaľ čo právna úprava posudzovaná v konaní vedenom pod sp. zn. v PL. ÚS 19/09 v zásade ničím (výslovne) nelimitovala vyvlastniteľa pri uskutočňovaní stavebných prác na cudzej nehnuteľnosti, podľa platnej úpravy je rozsah stavebných prác významne obmedzený samotným rozhodnutím vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ktoré v zmysle § 8 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.

a)

musí obsahovať vymedzenie rozsahu stavebných prác, ktoré bude vyvlastniteľ oprávnený uskutočňovať na vyvlastňovanej nehnuteľnosti, pričom

b)

môže ísť len o práce v súlade so stavebným povolením, ktorým disponuje vyvlastniteľ na výstavbu diaľnice, a predovšetkým

c)

musí ísť o také práce, po uskutočnení ktorých možno navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu.

Z textu návrhu možno vyvodiť rigorózny názor navrhovateľov, podľa ktorého je z ústavného hľadiska neakceptovateľné umožniť akékoľvek stavebné práce na cudzom (ešte nevyvlastnenom) pozemku.

104.

V reakcii na tento názor skupiny poslancov považuje ústavný súd za užitočné opätovne poukázať na nález sp. zn. PL. ÚS 19/09, v ktorom ústavný súd zvýraznil, že „východiskovou tézou prieskumu... je zásada, že na cudzom pozemku sa jednoducho nestavia. Presnejšie uvedené, na pozemku, ku ktorému stavebník nemá hmotnoprávny titul, sa nestavia“, pričom zároveň pripustil z tejto zásady výnimky, aj keď „... len v extrémnych prípadoch, predovšetkým ak dochádza k ohrozeniu bezpečnosti štátu alebo k zásadnému ohrozeniu základných práv a slobôd“ (nález PL. ÚS 19/09, bod 62). Ústavný súd teda pripustil takéto zásahy do vlastníckeho práva v prípade, ak ide o dôležitý verejný záujem. Ústavný súd (opierajúc sa aj o komparatívne poznatky) v tomto konaní zastáva názor, že výnimky zo zásady, že na cudzom pozemku sa nestavia, možno pripustiť aj v širšom rozsahu, ako boli vymedzené v náleze PL. ÚS 19/09, teda aj vtedy, ak ide o iný exaktne preukázaný dôležitý verejný záujem, t. j. napríklad aj na účely výstavby diaľnic. K tomuto posunu v názore ústavného súdu dochádza za okolností daného konania, t. j. vyvlastňovateľ disponuje (aj keď len dočasným) hmotnoprávnym titulom v podobe predbežnej držby, práce, ktoré stavebník môže uskutočňovať, sú umožnené len v takom rozsahu, aby sa nevylúčila reverzibilita (teda možnosť navrátiť vyvlastňovanú nehnuteľnosť do pôvodného stavu), a vyvlastňovanému patrí od momentu vzniku predbežnej držby finančná náhrada.

105.

Vo vzťahu k námietke skupiny poslancov, že „obmedzenie prác na tie, ktoré umožnia navrátenie do pôvodného stavu, je neurčité a vágne“, podloženej príkladmi (nezvratné zásahy prípravných prác do poľnohospodárskej pôdy, alebo uskutočnenie asanačných prác), ústavný súd zastáva názor, že napadnutý text § 8 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach je zrozumiteľný a primerane určitý. Zároveň ústavný súd v zhode s názorom vlády vyslovenom v jej stanovisku konštatuje, že ide o námietku, ktorou sa navrhovatelia vo svojej podstate domáhajú „... vyslovenia nesúladu napadnutého predpisu nie z dôvodov jeho rozporu s Ústavou a Dodatkovým protokolom k Dohovoru, ale pre riziko možnej nesprávnej aplikácie napadnutého predpisu príslušným správnym orgánom. Ak by sa pripustila takáto argumentácia, znamenalo by to, že teoreticky každý právny predpis môže byť v rozpore s Ústavou, ak jeho nedôsledná, resp. nesprávna aplikácia umožní porušovanie základných práv a slobôd.“. Nie je možné prezumovať nesprávny postup vyvlastňovacieho orgánu ani osôb, realizujúcich vymedzené práce. V prípade nesúhlasu vyvlastňovaného vlastníka s vymedzením reverzibilných prác alebo ich realizáciou má vyvlastňovaný vlastník k dispozícii právne prostriedky na zjednanie nápravy (ku ktorým však ústavný súd, ako bude uvedené ďalej, má relevantné výhrady).

106.

Vo vzťahu k preskúmavaniu ústavnej akceptovateľnosti inštitútu predbežnej držby ústavný súd považuje za potrebné zaujať postoj aj k tvrdeniu skupiny poslancov, že „... napadnuté ustanovenia A fakticky determinujú pozitívny výsledok vyvlastňovacieho konania pre stavebníka, vytvárajú neakceptovateľný tlak na vlastníkov smerujúci k jedinému možnému výsledku vyvlastňovacieho konania“. Ústavný súd pripúšťa, že inštitút predbežnej držby stavia vlastníka vyvlastňovanej nehnuteľnosti pred dilemu, či v situácii, keď sa už začalo vyvlastňovacie konanie, uprednostniť súhlas s vyvlastnením (dohodu so stavebníkom), príp. akceptáciu rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe (spojeného navyše s nárokom na finančnú náhradu podľa § 8 ods. 8 zákona č. 669/2007 Z. z.), alebo uplatní proti rozhodnutiam vyvlastňovacieho orgánu opravné prostriedky. Zároveň však ústavný súd zdôrazňuje, že zo žiadneho ustanovenia zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach nevyplýva, že by vyvlastňovací orgán nemohol v konečnom dôsledku rozhodnúť o zamietnutí vyvlastnenia dotknutej nehnuteľnosti. Ústavný súd preto túto námietku skupiny poslancov považuje sa nepodloženú a vo svojej podstate za špekulatívnu.

107.

Pokiaľ ide o navrhovateľmi tvrdený nesúlad ustanovení A s čl. 12 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy, teda znevýhodnenie vlastníkov pre účely výstavby diaľnic vyvlastňovaných nehnuteľností v porovnaní s ostatnými vyvlastňovanými vlastníkmi, pretože „vďaka“ predbežnej držbe sú vylúčení z práva držať a užívať pozemky a ich oprávnenia nakladať s nehnuteľnosťami a brať z nich plody a úžitky už pred samotným vyvlastnením, ústavný súd sa stotožňuje s reakciou vlády, ktorá predovšetkým zdôrazňuje, že „Zákon č. 669/2007 Z. z. nemení zákonný obsah vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností, ktoré môžu byť predmetom vyvlastnenia. Stanovuje iba postup, ktorým možno s Ústavou súladným spôsobom zasiahnuť do tohto (s ostatnými druhovo rovnakými nehnuteľnosťami rovnakého) zákonného obsahu vlastníckeho práva.“. Ústavný súd považuje citovaný argument vlády z ústavného hľadiska za akceptovateľný. Ústavný súd navyše k argumentu vlády dodáva, že k obmedzeniu vlastníckych oprávnení „znevýhodnených vlastníkov“ síce dochádza ešte pred samotným rozhodnutím o vyvlastnení na základe rozhodnutia o priznaní predbežnej držby, teda skôr ako u „zvýhodnených vlastníkov“, ale v oboch prípadoch až po preukázaní verejného záujmu, pričom na preukazovanie verejného záujmu platia v oboch porovnávaných prípadoch rovnaké podmienky. Práve túto skutočnosť považuje ústavný súd za kľúčovú z hľadiska svojho záveru o tom, že v porovnávaných prípadoch nedochádza k ústavne neakceptovateľnému zásahu do obsahu vlastníckeho práva.

108.

Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že inštitút predbežnej držby, ako aj s ním súvisiace ustanovenia zákona č. 669/2007 Z. z. (v návrhu skupiny poslancov označené ako „napadnuté ustanovenia A“) sú síce podľa jeho názoru z ústavného hľadiska „hraničné“, ale ešte akceptovateľné. Návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení A s označenými článkami ústavy a s čl. 1 dodatkového protokolu preto nevyhovel (bod 3 výroku tohto nálezu).

VI.4 Súdna ochrana vlastníkov vyvlastňovaných nehnuteľností proti rozhodnutiam o predbežnej držbe a o vyvlastnení a jej účinnosť

109.

Podstatou tvrdeného rozporu napadnutej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy je vylúčenie odkladného účinku správnej žaloby proti rozhodnutiu vyvlastňovacieho orgánu o priznaní predbežnej držby, ako aj proti rozhodnutiu o vyvlastnení. Skupina poslancov kvalifikuje túto skutočnosť ako ústavne neakceptovateľný zásah do základného práva na súdnu ochranu, argumentujúc tým, že „Súdna ochrana naplní svoj účel jedine za predpokladu, že sa žalobca bude môcť domáhať odkladu vykonateľnosti rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Do rozhodnutia o správnej žalobe môžu totiž nastať trvalé a neodstrániteľné následky, pokiaľ sa neodloží vykonateľnosť rozhodnutia o predbežnej držbe a rozhodnutia o vyvlastnení. Takými následkami môžu byť asanácia vyvlastňovanej stavby či zastavanie vyvlastňovaného pozemku stavbou.“. Vláda s týmto tvrdením skupiny poslancov nesúhlasí a argumentuje, že ide o námietku, ktorá „... nemá oporu v Ústave, nakoľko v zmysle čl. 46 ods. 2 Ústavy právo domáhať sa preskúmania rozhodnutia orgánu verejnej správy nemusí nevyhnutne zahŕňať aj právo domáhať sa odkladného účinku rozhodnutia. Rovnako zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok, na ktorý sa Navrhovatelia odvolávajú, nepriznáva odkladný účinok všetkým druhom správnych žalôb.“.

110.

V predchádzajúcej časti ústavný súd konštatoval (hraničnú) ústavnú konformnosť právnej úpravy predbežnej držby. Uvedené konštatovanie sa týkalo „administratívneho štádia“ tohto inštitútu. Právne inštitúty administratívneho práva však v prípade potreby presahujú (musia presahovať) aj do roviny súdnej ochrany (čl. 46 ods. 2 ústavy). Podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu neoddeliteľnou súčasťou základného práva na súdnu ochranu je aj jej poskytnutie v určitej kvalite, ktorá vo svojej podstate zodpovedá právu na spravodlivý proces (m. m. napr. IV. ÚS 233/04, II. ÚS 83/06, IV. ÚS 95/07). Ústavný súd k tomu dodáva, že súdna ochrana môže naplniť svoj zmysel len vtedy, ak sa prostredníctvom nej dá efektívne dosiahnuť náprava, t. j. ak je spôsobilá zabrániť porušovaniu základného práva, resp. zabrániť v pokračovaní porušovania základného práva. Z toho zároveň vyplýva, že ak sa poskytne súdna ochrana až vtedy, keď porušovanie určitého základného práva už vyvolalo neodstrániteľné následky, tak súdnu ochranu nemožno považovať za účinnú.

111.

Ak má zákonná regulácia základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 ústavy dosiahnuť ústavou požadovanú kvalitu, musí zohľadňovať špecifické črty jednotlivých typov rozhodnutí orgánov verejnej správy, ako aj hmotnoprávne následky, ktoré je ich vydanie spôsobilé vyvolať. V posudzovanom prípade ide o rozhodnutia vyvlastňovacieho orgánu o predbežnej držbe a o vyvlastnení vydané v súvislosti s výstavbou diaľnic podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach. V prípade predbežnej držby ide o rozhodnutie, ktoré už pred nadobudnutím právoplatnosti umožňuje vyvlastniteľovi vykonávať na cudzej nehnuteľnosti stavebné práce, pričom nemožno opomenúť skutočnosť, že právna úprava vylučuje odkladný účinok odvolania proti rozhodnutiu o priznaní predbežnej držby (§ 8 ods. 4 a 5 zákona č. 669/2007 Z. z.).

112.

Vzhľadom na uvedené okolnosti argument vlády o tom, že priznanie odkladného účinku rozhodnutiam orgánov verejnej správy nemá oporu v dikcii čl. 46 ods. 2 ústavy a že nie každá správna žaloba vyvoláva odkladný účinok, ako argument ústavnej konformnosti napadnutého ustanovenia neobstojí. Žiada sa zvýrazniť, že po rozhodnutí odvolacieho správneho orgánu (v prípade predbežnej držby aj vyvlastnenia je týmto odvolacím orgánom Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, pozn.) je už prvostupňové rozhodnutie právoplatné a vylúčenie aplikácie § 185 až 189 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) znemožňuje správnemu súdu priznať v opodstatnených prípadoch správnej žalobe odkladný účinok. Ak je uvažovaným rozhodnutím rozhodnutie o vyvlastnení, vyvlastniteľ už nebude v stavebných prácach limitovaný ich reverzibilitou.

113.

Podľa názoru ústavného súdu v okolnostiach posudzovanej veci by ústavne akceptovateľnú kvalitu súdnej ochrany bolo možné poskytnúť len vtedy, ak by zákonodarca neznemožnil správnemu súdu priznať správnym žalobám proti rozhodnutiam správnych orgánov o priznaní predbežnej držby a o vyvlastnení (vydaným v konaní podľa zákona č. 669/2007 Z. z.) odkladný účinok. Ústavný súd ešte raz podotýka, že odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale rozhodnutím správneho súdu, na návrh žalobcu a po vyjadrení žalovaného (§ 185 SSP). Táto legálna konštrukcia podľa presvedčenia ústavného súdu znamená, že prípadné „zdržanie“ výstavby diaľnic v tomto štádiu procesu by bolo založené na zrelej úvahe správneho súdu v okolnostiach konkrétneho konania (odkladný účinok by správny súd žalobe priznal len v odôvodnenom prípade) a je prejavom reálnej administrácie práva na súdnu ochranu. Ústavný súd preto dospel k záveru, že prvá veta § 9 ods. 4 zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k rozhodnutiu o predbežnej držbe a rozhodnutiu o vyvlastnení nie je v súlade s čl. 46 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 20 ods. 1 ústavy (bod 2 výroku tohto nálezu).

VI.5 Posúdenie súladu napadnutej právnej úpravy s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru

114.

Pokiaľ ide o nesúlad § 9 ods. 4 prvej vety zákona č. 669/2007 Z. z., vylučujúcej odkladný účinok správnych žalôb smerujúcich proti územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice, s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, navrhovatelia, poukazujúc na bod 8 písm. b) prílohy I k Aarhuskému dohovoru, zastávajú názor, že výstavba diaľnic a ciest pre motorové vozidlá patrí medzi činnosti, pri povoľovaní ktorých musí byť zabezpečená široká účasť verejnosti. V nadväznosti na to skupina poslancov poukazuje na čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru, z ktorého «vyplýva, že súd musí mať možnosť nariadiť „nápravné opatrenie“ („injunctive relief“) - t. j. príkaz niečo vykonať, nejakého konania sa zdržať, niečo strpieť, alebo niečo uviesť do pôvodného stavu», pričom „nápravným opatrením“ je «aj predbežné opatrenie (vydané pred rozhodnutím súdu vo veci samej). Nápravné opatrenie zároveň musí byť legislatívne upravené takým spôsobom, aby zabezpečovalo „zodpovedajúcu a účinnú nápravu“ a „včasný“ súdny prieskum - teda aby bolo zabezpečené, že pred rozhodnutím súdu vo veci samej nebude napadnutá činnosť už nezvratné zrealizovaná.». Skupina poslancov tvrdí, že z čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru a zo smernice EIA vyplýva „povinnosť členského štátu zabezpečiť, aby verejnosť mala možnosť obrátiť sa na súd, ktorý má právomoc vydať predbežné opatrenia takej povahy, aby sa dočasne odložilo uplatňovanie povolenia...“. Ak teda § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z.„vylučuje odkladný účinok správnej žaloby proti územného rozhodnutiu a stavebnému povoleniu, vylučuje sa tým právo verejnosti domáhať sa účinného predbežného opatrenia, ktoré garantuje čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru“.

115.

Vláda nesúhlasí s názorom skupiny poslancov a konštatuje, že „Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 4 ani v inom jeho článku výslovne nestanovuje povinnosť priznať správnou žalobou napadnutému územnému rozhodnutiu alebo stavebnému povoleniu odkladný účinok.“. Kľúčový argument vlády vychádza z toho, že Aarhuský dohovor sa vzťahuje na povoľovanie takých činností, ktoré majú výrazný vplyv na znečistenie životného prostredia, pričom ide o také činnosti, ktoré podliehajú právnemu režimu zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o EIA“). Keďže zákon o jednorazových mimoriadnych opatreniach „... nijako nebráni podávať akékoľvek opravné opatrenia proti rozhodnutiam o povolení činností podľa Zákona o EIA, vrátane prípadných správnych žalôb“, nemôže byť jeho napadnutá časť v nesúlade s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru.

116.

V reakcii na túto obranu vlády skupina poslancov vo svojom vyjadrení k stanovisku vlády zdôrazňuje, že citovaná argumentácia potvrdzuje, že vláda nesprávne chápe systém povoľovania činností, ktoré môžu mať vplyv na životné prostredie. Podľa skupiny poslancov „Výklad vlády SR v zásade znamená, že ani čl. 6 ani čl. 9 Aarhuského dohovoru sa nevzťahujú na povoľovacie konania podľa stavebného zákona, čo je absurdné.“. Skupina poslancov na podporu tohto záveru poukazuje aj na vnútornú protirečivosť postojov vlády k tejto otázke. Vláda ako navrhovateľ totiž sama v príslušnej časti dôvodovej správy k zákonu č. 314/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o EIA, poukazuje na formálne oznámenie Európskej komisie [list č. C(2013) 1558 final z 21. 3. 2013], z ktorého vyplýva, že „Komisia v rámci procesu infringementu proti Slovenskej republike (konanie č. 2013/2034) vytýkala najmä nedostatočné prepojenie procesu posudzovania vplyvov navrhovaných činností s následnými povoľovacími procedúrami, pretože sa tak vytvára priestor pre nerešpektovanie výsledkov procesu posudzovania vplyvov, ktorým tak nemôže garantovať ani plné zabezpečenie práv dotknutej verejnosti.“ (podrobnejšie pozri body 48 a 49 odôvodnenia tohto nálezu).

117.

Ústavný súd po preskúmaní argumentácie skupiny poslancov a argumentácie vlády k namietanému nesúladu príslušnej časti § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru dospel k záveru, že námietky navrhovateľov sú z ústavného hľadiska relevantné. Na jednej strane je totiž pravdou, že rozhodnutia podľa zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach sú vydávané až po úspešnom ukončení procesu posudzovania vplyvu dotknutých činností na životné prostredie, ktoré sa uskutočňuje podľa zákona o EIA. Na strane druhej však nemožno vylúčiť, že rozhodnutia vydané podľa zákona o EIA nebudú v konaní podľa zákona č. 669/2007 Z. z. rešpektované. Súčasťou práva na súdnu ochranu vo veciach životného prostredia je práve (aj) možnosť správneho súdu účinne preveriť súlad územného rozhodnutia na výstavbu diaľnice alebo stavebného povolenia na výstavbu diaľnice so závermi procesu posudzovania vplyvu na životné prostredie a (v prípade potreby) zabrániť vzniku poškodenia životného prostredia, ktoré by v čase vydania meritórneho rozhodnutia správneho súdu už mohlo byť nezvratné. Aj na tomto mieste ústavný súd podotýka, že prípadný odkladný účinok správnej žaloby nenastupuje ex lege, ale len rozhodnutím správneho súdu založeným na uvážlivom posúdení okolností konkrétneho prípadu. Možnosť tejto úvahy správneho súdu je prejavom požadovanej kvality realizácie práva na súdnu ochranu, a vice versa.

118.

Ústavný súd preto rozhodol o tom, že ustanovenie § 9 ods. 4 veta prvá zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach vo vzťahu k územnému rozhodnutiu na stavbu diaľnice a stavebnému povoleniu na stavbu diaľnice nie je v súlade ani s čl. 9 ods. 4 Aarhuského dohovoru (bod 2 výroku tohto nálezu).

119.

Keďže ústavný súd považuje za nesúladnú s označenými článkami ústavy a Aarhuského dohovoru samotnú koncepciu zásahu do správneho súdneho konania (znemožnenie rozhodnutia správneho súdu o priznaní odkladného účinku správnej žalobe proti rozhodnutiam vydaným podľa napadnutého predpisu ako také), teda nielen vo vzťahu k rozhodnutiam tam uvedeným, bolo potrebné vysloviť nesúlad celej prvej vety uvedeného ustanovenia.

120.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, ústavnými zákonmi a s medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. b) a c), aj s inými zákonmi, a ak ide o predpisy uvedené v odseku 1 písm. d), aj s nariadeniami vlády a so všeobecne záväznými právnymi predpismi ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

121.

Z uvedeného vyplýva, že dňom vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky stráca ustanovenie § 9 ods. 4 prvá veta zákona č. 669/2007 Z. z. účinnosť. Ak národná rada neuvedie označenú časť ustanovenia § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. do súladu s ústavou, stratí po uplynutí šiestich mesiacov od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky aj platnosť. Derogačnými účinkami tohto nálezu je však problém vysloveného nesúladu právneho predpisu vyriešený, a to bez potreby ďalšieho legislatívneho zásahu (zmeny alebo doplnenia zákona č. 669/2007 Z. z.).

122.

Keďže ustanovenie, nesúlad ktorého ústavný súd vyslovil, je normou procesného práva, v súlade s princípom okamžitej aplikability procesných noriem sa strata účinnosti prvej vety § 9 ods. 4 zákona č. 669/2007 Z. z. prejaví v prebiehajúcich a budúcich správnych súdnych konaniach (správny súd bude môcť aplikovať ustanovenia § 185 až § 189 SSP).

Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 4. novembra 2020

Ivan Fiačan v. r. predseda pléna Ústavného súdu Slovenskej republiky