Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 6/2019 z 18. novembra 2020 vo veci nevyhovenia návrhu na vyslovenie nesúladu § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona č. 657/2004 Z. z. o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov s čl. 35 ods. 1 a 2, 46 ods. 1, čl. 51 ods. 1 a čl. 55 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky

Ústavný súd štandardne vykladá ústavu s prihliadnutím na medzinárodné právo. Vychádza pritom jednak z čl. 1 ods. 2 ústavy, podľa ktorého Slovenská republika uznáva a dodržiava všeobecné pravidlá medzinárodného práva, medzinárodné zmluvy, ktorými je viazaná, a svoje ďalšie medzinárodné záväzky, a v okolnostiach tejto veci aj z čl. 154c ods. 1 ústavy, podľa ktorého medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, ktoré Slovenská republika ratifikovala a boli vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom pred nadobudnutím účinnosti tohto ústavného zákona, sú súčasťou jej právneho poriadku a majú prednosť pred zákonom, ak zabezpečujú väčší rozsah ústavných práv.

43.

Základné práva a slobody podľa ústavy je podľa ústavného súdu potrebné vykladať a uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách (PL. ÚS 5/93, PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 17/00, PL. ÚS 10/2014, PL. ÚS 24/2014, PL. ÚS 1/2017). Ústavný súd tak vždy, pokiaľ to ústava svojím znením nevylučovala, prihliadal pri vymedzení obsahu základných práv a slobôd uznaných ústavou aj na znenie týchto medzinárodných zmlúv a príslušnú judikatúru, ktorá sa na tieto medzinárodné zmluvy vzťahuje (II. ÚS 55/98, PL. ÚS 10/2010, PL. ÚS 24/2014, PL. ÚS 1/2017).

44.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd pri posudzovaní súladu napadnutej právnej úpravy s označenými článkami ústavy pristúpil k preskúmaniu, či (i) postavenie dodávateľa tepla ako dotknutého orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území a zároveň jeho postavenie ako účastníka tohto konania a charakter stanovísk, ktoré dodávateľ tepla ako dotknutý orgán v uvedenom správnom konaní vydáva, a (ii) podmienky na skončenie odberu tepla odberateľom tepla dohodou s dodávateľom tepla podľa napadnutej právnej úpravy zasahujú do príslušných v návrhu skupiny poslancov označených základných práv, resp. ich obmedzujú, a ak áno, či napadnutou právnou úpravou zavedené obmedzenie označených základných práv spĺňa kritériá ústavne a medzinárodne konformného obmedzenia základných práv a slobôd, konkrétne, či obmedzenie označených základných práv zavedené napadnutou právnou úpravou je ustanovené zákonom, rešpektuje podstatu označených základných práv, sleduje legitímny cieľ a rešpektuje zásadu proporcionality uplatňovanú pri obmedzení výkonu hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv.

45.

Skupina poslancov namieta nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať podľa čl. 35 ods. 1 ústavy v spojení s ústavným imperatívom ustanovenia podmienok a obmedzení výkonu určitých povolaní alebo činností zákonom podľa čl. 35 ods. 2 ústavy a ústavným imperatívom domáhania sa uvedeného základného práva len v medziach zákonov, ktoré ustanovenie čl. 35 ods. 1 ústavy vykonávajú podľa čl. 51 ods. 1 ústavy.

46.

Ústavný súd už v náleze sp. zn. PL. ÚS 14/2014 konštatoval, že ustanovenie čl. 35 ods. 1 ústavy nemožno interpretovať a aplikovať bez spojitosti s čl. 35 ods. 2, resp. čl. 51 ods. 1 ústavy, lebo takým vytrhnutím z ústavného kontextu sa zásadne mení účel, obsah aj rozsah ústavnej ochrany práva podnikať ako základného práva. Námietku o porušení základného práva podnikať podľa čl. 35 ods. 1 ústavy je preto potrebné preskúmať v rozsahu celej k tomuto právu sa viažucej ústavnej úpravy, t. j. v spojitosti s čl. 35 ods. 2 ústavy a s čl. 51 ods. 1 ústavy, ktorým sa ustanovuje, že domáhať sa práv uvedených v čl. 35 ústavy sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú.

47.

Každý právny inštitút slúži presnému a jednoznačnému účelu, ktorý vymedzuje jeho medze, predurčuje spôsob a rozsah jeho použitia. Účelom ústavnej ochrany práva podnikať je umožniť každému, aby sa stal strojcom svojho životného šťastia v rozsahu voľby spôsobu, akým bude zabezpečovať prostriedky na svoju ekonomickú existenciu. Pomocou práva podnikať každý dostáva voľnú ruku pre rozhodovanie, či zdroj obživy bude získavať „voľne“, svojimi znalosťami, zručnosťami, invenčnosťou, vlastnou ekonomickou aktivitou nezávislou od možností, príležitostí a pokynov od zamestnávateľa alebo či zdroj obživy bude získavať závislou činnosťou s pomocou (účasťou) zamestnávateľa ako zamestnanec viazaný jeho rozhodnutiami a pokynmi. Podľa toho, či fyzická osoba túto možnosť využije, sa ten, kto uplatní voľbu v prospech podnikania, stane subjektom ďalších oprávnení implikovaných v slobode podnikania, a ten, kto sa rozhodne voľbu podnikania nevyužiť, sa stane zamestnancom a stratí ďalšie oprávnenia implikované v práve podnikať (PL. ÚS 14/2014).

48.

Účelom práva podnikať nie je zaručiť každému, kto podnikať chce, že bude podnikať, dokiaľ bude mať vôľu podnikať. Účelom práva podnikať je poskytnúť každej oprávnenej osobe náležitú príležitosť pokúsiť sa podnikať. Pre uskutočňovanie podnikania má zásadný význam individuálna spôsobilosť podnikať aspoň tak úspešne, aby sa osoba uplatňujúca právo podnikať udržala na trhu, aby v konkurenčnom prostredí osvedčila svoju danosť podnikať. Ústavné záruky práva podnikať, ktoré zaťažujú štát, nesiahajú tak ďaleko, aby štát znášal výdavky podnikania či aby znášal výdavky neúspechov v podnikaní (PL. ÚS 14/2014).

49.

Právo podnikať je zahrnuté do piateho oddielu druhej hlavy ústavy. Tým sa predurčujú základné vlastnosti tohto práva aj podmienky jeho uplatňovania, lebo základné práva a slobody prvej generácie sa zaručujú v ústavnom režime, aký nie je totožný s ústavnou ochranou základných práv a slobôd náležiacich do druhej generácie základných práv a slobôd. Základné práva z piateho oddielu druhej hlavy ústavy sú právami z druhej generácie ľudských práv. Ide o základné práva usporiadané na tri podskupiny hospodárske, sociálne a kultúrne, zavedené oficiálne medzinárodnými dohovormi o ľudských právach, ktoré ich priznali. Začlenenie jednotlivých základných práv druhej generácie do týchto podskupín je skôr intuitívne ako jasne objektivizované. Ku kultúrnym právam možno zaradiť právo na vzdelanie, slobodu vedeckého bádania a umenia, právo na výsledky tvorivej duševnej činnosti a právo prístupu ku kultúrnemu bohatstvu, ktorým v ústave druhá generácia základných práv a slobôd preniká do tretej generácie ľudských práv, k právu na prístup ku kultúrnemu dedičstvu. Za „čisté“ hospodárske právo možno pravdepodobne označiť iba slobodu podnikania. K základným právam na rozhraní medzi hospodárskymi a sociálnymi právami možno priradiť právo na slobodnú voľbu povolania, právo na štrajk a azda aj právo občanov na prácu. Prevažnú väčšinu základných práv druhej generácie možno pokladať za sociálne práva (PL. ÚS 14/2014).

50.

V ochrane práva podnikať významnú úlohu plní zákon. Sloboda podnikania chráni podnikateľskú iniciatívu – slobodu získavať dobrá (PL. ÚS 14/2014), pričom právo na pokojné užívanie majetku chráni existenciu podniku ako materiálneho základu podnikania (PL. ÚS 23/06). Sloboda podnikania zaručuje dôležitú stránku utvárania vlastného života rozvoja osobnosti, a to sebarealizáciou cez podnikateľskú činnosť. Aj keď je sloboda podnikania slobodou, možno sa jej domáhať len prostredníctvom zákona, prikazuje to čl. 51 ods. 1 ústavy a tiež čl. 35 ods. 2 ústavy. Ústavodarca tak zdôraznil význam demokratickej vôle zákonodarcu pri formovaní obsahu práva na podnikanie (PL. ÚS 13/2012, PL. ÚS 14/2014).

51.

Hospodárske, sociálne a kultúrne práva zaručené ústavou sa priznávajú v režime ustanovenom čl. 51 ods. 1 ústavy, a preto podliehajú krytiu ústavným pozitívnym záväzkom. Ústavný súd uznal tieto základné práva za také práva, s ktorými sa môže spojiť pozitívna diskriminácia. V oblasti hospodárskych, sociálnych, kultúrnych a menšinových práv sú zásahy zvýhodnenia vo vyššie uvedených hraniciach primeranosti nielen akceptovateľné, ale niekedy aj nevyhnutné, aby sa odstránili prirodzené nerovnosti medzi rôznymi skupinami ľudí. Potvrdzuje to aj samotná ústava, ktorá pri niektorých základných právach priamo predpokladá zvýhodnenie niektorých skupín fyzických osôb (žien, mladistvých, zdravotne postihnutých) a tomuto zvýhodneniu týmto dáva ústavný základ (PL. ÚS 10/02, PL. ÚS 14/2014).

52.

Ústavný súd najskôr rozhodol, že základné právo podnikať sa podľa ústavy zaručuje len fyzickým osobám (PL. ÚS 13/97). Neskôr základné právo podnikať priznal aj právnickým osobám (PL. ÚS 37/99). Ústavný súd už viackrát konštatoval, že právo podnikať sa priznáva každej osobe a je ústavnou zárukou slobody výkonu hospodárskej činnosti podľa uváženia (II. ÚS 70/97, I. ÚS 55/00, I. ÚS 56/00). Teda nielen fyzické osoby, ale aj právnické osoby, patria k subjektom základného práva podnikať.

53.

Skupina poslancov v návrhu poukazuje na obmedzujúci zásah napadnutej právnej úpravy do základného práva podnikať podľa čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 35 ods. 2 a čl. 51 ods. 1 ústavy, keďže jej uplatnením dochádza k nastoleniu nerovnovážnej a nerovnakej pozície jednotlivých dodávateľov tepla na trhu, keďže dodávatelia, ktorí majú existujúce zmluvné vzťahy s odberateľmi (súčasní dodávatelia), majú zároveň z tohto titulu konkurenčný náskok voči ostatným subjektom, ktoré sú síce držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla, avšak ich prístup k odberateľom (tzn. prístup na trh) môže byť v dôsledku mechanizmu, zavedeného napadnutou právnou úpravou, zablokovaný. Podľa skupiny poslancov napadnutá právna úprava na jednej strane poskytuje konkurenčnú výhodu jednej skupine podnikajúcich subjektov (súčasným dodávateľom tepla) a na strane druhej znevýhodňuje pozíciu druhej skupiny podnikajúcich subjektov (potenciálnych nových dodávateľov tepla). Zákonný mechanizmus skončenia odberu tepla na základe dohody odberateľa tepla so súčasným dodávateľom tepla, zavedený napadnutou právnou úpravou, poskytuje súčasným dodávateľom tepla neprimerané privilégiá, ktorými môžu zneužívať svoju pozíciu na trhu v oblasti tepelnej energetiky na úkor ostatných podnikajúcich subjektov. Napadnutá právna úprava tým zapríčiňuje pokrivenie trhových mechanizmov a negatívne ovplyvňuje trhové hospodárstvo ako celok, čím podľa skupiny poslancov dochádza aj k zásahu do funkčných princípov trhovej ekonomiky chránených čl. 55 ods. 1 ústavy.

54.

Predpokladom uplatnenia základného práva podnikať je voľnosť vstupu do podnikateľskej činnosti. Podľa ústavného súdu základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného základného práva podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podstatné uplatnenie práva podľa čl. 35 ods. 1 ústavy na trhu (PL. ÚS 14/2014). Vstup na trh sa právne zabezpečuje v správnom konaní založenom na registračnom alebo povoľovacom princípe. Registračný princíp umožňuje voľný vstup na trh, povoľovacie konanie má obmedzovací charakter (II. ÚS 70/97). Vstup na trh nemožno stotožniť s absolútne neobmedzeným prístupom k zvolenej podnikateľskej činnosti rýdzo na základe vlastného uváženia a rozhodnutia, bez akýchkoľvek podmienok. V opačnom prípade by nemohli existovať licencované živnosti ani slobodné povolania s predpísaným vzdelaním, ktoré neexistujú ako prejav svojvôle zákonodarcu. Sú prejavom nevyhnutnosti, existenčnej spätosti s odbornosťou. Rovnako tak existujú podnikateľské činnosti, aké si vyžadujú organizačné zabezpečenie, či už kapitálové, napríklad v prípade bánk, alebo s osobitne vybaveným a zabezpečeným priestorom, ako je to v prípade notárov, ktorí ex lege musia mať kanceláriu vybavenú trezorom. V súlade s ústavou je určenie podmienok vstupu na trh, ak ustanovené podmienky nie sú očividne iracionálne alebo svojvoľné (PL. ÚS 14/2014).

55.

Rovnakú kvalitu majú aj požiadavky na záruky poskytované štátom po vstupe na trh, počas uskutočňovania podnikateľských aktivít. Ani pôsobenie pri výkone podnikateľských aktivít sa ústavou nechráni v absolútnej podobe. Podmienky výkonu povolaní a činností, ktorými sa uskutočňuje právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť, možno podľa čl. 35 ods. 2 ústavy ustanoviť zákonom (PL. ÚS 14/2014).

56.

Vychádzajúc z vyhodnotenia testu proporcionality, napadnutá právna úprava tým, že zvýhodňuje súčasných dodávateľov tepla (dodávateľov, ktorí majú existujúce zmluvné vzťahy s odberateľmi) oproti ostatným fyzickým alebo právnickým osobám, ktoré sú držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla (potenciálnym novým dodávateľom tepla), keďže súčasným dodávateľom tepla priznáva postavenie dotknutého orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území, ktorého stanovisko k ukončeniu odberu tepla odberateľom tepla je pre stavebný úrad záväzné, poskytuje súčasným dodávateľom tepla konkurenčnú výhodu oproti potenciálnym novým dodávateľom tepla, spôsobilú zabrániť týmto novým dodávateľom vstupu na trh v odvetví tepelného hospodárstva, čím zasahuje do ich základného práva podnikať podľa čl. 35 ods. 1 ústavy. Napadnutá právna úprava nezavádza rovnaké pravidlá správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej súťaže v oblasti tepelnej energetiky.

57.

Keďže uplatňovaním napadnutej právnej úpravy dochádza k zásahu do základného práva podnikať, ústavný súd pristúpil k preskúmaniu, či napadnutá právna úprava spĺňa už uvedené podmienky ústavne a medzinárodnoprávne konformného obmedzenia výkonu tohto základného práva.

58.

V posudzovanej veci je nesporné, že predmetné obmedzenie výkonu základného práva podnikať, zavedené napadnutou právnou úpravou, spĺňa podmienku zákonnej úpravy medzí základných práv a slobôd podľa čl. 13 ods. 2 ústavy, keďže obmedzenie základného práva podnikať, ktoré zavádza, je ustanovené vo forme zákona a spĺňa aj ďalšie podmienky legality (prístupnosť a dostatočná jasnosť, presnosť a predvídateľnosť právnej úpravy či možnosť jednotlivcov náležite oboznámiť sa s obsahom príslušnej právnej úpravy, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 16/2018).

59.

Z údajov, ktorými disponuje ústavný súd, nevyplýva a navyše ani účastníci konania pred ústavným súdom nepredniesli žiadne relevantné dôvody, ktoré by nasvedčovali tomu, že zákonné obmedzenia základného práva podnikať, zavedené napadnutou právnou úpravou, nerešpektujú podstatu tohto základného práva. Napadnutou právnou úpravou nedochádza k úplnému odopretiu základného práva podnikať potenciálnych nových dodávateľov tepla (fyzických alebo právnických osôb, ktoré sú držiteľmi povolenia na výrobu tepla, výrobu tepla a rozvod tepla alebo rozvod tepla), ale „len“ k obmedzeniu výkonu tohto ich základného práva v prípade negatívneho stanoviska súčasného dodávateľa tepla ako dotknutého orgánu v stavebnom konaní. Napadnutá právna úprava zužuje možnosť realizácie základného práva podnikať bez toho, aby zasahovala do zmyslu a rozsahu, resp. obsahu tohto základného práva.

59.1

Pokiaľ ide o záväznosť stanoviska v zmysle § 140b ods. 2 stavebného zákona, jeho nemennosť nie je absolútna a ochrana v správnom konaní a následne i v správnom súdnom konaní vo vzťahu k nemu je v zásade garantovaná ustanovením § 140b ods. 5 stavebného zákona v konaní pred prvostupňovým správnym orgánom a ustanovením § 140b ods. 6 stavebného zákona, v zmysle ktorého pri podaní odvolania proti rozhodnutiu stavebného úradu proti obsahu záväzného stanoviska odvolací stavebný orgán konanie preruší a vyžiada si stanovisko k obsahu odvolania od dotknutého orgánu príslušného na vydanie záväzného stanoviska. Odvolanie spolu so stanoviskom dotknutého orgánu k obsahu odvolania predloží stavebný úrad orgánu, ktorý je nadriadeným orgánom dotknutého orgánu, a vyžiada si od neho potvrdenie alebo zmenu záväzného stanoviska. Počas prerušenia konania neplynú lehoty na rozhodnutie o odvolaní.

59.2

Ústavný súd v súvislosti so zachovaním procesných práv dotknutých subjektov poukazuje aj na ustanovenia § 12 ods. 8 a 9 v spojení s ustanoveniami § 12 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej energetike, v zmysle ktorých obec nevydá (tzn. nemôže, resp. nesmie vydať) osvedčenie o súlade pripravovanej výstavby sústavy tepelných zariadení alebo jej časti s koncepciou rozvoja obce v oblasti tepelnej energetiky (ďalej len „osvedčenie“) v prípade, ak sa výstavbou sústavy tepelných zariadení zníži odber tepla z existujúceho účinného centralizovaného zásobovania teplom a preukázateľne sa na základe energetického auditu podľa osobitného predpisu [(zákona č. 476/2008 Z. z. o efektívnosti pri používaní energie (zákon o energetickej efektívnosti) a o zmene a doplnení zákona č. 555/2005 Z. z. o energetickej hospodárnosti budov a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 17/2007 Z. z. v znení neskorších predpisov)] a) zhorší vplyv na životné prostredie najmä zvýšením emisií znečisťujúcich látok do ovzdušia alebo zvýšením emisií skleníkových plynov, b) zhorší hospodárnosť účinného centralizovaného zásobovania teplom najmä zvýšením strát pri výrobe a rozvode tepla alebo c) zvýšia náklady za teplo koncovým odberateľom alebo konečným spotrebiteľom, ktorým sa dodáva teplo z účinného centralizovaného zásobovania teplom, pričom pri žiadosti o vydanie osvedčenia na vymedzenom území dodávateľa zo zdroja tepla v centralizovanom zásobovaní teplom je účastníkom konania o vydanie osvedčenia osoba, ktorá podala žiadosť o vydanie osvedčenia, a dodávateľ na vymedzenom území. Z týchto ustanovení je zrejmé, že, a to aj s ohľadom na závery uvedené v bode 59, zákon zaručuje dotknutým subjektom plnohodnotné účastníctvo v správnom konaní, čím je im v zmysle čl. 46 ods. 2 ústavy zároveň zaručená aj súdna ochrana v konaní pred správnym súdom podľa príslušných ustanovení Správneho súdneho poriadku.

60.

Pokiaľ ide o cieľ sledovaný napadnutou právnou úpravou, dôvodová správa k napadnutej právnej úprave uvádza, že zákon o tepelnej energetike sa doplnil o napadnutú právnu úpravu z dôvodu, že niektoré stavby môžu ovplyvniť sústavu tepelno-technických zariadení dodávateľa tepla. Národná rada v stanovisku uvádza, že vzhľadom na obsah jednotlivých ustanovení zákona o tepelnej energetike „... verejným záujmom podľa tohto predpisu bude, okrem iného (§ 1 zákona č. 657/2004) najmä spoľahlivosť, bezpečnosť a prevádzkyschopnosť sústav tepelných zariadení ako aj primerané zabezpečenie dodávky tepla na danom území“. Napadnutá právna úprava podľa národnej rady má za cieľ zabezpečiť bezpečnosť prevádzky teplárenskej infraštruktúry.

61.

Bezpečnosť prevádzky tepelnej infraštruktúry a primerané zabezpečenie dodávky tepla na danom území možno nepochybne považovať za ústavou chránený legitímny cieľ sledovaný napadnutou právnou úpravou. Napadnutú právnu úpravu, ktorá síce obmedzuje základné právo podnikať tým, že obmedzuje prístup potenciálnych nových dodávateľov tepla na trh v odvetví tepelnej energetiky, ale ktorú možno považovať za opatrenie, ktoré sleduje legitímny cieľ, verejnoprospešný záujem, je tak potrebné preskúmať z pohľadu testu proporcionality uplatňovaného pri obmedzení výkonu hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv, ktorý požaduje, aby právny úprava obmedzujúca výkon uvedených základných práv predstavovala rozumný prostriedok na dosiahnutie legitímneho cieľa, ktorý sleduje, pričom nemusí predstavovať prostriedok najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší či najmúdrejší a ani prostriedok nevyhnutný na dosiahnutie sledovaného cieľa. V tomto kontexte je potrebné preskúmať, či obmedzenie vstupu na trh, ktoré napadnutá právna úprava zavádza, nie je iracionálne alebo svojvoľné.

62.

Napadnutú právnu úpravu nemožno považovať za iracionálne alebo svojvoľné obmedzenie vstupu potenciálnych nových dodávateľov tepla na trh v odvetví tepelnej energetiky v záujme zabezpečenia bezpečnosti prevádzky tepelnej infraštruktúry a primeraného zabezpečenia dodávky tepla na danom území. Súčasný dodávateľ v pozícii dotknutého orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území, ktorého stanovisko k ukončeniu odberu tepla odberateľom tepla je pre stavebný úrad záväzné, je pri výkone pôsobnosti dotknutého orgánu povinný sledovať výhradne len verejný záujem, a to v rozsahu svojej pôsobnosti ustanovenej osobitným predpisom (§ 140b ods. 2 stavebného zákona). Súčasný dodávateľ tepla ako dotknutý orgán v konaniach podľa stavebného zákona má odlišné oprávnenia ako účastník konania najmä s ohľadom na skutočnosť, že v konaní nepresadzuje svoje subjektívne práva a právne záujmy (rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 5 Sžp 21/2013 z 30. októbra 2014). Podľa uvedeného rozsudku súčasný dodávateľ tepla ako dotknutý orgán nepredkladá záväzné stanoviská týkajúce sa jeho subjektívnej právnej sféry, ale týkajúce sa verejných záujmov, ktorých ochrana vyplýva z osobitného predpisu. Súčasný dodávateľ tepla je oprávnený podávať záväzné stanoviská len v presne vymedzených prípadoch, a to v prípade, ak (i) povoľovanou stavbou sa zasahuje do ochranných pásiem sústavy tepelných zariadení, ktorú dodávateľ prevádzkuje (zákon v tomto prípade podmieňuje stavebné práce a iné zásahy v ochranných pásmach predchádzajúcim súhlasom držiteľa povolenia na rozvod tepla, § 36 ods. 7 a 8 zákona o tepelnej energetike), (ii) povoľovanou stavbou sa zasahuje priamo do zariadení tvoriacich sústavu tepelných zariadení (zákon vyžaduje súhlas dodávateľa s takýmito zásahmi, § 22 ods. 3 zákona o tepelnej energetike). V žiadnom inom prípade a ku žiadnym iným skutočnostiam nie je súčasný dodávateľ tepla ako dotknutý orgán oprávnený podať záväzné stanovisko. Zákonodarca mu teda postavenie dotknutého orgánu v stavebnom konaní priznal výlučne v záujme zabezpečenia bezpečnosti a prevádzkovej schopnosti tepelnej infraštruktúry, prostredníctvom ktorej sa má primerane zabezpečiť dodávka tepla na danom území. Skutočnosť, či záväzné stanovisko súčasného dodávateľa tepla ako dotknutého orgánu v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území sa týka len posúdenia dosiahnutia uvedených cieľov, je napokon predmetom prieskumu zo strany nadriadeného orgánu (§ 136 a § 140b ods. 5 stavebného zákona), v posudzovanom prípade ministerstva hospodárstva [§ 6 písm. c) zákona č. 575/2001 Z. z.], ktoré vykonáva pôsobnosť „nadriadeného orgánu“ voči dodávateľom tepla.

63.

K uvedenému názoru správneho súdu možno konštatovať, že v zmysle platnej právnej úpravy zo žiadneho ustanovenia stavebného zákona ani zákona o tepelnej energetike nemožno jednoznačne odvodiť záver, že dodávatelia ako dotknuté orgány by sa mali k stavebnému zámeru vyjadrovať len v rozsahu zásahu novej stavby do ochranného pásma tepelných rozvodov, resp. zásahu do samotnej sústavy tepelných zariadení dodávateľa.

63.1

Takýto právny názor sa viazal na právny stav pred prijatím zákona č. 100/2014 Z. z., ktorým bolo dodávateľom priznané postavenie dotknutých orgánov v stavebnom konaní.

63.2

Inštitút ochranného pásma tepelne energetického zariadenia ako druh vecného bremena obsahujúci povinnosť vyžiadať si súhlas dodávateľa tepla v prípadoch stanovených v § 36 ods. 7 a 8 bol obsiahnutý v zákone o tepelnej energetike už v znení vyhlásenom ku dňu nadobudnutia účinnosti zákona, teda v stave, keď dodávatelia tepla nemali v stavebnom konaní ani postavenie dotknutého orgánu, ani účastníka konania.

63.3

V tejto súvislosti naopak treba poukázať na bod 26 dôvodovej správy k zákonu č. 100/2014 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon o tepelnej energetike a ktorým došlo k zakotveniu postavenia pozície dotknutého orgánu pre dodávateľov tepla na vymedzenom území, z ktorého vyplýva zámer zákonodarcu a ktorý uvádza, že v § 12 sa dopĺňajú odseky 10 a 11, na základe ktorých bude dodávateľ tepla dotknutým orgánom a účastníkom stavebného konania podľa § 140a stavebného zákona pri výstavbe sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území a pri rekonštrukcii alebo modernizácii, na ktorú sa vyžaduje stavebné povolenie. Ustanovenie sa dopĺňa z toho dôvodu, že niektoré stavby môžu ovplyvniť sústavu tepelno-technických zariadení dodávateľa tepla.

63.4

Zákonodarca teda zjavne nezamýšľal zmenou vykonanou zákonom č. 100/2014 Z. z. vyjadriť to, že dodávateľ tepla ako dotknutý orgán by sa mal v rámci záväzného stanoviska k výstavbe nového zdroja tepla vyjadrovať len k zásahu do ochranného pásma tepelného energetického zariadenia. V takom prípade by zákonodarca nepotreboval meniť právnu úpravu, postačilo ponechať pôvodné znenie § 36 ods. 7 a 8 zákona o tepelnej energetike s povinnosťou vyžiadať si súhlas dodávateľa pri zásahu do ochranného pásma tepelnej sústavy.

63.5

Podľa tohto názoru teda súhlas v zmysle § 36 ods. 7 a 8 zákona o tepelnej energetike, resp. súhlas podľa § 22 ods. 3 zákona o tepelnej energetike, a záväzné stanovisko dotknutého orgánu v zmysle § 12 ods. 10 zákona o tepelnej energetike sú z obsahového hľadiska odlišné inštitúty. Pre odstránenie akýchkoľvek pochybností bude preto vecou praxe správnych a súdnych orgánov, príp. vecou novej právnej úpravy, aby sa obsah záväzného stanoviska dotknutého orgánu v zákone o tepelnej energetike precizoval.

64.

Z uvedeného vyplýva, že zásah do základného práva podnikať, ktorý uskutočnil zákonodarca prijatím napadnutej právnej úpravy, je zásahom uskutočneným pri rešpektovaní všetkých už uvedených podmienok ústavne a medzinárodnoprávne konformného obmedzenia výkonu tohto základného práva.

65.

Ústavný súd preto návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej energetike s čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 35 ods. 2 a čl. 51 ods. 1 ústavy nevyhovel.

66.

Článok 55 ústavy formuluje princípy hospodárskej politiky Slovenskej republiky, medzi ktoré patrí aj podpora a ochrana konkurenčného hospodárskeho prostredia a vytváranie právnych prostriedkov proti obmedzovaniu hospodárskej súťaže, ktoré označí za nedovolené. Princípy hospodárskej politiky patria k základným princípom fungovania štátu a ich prostredníctvom sa v Slovenskej republike zaručuje aj ústavná ochrana právnických osôb (PL. ÚS 13/97, PL. ÚS 20/2014).

67.

Základom trhového hospodárstva a s ním spätej hospodárskej súťaže je voľnosť vstupu na trh a rovnosť pravidiel správania na trhu pre všetkých účastníkov hospodárskej súťaže. Vstup na trh je súčasťou ústavou zaručeného práva podnikať a uskutočňovať ním zárobkovú činnosť, pretože v trhovom hospodárstve je podľa čl. 35 ods. 1 ústavy podstatné uplatnenie práva na trhu (II. ÚS 70/97, I. ÚS 55/00, PL. ÚS 20/2014).

68.

Skupina poslancov namietaný nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 55 ods. 1 ústavy opiera o namietaný nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať podľa čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 35 ods. 1 a čl. 51 ods. 1 ústavy. Podľa skupiny poslancov aplikáciou napadnutej právnej úpravy dochádza k výraznej deformácii trhového prostredia, a tým eliminácii účelu základného práva podnikať.

69.

Z citovanej judikatúry ústavného súdu vyplýva zjavná spätosť referenčného postavenia čl. 35 ods. 1 ústavy a čl. 55 ústavy v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ktorého predmetom je posudzovanie napadnutej právnej úpravy. Platí to aj napriek tomu, že z čl. 55 ústavyin abstracto nemožno odvodzovať subjektívne práva (PL. ÚS 13/97). Základné právo podnikať a uskutočňovať inú zárobkovú činnosť sa totiž priznáva osobám ako právny prostriedok rozvoja trhovej ekonomiky (II. ÚS 70/97, PL. ÚS 20/2014).

70.

Vzhľadom na konštatovanú spätosť základného práva podnikať zaručeného čl. 35 ods. 1 ústavy s princípmi zakotvenými v čl. 55 ústavy pri prieskume posudzovanej právnej úpravy ústavný súd, berúc do úvahy nevyhovujúci výrok vo vzťahu k namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy so základným právom podnikať podľa čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 35 ods. 2 a čl. 51 ods. 1 ústavy, nevyhovel ani návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej energetike s čl. 55 ods. 1 ústavy.

71.

Účelom základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy je zaručiť každému prístup k súdnej ochrane, k súdu alebo inému orgánu právnej ochrany. Právo zaručené čl. 46 ods. 1 ústavy umožňuje každému, aby sa stal po splnení predpokladov ustanovených zákonom účastníkom súdneho konania. Ak osoba splní predpoklady ustanovené zákonom, súd jej efektívne umožní (mal by umožniť) stať sa účastníkom konania so všetkými procesnými oprávneniami, ale aj povinnosťami, ktoré z tohto postavenia plynú.

72.

Takto vymedzený obsah základného práva na súdnu ochranu sa uplatňuje aj v rámci inej právnej ochrany, v posudzovanom prípade v správnom konaní. Právo na inú právnu ochranu má umožňovať každému, aby sa stal po splnení predpokladov ustanovených zákonom účastníkom správneho konania. Ak osoba splní predpoklady ustanovené zákonom, príslušný správny orgán jej má efektívne umožniť stať sa účastníkom správneho konania so všetkými procesnými oprávneniami, ale aj povinnosťami, ktoré z tohto postavenia plynú.

73.

Základné právo na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy však nemá absolútnu povahu. Zákon môže ustanoviť postup, ktorým sa toto základné právo obmedzí, zúži alebo iným spôsobom modifikuje. Na takýto postup však musí existovať legitímny, všeobecne akceptovateľný a spoločensky prospešný cieľ, ktorého dosiahnutie odôvodňuje zásah do uvedeného základného práva. I pri takomto obmedzení však musí zostať zachovaná podstata práva na prístup k súdu alebo orgánu inej právnej ochrany.

74.

O obmedzení práva na prístup k súdu alebo orgánu inej právnej ochrany môže ísť vtedy, ak zákonodarca upraví predpoklady efektívneho prístupu k súdnej alebo inej právnej ochrane určitej skupiny subjektov inak (užšie alebo vylučujúcim spôsobom) bez toho, aby mal k takému postupu objektívne a primerané dôvody. Zákonodarca totiž pri obmedzovaní efektívneho prístupu k súdu alebo orgánu inej právnej ochrany u porovnateľnej skupiny subjektov práva musí sledovať legitímny cieľ a musí na jeho dosiahnutie použiť také právne prostriedky, ktoré sú k sledovanému cieľu v primeranom vzťahu proporcionality.

75.

Keďže čl. 46 ods. 4 ústavy ustanovuje, že podmienky a podrobnosti o súdnej a inej právnej ochrane ustanoví zákon, je pri výklade čl. 46 ods. 1 ústavy a rozsahu práv, ktoré garantuje všetkým osobám, nevyhnutné vychádzať z príslušnej zákonnej úpravy, v posudzovanom prípade zo stavebného zákona.

76.

Nesúlad napadnutej právnej úpravy so základným právom na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 51 ods. 1 ústavy je podľa skupiny poslancov daný tým, že napadnutá právna úprava podmieňuje splnenie podmienok na povolenie výstavby vlastnej sústavy tepelných zariadení, napr. domovej kotolne, pozitívnym stanoviskom doterajšieho dodávateľa tepla, čím nevytvára ústavne súladné procesné podmienky ochrany vlastníctva, pretože bez dostatku dôvodov poskytuje možnosť doterajšiemu dodávateľovi „vetovať“ získanie príslušného povolenia. Nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 46 ods. 1 ústavy podľa skupiny poslancov spočíva „... v odňatí možnosti procesných práv odberateľov v rámci správneho (stavebného) konania, keďže konanie resp. jeho výsledok nezávisí od nestranného a nezávislého štátneho (správneho) orgánu, ale je determinované rozhodnutím súkromného subjektu, ktorý má navyše vlastný ekonomický záujem na výsledku samotného konania, a tak bráni vytvoreniu konkurenčného vzťahu, resp. konkurenčného prostredia na trhu“.

77.

Podľa ústavného súdu napadnutá právna úprava nezbavuje odberateľov tepla možnosti byť účastníkom správneho konania týkajúceho sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území, resp. týkajúceho sa povolenia na výstavbu vlastnej sústavy tepelných zariadení, a ani ich nezbavuje žiadnych ich procesných práv v tomto konaní. To, že súčasnému dodávateľovi tepla priznáva napadnutá právna úprava v správnom konaní týkajúcom sa výstavby sústavy tepelných zariadení na vymedzenom území postavenie dotknutého orgánu, ktorého stanovisko je záväzné, nespochybňuje udržateľnosť uvedeného tvrdenia, keďže stanovisko súčasného dodávateľa tepla sa má týkať výlučne posúdenia bezpečnosti a prevádzkovej schopnosti tepelnej infraštruktúry, prostredníctvom ktorej sa má primerane zabezpečiť dodávka tepla na danom území. V prípade prekročenia takto vymedzenej pôsobnosti súčasného dodávateľa tepla ako dotknutého orgánu v uvedenom správnom konaní odberatelia tepla majú možnosť podať námietky proti obsahu daného stanoviska súčasného dodávateľa tepla (§ 136 a § 140b ods. 5 a 6 stavebného zákona), o ktorých rozhoduje nadriadený orgán (ministerstvo hospodárstva). Podľa ústavného súdu napadnutá právna úprava neobmedzuje základné právo odberateľov tepla na prístup k orgánu inej právnej ochrany ani ich prípadný prístup k súdu.

78.

Vzhľadom na to, že napadnutá právna úprava nepredstavuje obmedzenie základného práva na súdnu a inú právnu ochranu, ústavný súd nevyhovel ani návrhu skupiny poslancov na vyslovenie nesúladu ustanovení § 12 ods. 10 v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej energetike s čl. 46 ods. 1 v spojení s čl. 51 ods. 1 ústavy.

79.

Ústavný súd nakoniec k záverom uvedeným v časti V.1 bode 65, V.2 bode 70 a V.3 bode 78 dodáva, že vychádzal s návrhu skupiny poslancov tak, ako bol koncipovaný v petite návrhu, ako aj v jeho odôvodnení, keď žiadali vysloviť nesúlad ustanovení § 12 ods. 10 „v spojení s § 12 ods. 9 a § 20 ods. 3 a 4“ zákona o tepelnej energetike, pretože vo vzťahu k ustanoveniam § 20 ods. 3 a 4 zákona o tepelnej energetike návrh osobitné dôvody neobsahoval.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 18. novembra 2020

Ivan Fiačan predseda pléna Ústavného súdu Slovenskej republiky