Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 vo veci vyslovenia nesúladu predmetu referenda o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky iniciovaného petíciou občanov doručenou prezidentke Slovenskej republiky 3. mája 2021

V polohe obiter dictum potom v predmetnom rozhodnutí ústavný súd konštatoval, že by bolo možné spochybniť aj právny názor, „podľa ktorého by bol ako akt ústavodarnej moci klasifikovaný prípadný ústavný zákon o zrušení tzv. Mečiarových amnestií. Nepochybne by totiž išlo o ústavný zákon len z hľadiska formy, nie z hľadiska jeho obsahu. Bez ambície a potreby podrobnejšie analyzovať v tomto konaní tento (v posudzovanom kontexte iba ústavno-teoretický) problém, ústavný súd poukazuje popri svojej judikatúre na princíp generality (všeobecnosti) právnej normy (pozri napr. PL. ÚS 16/95, PL. ÚS 37/95, PL. ÚS 115/2011), predovšetkým na argumentáciu Ústavného súdu Českej republiky v náleze č. k. Pl. ÚS 27/09 z 10. septembra 2009 (tzv. kauza Melčák), ktorým bol zrušený ústavný zákon č. 195/2009 Sb. o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, ako aj právne názory vyslovené predstaviteľmi domácej právnej doktríny [pozri napr. Bröstl, A. Neústavné ústavné zákony. In.: Jermanová, H. – Masopust, Z. (eds.). Metamorfózy práva ve střední Evropě. Praha: Ústav státu a práva, 2008, s. 11 ‒ 24), alebo Breichová Lapčáková, M. Neústavné ústavné zákony? – II. časť. Justičná revue, 2011, č. 2, s. 181 ‒ 192].“ (pozri s. 97 a 98 odôvodnenia citovaného rozhodnutia).

122.

Z argumentácie uvedenej v rozhodnutí PL. ÚS 7/2017 teda vyplýva, že akt zákonodarnej moci, ktorý by bol formálne prijatý ako ústavný zákon, nie je možné považovať za prameň práva obsahujúci ústavné právne normy, resp. právne normy ako také, ak by jeho obsah odporoval požiadavke generality práva (rovnako argumentovala aj navrhovateľka). Za dôležitý je pritom treba považovať aj odkaz ústavného súdu na už zmienené rozhodnutie Ústavného súdu Českej republiky vo veci Pl. ÚS 27/09. V tomto rozhodnutí totiž Ústavný súd Českej republiky riešil podobný problém, aký je predmetom tohto konania.

123.

Ako už bolo zmienené, ľud prijíma ústavu, aby chránil slobodu a dôstojnosť jednotlivcov. Deľba a regulácia štátnej moci sú kľúčovými nástrojmi, ako tento cieľ uskutočniť. Deľba a regulácia (obmedzenie) štátnej moci však stojí a padá s existenciou ústavných pravidiel a ich dodržiavaním. Ak tieto pravidlá občanom nevyhovujú, majú stále moc a legitimitu zmeniť ich (priamo v referende alebo prostredníctvom volených zástupcov v parlamente). Musí však skutočne ísť o ich zmenu, nie o ad hoc prelamovanie a jednorazové suspendovanie, ani keď sa to javí ako politicky vhodné. Takýto postup v skutočnosti vedie k erózii ústavného systému – oslabovaniu a ničeniu ústavy, hoci by sa formálnoprávne tváril ako legálny a legitímny.

124.

Ústavný súd nezdôrazňuje princíp generality práva ako súčasti právneho štátu a zároveň materiálneho jadra ústavy z prepiatej upätosti k formálnej stránke práva ani z nedostatku rešpektu k vôli ľudu ako nositeľa verejnomocenského mandátu. Princíp generality práva nie je iba „ľudovým ornamentom“ či „subtílnou arabeskou“ ústavného poriadku, resp. právneho poriadku vôbec. Naopak, patrí k základným regulatívom pri tvorbe inštitucionálneho a kompetečného rámca ústavného systému. Zmyslom a podstatou rozdelenia moci v štáte (predstavujúceho jednu z foriem jej obmedzenia) je zverenie prvotnej mocenskej regulácie (normotvorby), ktorá má byť všeobecná, zákonodarstvu. Odvodená všeobecná regulácia a rozhodovanie v individuálnych prípadoch parí výkonnej moci (exekutíve) a rozhodovanie „sporov o právo“ v individuálnych prípadoch je doménou súdnej moci. Dodržiavanie princípu generality práva (všeobecnosti právnych noriem) nie je samoúčelné, jeho cieľom je totiž ochrana princípu deľby mocí, ako aj vylúčenie svojvôle pri uplatňovaní verejnej moci. Len rešpektovaním tohto princípu je možné zabrániť tomu, aby zákonodarná moc v konkrétnych prípadoch zákonom upravila vec, ktorá inak patrí do právomoci súdov či exekutívy, alebo ad hoc menila pomery, ktoré sú výsledkom aplikácie všeobecne platnej a právne záväznej mocenskej regulácie. Zmyslom a účelom princípu generality právnych noriem je preto ochrana slobody, ktorá nie je možná bez regulácie a deľby štátnej moci (pozri body 96, 102 až 104 odôvodnenia tohto rozhodnutia).

III.3.5. Súlad predmetu referenda s princípom generality práva

125.

V rámci hodnotenia sporného predmetu referenda ústavný súd opakuje, že v prípade jeho prijatia by formálne išlo o prameň práva s právnou silou ústavného zákona, ako to vyplýva z časti III.2. odôvodnenia tohto nálezu.

126.

Platne prijatým výsledkom referenda by sa skrátilo výlučne VIII. volebné obdobie národnej rady, teda tento výsledok referenda by sa použil len v jednom prípade. Z uvedeného vyplýva, že výsledok referenda by nerešpektoval princíp generality práva, resp. právnej normy, ktorý je podstatnou súčasťou materiálneho jadra ústavy. Ústavný súd teda musí zodpovedať, či by tento zásah do materiálneho jadra ústavy bol natoľko intenzívny, že by bol neprípustný (pozri bod 114 odôvodnenia tohto rozhodnutia).

127.

Pri hodnotení zásahu do materiálneho jadra možno konštatovať, že platne prijatý výsledok referenda by ústavu nemenil ani nedopĺňal. Naďalej by totiž zostal v platnosti čl. 73 ods. 1 ústavy, jeho platnosť by sa len dočasne, jednorazovo pozastavila. Zároveň by nebol zavedený nový spôsob predčasného ukončenia volebného obdobia národnej rady, a to práve z dôvodu jednorazového účinku výsledku referenda. Ústava by preto nebola platne prijatým výsledkom referenda zmenená alebo doplnená ale prelomená. Takáto prax je v niektorých ústavách z obavy pred neprehľadnosťou a nestabilitou ústavy výslovne zakázaná (napr. čl. 79 ods. 1 prvá veta Základného zákona Spolkovej republiky Nemecka, podľa ktorého základný zákon je možné zmeniť len zákonom, ktorý výslovne mení a dopĺňa znenie základného zákona).

128.

Ústavný súd však na druhej strane pripomína, že prijatie ad hoc ústavného zákona alebo zákona nie je úplne vylúčené vtedy, ak je to ústavou výslovne predpokladané (napr. čl. 3 ods. 2, čl. 7 ods. 1 a čl. 58 ods. 1 ústavy). V týchto prípadoch však nejde o pozastavenie účinnosti (prelomenie) žiadneho jej článku pre konkrétny prípad, ako je to pri spornom referende. Zároveň je potrebné pripomenúť, že prijatie sporného výsledku referenda nie je ústavou výslovne predpokladané. Ústava síce pripúšťa aj skrátenie štvorročného volebného obdobia národnej rady tým, že dôjde k jej rozpusteniu v zmysle čl. 102 ods. 1 písm. e) a čl. 106 ods. 3 ústavy, výslovne však nepripúšťa skrátenie volebného obdobia národnej rady prostredníctvom referenda.

129.

Predmet referenda sa však netýka žiadneho z ústavou uznaných dôvodov, ktoré by predčasné skončenie volebného obdobia národnej rady legitimizovali. Vychádzajúc zo znenia ústavy, preto nie je možné považovať cieľ sporného predmetu referenda za ústavou uznaný.

130.

Ústavný súd sa na tomto mieste vráti k argumentácii navrhovateľky a súhlasí, že realizáciou referenda by došlo k úplnému naplneniu princípu zvrchovanosti ľudu ako pôvodného nositeľa štátnej moci, inak povedané k realizácii demokratického princípu.

131.

Zároveň je však potrebné zdôrazniť, že demokratický princíp je v zmysle čl. 1 ods. 1 ústavy rovnocenný s princípom právneho štátu. Realizácia referenda by však v danom prípade túto rovnováhu narušila, pretože by bez legitímneho dôvodu vyplývajúceho z ústavy došlo k úplnému popretiu princípu všeobecnosti právnych noriem, ktorý je dôležitou súčasťou právneho štátu.

132.

Ústavný súd nespochybňuje, že referendom možno rozhodnúť aj o zavedení pravidla správania regulujúceho konkrétny prípad, v ktorom sa prejavuje spoločensky exponovaný verejný záujem, alebo upravujúceho okruh spoločenských vzťahov vyznačujúcich sa v porovnaní so štandardnou podobou generality právnych noriem podstatne nižšou mierou všeobecnosti, či už vo vzťahu k predmetu regulácie alebo k jej adresátovi (adresátom). Referendum však nemôže vyústiť do pravidla, ktorého regulačná podstata spočíva v krátkodobom a dočasnom suspendovaní všeobecnej normy ústavy tvoriacej súčasť materiálneho jadra, a to pre individuálny prípad. Návrh prijatý v spornom referende by znamenal, že voľby by sa museli konať síce v lehote nepresahujúcej VIII. volebné obdobie národnej rady, došlo by však k narušeniu predpísanej pravidelnosti tohto konkrétneho volebného obdobia, čím by bol súčasne suspendovaný čl. 73 ods. 1 ústavy (bod 127 odôvodnenia). Predmet sporného referenda sa teda vyznačuje jedinečnou a zároveň ústavne nedovolenou absenciou generality. Pripustenie takejto referendovej praxe by totiž v konečnom dôsledku vyústilo do výsledku, keď by moc ustanovená (v referende) v individuálnych prípadoch vylučovala použitie naďalej účinných všeobecných pravidiel zavedených mocou ustanovujúcou a tvoriacich súčasť materiálneho jadra ústavy.

133.

V ústavným súdom prerokúvanej veci by pripustenie možnosti prelomenia ústavy konaním sporného referenda mohlo vytvoriť priestor pre ďalšie podobné kroky, keď by sa výlučne v záujme realizácie princípu suverenity ľudu úplne poprel princíp právneho štátu. Tým by sa otvorila cesta aj k nežiaducim zmenám, pretože rovnakým spôsobom by prípadne bolo možné referendom suspendovať pre konkrétny prípad právomoc súdov, prezidenta Slovenskej republiky alebo iného štátneho orgánu a spochybniť existenciu základných právnych istôt. Ústavný súd netvrdí, že organizátorom referenda ide o už uvedené ciele, musí však myslieť na následky, ktoré by jeho rozhodnutie mohlo mať v budúcnosti. Demokracia bez rešpektovania pravidiel prestáva byť demokraciou.

134.

Z uvedených dôvodov podľa názoru ústavného súdu predmet referenda s ústavnou intenzitou narúša materiálne jadro ústavy a je v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy, teda je v rozpore s ústavou (PL. ÚS 21/2014, bod 109 odôvodnenia).

135.

Ústavný súd považuje za potrebné dodať, že súhlasí s argumentáciou navrhovateľky v tom smere, že referendum podlieha obmedzeniam vyplývajúcim z ústavy, k čomu dodáva, že jednorazové ad hoc prelomenie čl. 73 ods. 1 ústavy je porušením princípov právnej istoty, legitímnych očakávaní a oprávnenej dôvery v právny poriadok. Ústavný súd tu však zdôrazňuje jednorazový charakter prelomenia čl. 73 ods. 1 ústavy, konštatuje teda nesúlad predmetu referenda s čl. 73 ods. 1 ústavy výlučne v spojení s čl. 1 ods. 1 ústavy.

136.

Ako obiter dictum v tejto časti odôvodnenia ústavný súd uvádza, že prijatie ústavných zákonov národnej rady skracujúcich v minulosti ad hoc jej volebné obdobie (pozri bod 44 odôvodnenia tohto nálezu), rovnako ako neplatné referendá o predčasnom skončení volebného obdobia národnej rady konané v rokoch 2000 a 2004 nepredstavujú relevantný argument v prospech záveru o súlade sporného predmetu referenda s ústavou. Ústavnosť týchto zákonov a referend nemohla byť totiž potvrdená ústavným súdom, pretože neboli predmetom jeho prieskumu (aj keď je potrebné uviesť, že už v rozhodnutí vo veci II. ÚS 153/2013 sa ústavný súd v rámci obiter dictum vyjadril, že „vníma nedokonalosť či diskutabilnosť spôsobu samorozpúšťania parlamentu ad hoc ústavným zákonom a problematickosť ad hoc ústavných zákonov vôbec“, ako na to napokon poukázala vo svojom vyjadrení aj národná rada – pozri bod 59 odôvodnenia). Vzhľadom na závery ústavného súdu vyslovené v tomto náleze možno konštatovať, že názory ústavného súdu v prípade hodnotenia uvedených referend, ako aj ústavných zákonov by boli analogické. Jednorazové prelamovanie ústavou normovaných pravidiel nesvedčí ani zákonodarnému orgánu a ústavný súd ho nepovažuje za vhodnú ústavnú prax.

III.3.6. Princíp deľby moci ako súčasť materiálneho jadra ústavy

137.

Ako už bolo uvedené v predchádzajúcich častiach tohto rozhodnutia, referendom možno ústavu aj meniť. Ak by však išlo o zásah do jej ustanovení spôsobom, ktorý zásadne mení charakter štátu (napríklad formu vlády), hranice ústavou kodifikovanej „spoločenskej zmluvy“ by boli prekročené, čo by si vyžadovalo prijatie úplne novej ústavy. Od zmeny ústavy (zmeny právneho predpisu, ktorá predstavuje normatívnu zmenu) je však potrebné odlíšiť prelamovanie ústavných pravidiel (noriem) pre jednotlivý prípad (ad hoc), čo je už zásadne neprípustné (s možnými výnimkami, ak ich ústavná úprava za ňou ustanovených podmienok vopred pripúšťa – pozri najmä body 128 a 132 odôvodnenia).

138.

Zároveň platí, že v ústavnom systéme deľby moci, ktorá patrí medzi základné princípy demokratického a právneho štátu, nemôže dôjsť k jej negácii prekrývaním osobitných druhov právomoci ani k výkonu právomoci mimo medzí ústavy.

139.

Deľba moci je produktom výkonu ustanovujúcej (vopred nedelenej) štátnej moci občanmi podľa čl. 2 ods. 1 ústavy. Občania prostredníctvom volených zástupcov (teda rozhodnutím v jednej z dvoch primárne definovaných foriem výkonu štátnej moci v naostatok označenom ustanovení) pri prijatí ústavy transformovali suverenitu ľudu na suverenitu demokratického a právneho štátu na jeho území, a to normatívnym kreovaním ustanovenej moci – sústavy orgánov jednotlivých druhov už delenej moci, predovšetkým moci zákonodarnej, výkonnej a súdnej. Ustanovená moc na základe tohto mandátu vykonáva primárnu (ustanovujúcu) moc občanov v chode (fungovaní) štátu ako teritoriálneho suveréna v celom jej rozsahu, aj keď je ustanovená moc len mocou zverenou, delegovanou. Deľba ustanovenej moci ako východisko usporiadania mocenských pomerov v štáte je teda aj vôľovým prejavom ustanovujúcej moci občanov stvárneným v texte ústavy už od jej prijatia a s všeobecnou akceptáciou sa považuje za súčasť materiálneho jadra ústavy.

140.

Zjednodušene, ustanovujúca moc (ktorá nie je delená) reprezentujúca suverenitu občanov (čl. 2 ods. 1 ústavy) sa prejavila prostredníctvom zástupcov občanov pri prijímaní ústavy, v chode štátu (Slovenskej republiky) sa však už na základe ústavy vykonáva výlučne moc ustanovená (ktorá je delená a jej ústavou upravenou deľbou aj limitovaná) a vykonáva sa prostredníctvom štátnych orgánov a prostredníctvom referenda. Účasť občanov na správe vecí verejných priamo alebo slobodnou voľbou svojich zástupcov podľa čl. 30 ods. 1 ústavy už patrí do sféry výkonu moci ustanovenej, a preto nemôže prekročiť rámec konkrétnej ústavnej a túto úpravu vykonávajúcej zákonnej úpravy (porovnaj časť III.3.1. odôvodnenia).

141.

Zákonodarná moc je v inštitucionálnom rámci ustanovenej moci popísaným spôsobom ďalej diferencovaná, a to spôsobom jej výkonu aj prostredníctvom referenda (teda nie prostredníctvom štátneho orgánu), aj keď primárne sa vykonáva zastupiteľskou formou, teda voleným a jediným zákonodarným a ústavodarným orgánom Slovenskej republiky – národnou radou.

142.

V rámci sekundárnej (ustanovenej) mocenskej sústavy sú už vzťahy medzi jednotlivými druhmi moci a ich orgánmi, resp. iným spôsobom výkonu moci (referendom), limitované súborom bŕzd a protiváh, reprezentujúcim deľbu kompetencií (právomoci, pôsobnosti), tak ako je vymedzená v ústave (a v nadväznosti na ústavnú úpravu v podústavných právnych predpisoch). Tieto vzájomné limity sa týkajú aj jednotlivých druhov moci interne a v rámci zákonodarnej moci sa týkajú aj referenda, čo je pre posudzovanú otázku aktuálne vo vzťahu referenda k národnej rade.

143.

Mechanizmy a hranice deľby moci sú do istej miery, charakteristickej (udržateľnej) pre demokratický a právny štát, variabilné, pre ich posun sa však vyžaduje normatívna zmena ústavy a až na jej základe sa prejavia právne účinky pre konkrétny prípad. Ústavná úprava sa teda v dotknutých otázkach môže zmeniť aj bez narušenia jej materiálneho jadra, ustanovené pravidlá však nie je prípustné v rozpore s ich obsahom určeným platným a účinným znením ústavy prelomiť riešením len pre konkrétny prípad, pokiaľ dotknuté pravidlo takú jeho individuálnu modifikáciu za ním určených podmienok vopred nepredpokladá.

III.3.7. Súlad predmetu referenda s princípom deľby moci

144.

Pokiaľ ide o referendum, systematika ústavy ho charakterizuje ako výkon zákonodarnej štátnej moci (jeden z druhov ustanovenej moci) priamo občanmi na rozdiel od výkonu takej moci prostredníctvom volených zástupcov – poslancov národnej rady. Podstatné (a dôvodom na opakované zdôrazňovanie tejto okolnosti) je, že v oboch prípadoch, resp. formách ide o výkon moci ustanovenej (nie pôvodnej ustanovujúcej), teda o výkon moci už obmedzenej ústavnými pravidlami (normami).

145.

Doménou zákonodarnej moci (či už vykonávanej prostredníctvom národnej rady alebo referenda) je normotvorba, v zásade zameraná na reguláciu správania sa subjektov práva (adresátov právnych noriem) vo všetkých abstraktne (určitou skutkovou podstatou) definovaných prípadoch rovnakého druhu a neurčitého počtu (generalita normotvorby). Aj keď sa pri nej nie je celkom možné vyhnúť individualizujúco orientovaným obsahovým prvkom, právny predpis (normatívny právny akt) nesmie zasahovať do výkonu ústavne generovanej právomoci orgánov verejnej moci, ktorá je výlučne vyhradená individuálnym právnym aktom (typicky právomoc súdov).

146.

Potvrdenie ústavného zákona o vstupe do štátneho zväzku s iným štátom alebo o vystúpení z tohto zväzku referendom (čl. 93 ods. 1 ústavy) je špecifickým a oddelene upraveným prípadom, ktorý zásadný charakter normatívneho rozhodovania v referende (ako rozhodovania zákonodarnou mocou) podľa čl. 93 ods. 2 ústavy nemení. K inému záveru nie je možné dospieť ani na základe výluky z referenda pre určité otázky podľa čl. 93 ods. 3 ústavy. Platí teda, že deľba moci má svoje diferencované vecné zameranie a tomu zodpovedajúcu inštitucionálnu štruktúru (reprezentovanú predovšetkým ústavnou úpravou jednotlivých sústav mocenských orgánov), ako aj osobitný spôsob výkonu jednotlivých druhov moci z hľadiska (okrem iného) právnych aktov, ktoré na taký výkon slúžia.

147.

Nadväzujúc na predostreté závery, tak ako nie je možné právnym predpisom alebo referendom rozhodnúť konkrétnu vec, ktorá patrí do právomoci súdov podľa čl. 142 ods. 1 a 2 ústavy, nie je takým spôsobom možné, priamo alebo sprostredkovane [ústavou nepredpokladaným skrátením už plynúceho volebného obdobia (všetkých) poslancov a s tým spojeným vyvolaním predčasných volieb] rozhodnúť ani o nevyhnutnom faktickom dôsledku takého rozhodnutia – rozpustení Národnej rady Slovenskej republiky (s ktorým ústava naopak počíta, avšak odlišným spôsobom). Rozpustenie národnej rady je podľa platného a účinného znenia ústavy vyhradené len prezidentovi Slovenskej republiky ako priamo volenej hlave štátu a súčasti výkonnej moci, ktorý pri splnení podmienok čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy vydáva na tento účel individuálny ústavnoprávny akt. Je pritom vzhľadom na účel ústavnej úpravy interpretačne zrejmé, že uplynutie volebného obdobia v zmysle čl. 81a písm. a) ústavy znamená uplynutie riadneho, pravidelného, ustanovením čl. 73 ods. 1 ústavy výlučne predpokladaného štvorročného volebného obdobia poslancov. Jeho mimoriadnym jednorazovým skrátením prostredníctvom rozhodnutia v referende teda nemožno obchádzať rozpustenie národnej rady, pokiaľ by ústava takú možnosť (normatívne, ako pravidlo využiteľné na základe jej úpravy) nepripustila.

148.

Inými slovami, ústavná koncepcia a kogentná úprava parlamentného volebného cyklu vychádza z jednotného štvorročného volebného obdobia poslancov národnej rady, ktoré v čl. 73 ods. 1 ústavy určuje samotná ústava. Prerušiť, resp. predčasne ukončiť (skrátiť) už plynúce volebné obdobie parlamentných poslancov však môže len prezident Slovenskej republiky (teda výkonná moc) svojím individuálnym rozhodnutím, ak zistí, že v konkrétnom prípade bola naplnená niektorá z hypotéz uvedených v čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy (teda aplikačným použitím tohto ustanovenia). Mandát poslanca môže okrem uplynutia volebného obdobia a rozpustenia národnej rady zaniknúť aj individuálne, podľa čl. 81a písm. b), c), e) a f) ústavy.

149.

V najstručnejšom vyjadrení, podľa platnej a účinnej ústavnej úpravy sa volebné obdobie poslancov neskracuje, národná rada sa však s rovnakým účinkom rozpúšťa prezidentom, ak je na to ústavou určený dôvod (parlamentne neakceptovaná vláda, neschopnosť národnej rady vykonávať svoju pôsobnosť alebo jej zásadný konflikt s prezidentom).

150.

Volebné obdobie by bolo možné pro futuro skrátiť aj normatívne – zmenou ústavy, teda zákonodarnou mocou v oboch formách jej výkonu (napríklad skrátením zo štyroch na tri roky), a to zhodne pre všetky volebné obdobia (nie pre jednotlivý prípad), tak ako to zodpovedá princípu pravidelného volebného obdobia podľa čl. 30 ods. 2 ústavy. Či by sa taká normatívna zmena týkala aj už plynúceho volebného obdobia, je otázkou intertemporality (v systematike právneho predpisu vecou úpravy prechodných ustanovení), pri pozitívnej odpovedi na ktorú by sa do ústavnej úpravy zakomponoval retroaktívny prvok (teda prvok zásahu do statusu, už skôr vytvoreného za iných normatívne nastavených podmienok).

151.

V nadväznosti na uvedené, ak nedôjde k rozpusteniu národnej rady alebo k zániku mandátu jej poslanca iným ústavou ustanoveným spôsobom, zvolení poslanci vykonávajú svoj mandát po celé svoje volebné obdobie a zasadnutie národnej rady sa skončí až uplynutím (riadneho) volebného obdobia jej poslancov. Na základe čl. 81a ústavy [písm. d) a ostatných písmen jeho taxatívneho výpočtu] a čl. 82 ods. 5 ústavy je teda potrebné vyvodiť záver, že mandát poslanca národnej rady ústavne konformne nezaniká a zasadnutie národnej rady sa ústavne konformne nekončí ani rozhodnutím v referende (ktoré nie je štátnym orgánom, preto priamy konflikt s čl. 2 ods. 2 ústavy nie je prítomný), ale ani vyvolaním takého účinku osobitnou úpravou ústavného zákona pre konkrétny prípad (v takom modelovom prípade, ktorý ústavný súd priamo neposudzuje, nesúlad s čl. 2 ods. 2 ústavy prítomný je). Ani v prípade referenda však nie je principiálne prípustné prekročiť hranicu právomoci pri výkone ustanovenej zákonodarnej moci (aj keď nie štátnym orgánom), čo pre štátne orgány patriace do príslušných druhových mocenských sústav platí z dikcie čl. 2 ods. 2 ústavy priamo. Obsahová podstata čl. 2 ods. 2 ústavy (konanie len na základe a v medziach ústavy a spôsobom, ktorý ustanoví zákon) sa teda uplatní pri každom spôsobe výkonu ustanovenej moci, ktorá je (ako bolo už opakovane uvedené) delená (nejde o kompetenčne neobmedzenú štátnu moc podľa čl. 2 ods. 1 ústavy). Naopak, v tomto prípade sa neuplatní čl. 2 ods. 3 ústavy (zjednodušene princíp „čo nie je zakázané, je dovolené“), ktorý je pre občanov a iné subjekty práva univerzálne dostupný, avšak nie v mocenskej („vrchnostenskej“) pozícii (pozri tiež bod 103 odôvodnenia).

152.

Rozhodovaním v referende o jednorazovom skrátení konkrétneho, už plynúceho volebného obdobia národnej rady by bol na základe týchto záverov založený nesúlad s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 81a a čl. 82 ods. 5 ústavy, a to prekročením možnosti riešenia tam upravených otázok nad rámec taxatívneho výpočtu ústavodarcu. Dotknuté prípady, predpokladané označenými ustanoveniami, sú zároveň výlučne ustanovenými výnimkami zo štvorročného volebného obdobia podľa čl. 73 ods. 1 ústavy, ktorý by bol v popísanom prípade porušený súčasne; ako už bolo uvedené, príčinná súvislosť s porušením čl. 2 ods. 2 ústavy je, a to len formálne, prerušená výlučne okolnosťou, že referendum nie je štátnym orgánom.

153.

Z hľadiska ústavného nesúladu oba predpokladané postupy na skrátenie jednotlivého volebného obdobia národnej rady (referendum, ústavný zákon) by znamenali porušenie princípu deľby moci, obsahovo pokrytého čl. 1 ods. 1 ústavy [pre konflikt s výlučnou pôsobnosťou prezidenta podľa čl. 102 ods. 1 písm. e) ústavy, ako aj pre rozhodovanie zákonodarnej moci individuálnym právnym aktom].

154.

Znamená to, že otázka v referende, ktorá je zameraná na skrátenie aktuálne plynúceho volebného obdobia národnej rady (teda posudzovaná referendová otázka) a na vyhlásenie volieb v časovom kontexte takého skrátenia nie je (z navrhovateľkou v petite jej návrhu označených ustanovení) v súlade s čl. 1 ods. 1 a v spojení s čl. 1 ods. 1 aj s čl. 73 ods. 1, čl. 81a a čl. 82 ods. 5 ústavy. Ide o implicitné obmedzenie nad rámec negatívneho vymedzenia predmetu referenda ustanoveného v čl. 93 ods. 3 ústavy. Zároveň ide o nesúlad s ustanoveniami, ktoré v kontexte vzťahov medzi druhmi ustanovenej štátnej moci, jej inštitúciami a spôsobmi jej výkonu predstavujú súčasť materiálneho jadra ústavy. To platí aj v prieniku s obsahom základných princípov demokratického a právneho štátu, a to v zmysle aktuálne platnej a účinnej ústavnej úpravy (nie bez zásadnej možnosti jej korekcie, ako je uvedené už v bode 143 a v úvahe v nasledujúcom bode).

155.

V rozsahu odpovede na otázku, ktorá je predmetom tohto konania, je teda potrebné v priamej vecnej súvislosti doplniť, že princípom právneho štátu, resp. materiálnemu jadru ústavy v jeho interpretačnom vyjadrení, by neodporovala podpora výkonu priamej demokracie výslovnou ústavnou úpravou možnosti konať referendum o skrátení už plynúceho volebného obdobia poslancov Národnej rady Slovenskej republiky – išlo by o ďalšiu výslovnú výnimku z inak zásadnej povahy generality rozhodovania v referende (rozhodovania zákonodarnou mocou), zodpovedajúcu aktuálne účinnému čl. 93 ods. 1 ústavy. Problém nesúladu predmetu referenda s ústavou spočíva v absencii takej explicitnej úpravy, ktorú nemožno nahradiť použitím čl. 93 ods. 2 ústavy cez prizmu rozhodovania o „inej“ dôležitej otázke verejného záujmu – taká interpretácia je v kontexte predchádzajúcich záverov nesprávna.

156.

Rovnako by z uvedených ústavnoprávnych hľadísk nebolo neprijateľné vo vzťahu k ad hoc rozhodnutiu zákonodarnej moci vykonávanej prostredníctvom národnej rady (teda jej uznesením) vyvolať skrátenie už plynúceho volebného obdobia jej poslancov (a sprostredkovane konanie predčasných volieb), ak by však bola najprv ústava doplnená [normatívne, v súlade s jej ustanoveniami čl. 84 ods. 4 a čl. 86 písm. a)] tak, aby uvedenú možnosť pripustila (obdobný model bol použitý pri úprave rušenia amnestií a vo vzťahu k predčasnému ukončeniu parlamentného volebného obdobia je použitý v Českej republike).

157.

Najbližšie povahe zastupiteľskej demokracie a reprezentatívnemu mandátu poslancov národnej rady sa síce javí zachovanie aktuálneho stavu (čo je v absencii úpravy skrátenia už plynúceho volebného obdobia parlamentných poslancov referendom aj štandardom členských štátov Európskej únie), bariéra materiálneho jadra ústavy však ústavodarcovi nebráni zmeniť súčasne platnú a účinnú ústavnú úpravu, pokiaľ to bude na účel posilnenia demokracie považovať za potrebné alebo vhodné (najmä pre prípad ohrozenia Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu).

III.4. K súladu predmetu referenda s čl. 93 ods. 3 ústavy v spojení s čl. 30 ods. 1 ústavy:

158.

Ústavný súd v už spomínanom rozhodnutí vo veci II. ÚS 153/2013 rozhodol, že občania v zásade nie sú nositeľmi subjektívneho práva na ústavou zaručenú dĺžku mandátu nimi zvolených poslancov národnej rady, resp. že ich právo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy sa účasťou na voľbách do národnej rady vyčerpáva (pozri bod 29 odôvodnenia daného rozhodnutia). V súlade s tým ústavný súd uzatvára, že predmet referenda sa bezprostredne nedotýka čl. 30 ods. 1 ústavy.

159.

V tejto súvislosti ústavný súd odkazuje aj na argumentáciu navrhovateľky uvedenú v bode 21 odôvodnenia tohto nálezu, t. j. že samotná ústava predpokladá za určitých okolností predčasné ukončenie volebného obdobia národnej rady. K tejto argumentácii dodáva, že pravidelnosť volieb má slúžiť na obnovovanie legitimity národnej rady, preto je zmyslom štvorročného volebného obdobia národnej rady podľa čl. 73 ods. 1 ústavy poslanecký mandát časovo obmedziť, nie zabezpečiť. Tieto argumenty podporujú už uvedený záver o neexistencii základného politického práva voličov, aby nimi zvolení poslanci národnej rady zastávali svoj mandát po celé ústavou predpísané volebné obdobie.

160.

Práve takto je potrebné chápať právne účinky volieb do národnej rady v zmysle rozhodnutia ústavného súdu vo veci II. ÚS 48/97, t. j. že voľbami, resp. zvolením poslancov sa vyčerpáva základné právo voliť s tým, že zvolení poslanci budú svoj mandát zastávať najdlhšie po dobu štyroch rokov.

161.

Ústavný súd tiež nepovažuje za správnu úvahu navrhovateľky v tom zmysle, že realizáciou volebného práva v predčasných voľbách na základe referenda by došlo k zásahu do už realizovaného volebného práva v predchádzajúcich riadnych voľbách. V oboch voľbách by totiž išlo o výkon totožného práva.

162.

Ústavný súd konštatuje, že ani častou realizáciou volebného práva sa nemôže popierať jeho podstata, pokiaľ je toto právo všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním (čl. 30 ods. 3 ústavy).

163.

Inými slovami, ak by samotné predčasné voľby prebehli v súlade s ústavou, nebolo by možné konštatovať, že ich realizáciou by došlo k zníženiu existujúceho štandardu práva voliť do národnej rady (pozri bod 39 rozhodnutia ústavného súdu vo veci PL. ÚS 24/2014).

164.

Podstatou protiústavnosti predmetu referenda je tak už konštatovaný rozpor s čl. 1 ods. 1 ústavy, nie s právom voliť do národnej rady. Ústavný súd preto považoval pochybnosti navrhovateľky o súlade predmetu referenda s ústavou v tejto časti návrhu za nedôvodné.

III.5. K súladu predmetu referenda s čl. 93 ods. 3 ústavy v spojení s čl. 30 ods. 4 ústavy:

165.

Z bodov 21 a 22 odôvodnenia tohto nálezu vyplýva, že navrhovateľka ako dôvod možnej protiústavnosti predmetu referenda uvádzala aj porušenie práva poslancov národnej rady na zastávanie ich funkcie, hoci v tejto súvislosti v návrhu na začatie konanie neuviedla ako referenčnú normu čl. 30 ods. 4 ústavy.

166.

Z predmetného článku ústavy vyplýva právo občanov uchádzať sa o funkciu poslanca národnej rady a v prípade zvolenia aj túto funkciu zastávať (pozri napr. II. ÚS 153/2013, bod 32 odôvodnenia). Ide teda o ochranu jednotlivca pred takými zásahmi, ktoré by ho v rozpore s ústavou zbavili možnosti vykonávať riadne získaný poslanecký mandát. Na rozdiel od čl. 30 ods. 1 ústavy preto predmet referenda má s čl. 30 ods. 4 ústavy bezprostredný súvis.

167.

Vzhľadom na tento bezprostredný súvis ústavný súd v súlade s čl. 125b, čl. 95 ods. 2 a čl. 93 ods. 3 ústavy musí rozhodnúť aj o tom, či predmet referenda neznižuje štandard ochrany základného politického práva vyplývajúceho z čl. 30 ods. 4 ústavy (aj tu pozri bod 39 rozhodnutia ústavného súdu vo veci PL. ÚS 24/2014).

168.

Cieľom referenda je skrátenie ústavou zavedenej dĺžky volebného obdobia poslancov národnej rady, ktoré je v zmysle čl. 73 ods. 1 ústavy štvorročné. Predmet referenda by však v prípade jeho úspechu tento cieľ napĺňal ústavne nedovoleným spôsobom, a to suspendovaním (prelomením) ústavnej úpravy trvania volebného obdobia výlučne pre konkrétny prípad, teda v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy (body 134, 135 a 152 odôvodnenia tohto nálezu). Zásahu do základného práva dotknutých poslancov národnej rady zastávať po zvolení verejnú volenú funkciu poslanca za podmienok ustanovených ústavou by preto v danom prípade chýbal ústavno-konformný právny základ.

169.

V dôsledku uvedených skutočností predmet referenda znižuje štandard ochrany základného politického práva garantovaného čl. 30 ods. 4 ústavy, preto je zároveň v nesúlade s čl. 93 ods. 3 ústavy.

III.6. K súladu predmetu referenda s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 30 ods. 2 a čl. 98 ods. 2 ústavy:

170.

Posudzovaný predmet referenda sa podľa názoru ústavného súdu nedostáva do nesúladu s čl. 2 ods. 1 ústavy, keďže princíp suverenity ľudu nepopiera. Absencia nesúladu s čl. 2 ods.1 ústavy vyplýva predovšetkým z bodov 139 a 140 odôvodnenia. Ústavný súd nevyslovil ani nesúlad predmetu referenda s čl. 2 ods. 2 ústavy, a to aj napriek konštatovaniu v bode 103 odôvodnenia, keďže predmetné ustanovenie ústavy upravuje stricto sensu konanie štátnych orgánov (pozri tiež bod 152 odôvodnenia) a pre naplnenie účelu tohto konania postačuje vyslovenie nesúladu predmetu referenda s čl. 1 ods. 1 ústavy a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, 81a, čl. 82 ods. 5 a 93 ods. 3 ústavy.

171.

Ako už ústavný súd uviedol v bode 159 odôvodnenia tohto nálezu, vymedzenie volebného obdobia mandát poslancov národnej rady časovo obmedzuje, nie zabezpečuje, čoho prejavom je aj čl. 30 ods. 2 ústavy. V zmysle tohto článku sa totiž voľby majú konať v takých lehotách, aby pravidelné volebné obdobia neboli prekročené. Uvedený ústavný článok teda počíta s tým, že voľby do národnej rady sa môžu uskutočniť aj pred uplynutím štvorročného volebného obdobia uvedeného v čl. 73 ods. 1 ústavy, čo je však obmedzené iba na takú ústavou predpokladanú situáciu (rozpustenie národnej rady). Prelomením čl. 30 ods. 2 ústavy by tak naopak bola situácia, ak by sa voľby do národnej rady mali konať až po uplynutí pravidelného štvorročného volebného obdobia. Vzhľadom na tieto skutočnosti predmet referenda nezasahuje do čl. 30 ods. 2 ústavy. Nie je tak daný bezprostredný súvis medzi predmetom referenda a čl. 30 ods. 2 ústavy.

172.

Predmet referenda nemá priamy súvis ani s čl. 98 ods. 2 ústavy, pretože jeho obsahom je len úprava spôsobu vyhlasovania výsledku referenda (pozri bod 82 odôvodnenia tohto nálezu). Námietka nesúladu predmetu referenda s označeným ustanovením ústavy sa neopiera o uchopiteľný ústavnoprávny základ.

173.

Vzhľadom na už uvedené skutočnosti ústavný súd nevyslovil nesúlad predmetu referenda s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 30 ods. 2 a čl. 98 ods. 2 ústavy.

174.

V rámci rekapitulácie svojich záverov ústavný súd zdôrazňuje, že forma vlády v Slovenskej republike má charakter zastupiteľskej demokracie s prvkami demokracie priamej. V referende ide o priamy výkon zákonodarnej moci občanmi, ktorý je rovnocenný s výkonom zákonodarnej moci prostredníctvom volených zástupcov v Národnej rade Slovenskej republiky.

175.

Platne prijatý výsledok referenda je priamo záväzný, má silu ústavného zákona a možno ho zmeniť len postupom podľa čl. 99 ods. 1 ústavy.

176.

Aj priamy výkon štátnej moci občanmi v referende musí v záujme zachovania právneho štátu podliehať obmedzeniam vyplývajúcim z ústavy, inak by nebolo možné účinne brániť slobodu a dôstojnosť jednotlivcov pred zneužitím moci, čím by sa poprel zmysel a účel ústavy.

177.

Ochranou pred takými zmenami ústavy prijatými v referende, ktoré by mohli viesť k zmene charakteru ústavného systému Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu, je existencia materiálneho jadra ústavy tvoreného najdôležitejšími ústavnými hodnotami, medzi ktoré patria tak základné práva a slobody, ako aj princípy právneho štátu.

178.

Pri posudzovaní súladu predmetu referenda s ústavou preto ústavný súd skúma, či predmet referenda materiálne jadro ústavy nenarúša s ústavnou intenzitou.

179.

Jedným z princípov právneho štátu je aj princíp všeobecnosti právnych noriem (generality práva), prostredníctvom ktorého sa chráni ústavná deľba moci a jeho dodržiavaním sa predchádza svojvôli pri správe verejných vecí a rozhodovaní o slobode jednotlivcov.

180.

Sporný predmet referenda je v rozpore s princípom generality práva, pretože so silou ústavného zákona by v jednom konkrétnom prípade obchádzal ústavou zakotvené pravidlá týkajúce sa tvorby a fungovania národnej rady ako ústavodarného a zákonodarného orgánu. Zároveň by porušil aj v súčasnej ústave zakotvený spôsob deľby štátnej moci.

181.

Došlo by tým k prelomeniu ústavy, avšak bez toho, aby to bolo v záujme riadneho chodu ústavných orgánov. Pripustením konania referenda by síce došlo k úplnému naplneniu princípu zvrchovanosti ľudu ako pôvodného nositeľa štátnej moci, inak povedané k realizácii demokratického princípu; na druhej strane by tým však došlo k úplnému popretiu princípu všeobecnosti právnych noriem, ktorý je dôležitou súčasťou princípu právneho štátu.

182.

Demokratický princíp a princíp právneho štátu sú podľa ústavy v zásade rovnocenné. Realizácia referenda by v danom prípade bez legitímneho dôvodu vyplývajúceho z ústavy princíp právneho štátu poprela. Pripustenie možnosti prelomenia ústavy konaním sporného referenda by umožnilo ďalšie podobné kroky, keď by sa výlučne v záujme realizácie princípu suverenity ľudu úplne poprel princíp právneho štátu. Tým by sa otvorila cesta aj k nežiaducim zmenám ústavného systému spochybňujúcim jeho základné hodnoty.

183.

Z aktuálneho stavu ústavnej úpravy rezultujú v rovine širšieho zovšeobecnenia tieto závery:

183.1.

Výsledkom výkonu ustanovenej, ústavou v piatej hlave definovanej zákonodarnej moci (ústavným zákonom, zákonom alebo rozhodnutím v referende) nie je možné pre konkrétny prípad zasahovať do výkonu ústavou založenej pôsobnosti orgánu verejnej moci, ktorá spočíva vo vydávaní individuálnych právnych aktov (rozhodovaní na základe právneho predpisu pre konkrétny prípad). Taká zmena (odňatie rozhodovania dotknutému orgánu, zverenie rozhodovania inému orgánu alebo rozšírenie oprávnenia na rozhodovanie aj mimo doterajšieho subjektu pôsobnosti) je pri rešpektovaní podstaty ústavou predpokladanej deľby moci možná len normatívne, teda zmenou právneho predpisu a pre všetky prípady patriace do kategórie predpokladanej legislatívnou zmenou, ktoré nastanú v období po nadobudnutí jej účinnosti.

183.2.

Bez ustanovenia ústavy s povahou normatívnej úpravy oprávňujúcej na ďalej uvedený postup (ktoré nie je súčasťou jej platného a účinného znenia) nie je možné rozhodnutím v referende ani osobitným ústavným zákonom zmeniť pre jednotlivý prípad ústavou kogentne ustanovené a periodicky sa opakujúce funkčné obdobie orgánu verejnej moci alebo takým spôsobom ukončiť jeho činnosť v aktuálnom personálnom obsadení, legálne viazanom na už plynúce funkčné obdobie.

184.

Podľa § 108 ods. 2 zákona o ústavnom súde nález ústavného súdu je právoplatný odo dňa jeho vyhlásenia v zbierke zákonov.

185.

Podľa čl. 125b ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že predmet referenda, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov alebo uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky podľa čl. 95 ods. 1, nie je v súlade s ústavou alebo s ústavným zákonom, referendum nemožno vyhlásiť.

186.

Podľa § 67 zákona o ústavnom súde pripájajú k tomuto rozhodnutiu odlišné stanoviská, ktoré sa týkajú výroku a odôvodnenia rozhodnutia, sudkyňa Jana Laššáková, sudca Miroslav Duriš a sudca Peter Straka.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 7. júla 2021

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky