Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 vo veci vyslovenia nesúladu predmetu referenda o skrátení volebného obdobia Národnej rady Slovenskej republiky iniciovaného petíciou občanov doručenou prezidentke Slovenskej republiky 3. mája 2021

V rozsahu odpovede na otázku, ktorá je predmetom tohto konania, je teda potrebné v priamej vecnej súvislosti doplniť, že princípom právneho štátu, resp. materiálnemu jadru ústavy v jeho interpretačnom vyjadrení, by neodporovala podpora výkonu priamej demokracie výslovnou ústavnou úpravou možnosti konať referendum o skrátení už plynúceho volebného obdobia poslancov Národnej rady Slovenskej republiky – išlo by o ďalšiu výslovnú výnimku z inak zásadnej povahy generality rozhodovania v referende (rozhodovania zákonodarnou mocou), zodpovedajúcu aktuálne účinnému čl. 93 ods. 1 ústavy. Problém nesúladu predmetu referenda s ústavou spočíva v absencii takej explicitnej úpravy, ktorú nemožno nahradiť použitím čl. 93 ods. 2 ústavy cez prizmu rozhodovania o „inej“ dôležitej otázke verejného záujmu – taká interpretácia je v kontexte predchádzajúcich záverov nesprávna.

156.

Rovnako by z uvedených ústavnoprávnych hľadísk nebolo neprijateľné vo vzťahu k ad hoc rozhodnutiu zákonodarnej moci vykonávanej prostredníctvom národnej rady (teda jej uznesením) vyvolať skrátenie už plynúceho volebného obdobia jej poslancov (a sprostredkovane konanie predčasných volieb), ak by však bola najprv ústava doplnená [normatívne, v súlade s jej ustanoveniami čl. 84 ods. 4 a čl. 86 písm. a)] tak, aby uvedenú možnosť pripustila (obdobný model bol použitý pri úprave rušenia amnestií a vo vzťahu k predčasnému ukončeniu parlamentného volebného obdobia je použitý v Českej republike).

157.

Najbližšie povahe zastupiteľskej demokracie a reprezentatívnemu mandátu poslancov národnej rady sa síce javí zachovanie aktuálneho stavu (čo je v absencii úpravy skrátenia už plynúceho volebného obdobia parlamentných poslancov referendom aj štandardom členských štátov Európskej únie), bariéra materiálneho jadra ústavy však ústavodarcovi nebráni zmeniť súčasne platnú a účinnú ústavnú úpravu, pokiaľ to bude na účel posilnenia demokracie považovať za potrebné alebo vhodné (najmä pre prípad ohrozenia Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu).

III.4. K súladu predmetu referenda s čl. 93 ods. 3 ústavy v spojení s čl. 30 ods. 1 ústavy:

158.

Ústavný súd v už spomínanom rozhodnutí vo veci II. ÚS 153/2013 rozhodol, že občania v zásade nie sú nositeľmi subjektívneho práva na ústavou zaručenú dĺžku mandátu nimi zvolených poslancov národnej rady, resp. že ich právo podľa čl. 30 ods. 1 ústavy sa účasťou na voľbách do národnej rady vyčerpáva (pozri bod 29 odôvodnenia daného rozhodnutia). V súlade s tým ústavný súd uzatvára, že predmet referenda sa bezprostredne nedotýka čl. 30 ods. 1 ústavy.

159.

V tejto súvislosti ústavný súd odkazuje aj na argumentáciu navrhovateľky uvedenú v bode 21 odôvodnenia tohto nálezu, t. j. že samotná ústava predpokladá za určitých okolností predčasné ukončenie volebného obdobia národnej rady. K tejto argumentácii dodáva, že pravidelnosť volieb má slúžiť na obnovovanie legitimity národnej rady, preto je zmyslom štvorročného volebného obdobia národnej rady podľa čl. 73 ods. 1 ústavy poslanecký mandát časovo obmedziť, nie zabezpečiť. Tieto argumenty podporujú už uvedený záver o neexistencii základného politického práva voličov, aby nimi zvolení poslanci národnej rady zastávali svoj mandát po celé ústavou predpísané volebné obdobie.

160.

Práve takto je potrebné chápať právne účinky volieb do národnej rady v zmysle rozhodnutia ústavného súdu vo veci II. ÚS 48/97, t. j. že voľbami, resp. zvolením poslancov sa vyčerpáva základné právo voliť s tým, že zvolení poslanci budú svoj mandát zastávať najdlhšie po dobu štyroch rokov.

161.

Ústavný súd tiež nepovažuje za správnu úvahu navrhovateľky v tom zmysle, že realizáciou volebného práva v predčasných voľbách na základe referenda by došlo k zásahu do už realizovaného volebného práva v predchádzajúcich riadnych voľbách. V oboch voľbách by totiž išlo o výkon totožného práva.

162.

Ústavný súd konštatuje, že ani častou realizáciou volebného práva sa nemôže popierať jeho podstata, pokiaľ je toto právo všeobecné, rovné a priame a vykonáva sa tajným hlasovaním (čl. 30 ods. 3 ústavy).

163.

Inými slovami, ak by samotné predčasné voľby prebehli v súlade s ústavou, nebolo by možné konštatovať, že ich realizáciou by došlo k zníženiu existujúceho štandardu práva voliť do národnej rady (pozri bod 39 rozhodnutia ústavného súdu vo veci PL. ÚS 24/2014).

164.

Podstatou protiústavnosti predmetu referenda je tak už konštatovaný rozpor s čl. 1 ods. 1 ústavy, nie s právom voliť do národnej rady. Ústavný súd preto považoval pochybnosti navrhovateľky o súlade predmetu referenda s ústavou v tejto časti návrhu za nedôvodné.

III.5. K súladu predmetu referenda s čl. 93 ods. 3 ústavy v spojení s čl. 30 ods. 4 ústavy:

165.

Z bodov 21 a 22 odôvodnenia tohto nálezu vyplýva, že navrhovateľka ako dôvod možnej protiústavnosti predmetu referenda uvádzala aj porušenie práva poslancov národnej rady na zastávanie ich funkcie, hoci v tejto súvislosti v návrhu na začatie konanie neuviedla ako referenčnú normu čl. 30 ods. 4 ústavy.

166.

Z predmetného článku ústavy vyplýva právo občanov uchádzať sa o funkciu poslanca národnej rady a v prípade zvolenia aj túto funkciu zastávať (pozri napr. II. ÚS 153/2013, bod 32 odôvodnenia). Ide teda o ochranu jednotlivca pred takými zásahmi, ktoré by ho v rozpore s ústavou zbavili možnosti vykonávať riadne získaný poslanecký mandát. Na rozdiel od čl. 30 ods. 1 ústavy preto predmet referenda má s čl. 30 ods. 4 ústavy bezprostredný súvis.

167.

Vzhľadom na tento bezprostredný súvis ústavný súd v súlade s čl. 125b, čl. 95 ods. 2 a čl. 93 ods. 3 ústavy musí rozhodnúť aj o tom, či predmet referenda neznižuje štandard ochrany základného politického práva vyplývajúceho z čl. 30 ods. 4 ústavy (aj tu pozri bod 39 rozhodnutia ústavného súdu vo veci PL. ÚS 24/2014).

168.

Cieľom referenda je skrátenie ústavou zavedenej dĺžky volebného obdobia poslancov národnej rady, ktoré je v zmysle čl. 73 ods. 1 ústavy štvorročné. Predmet referenda by však v prípade jeho úspechu tento cieľ napĺňal ústavne nedovoleným spôsobom, a to suspendovaním (prelomením) ústavnej úpravy trvania volebného obdobia výlučne pre konkrétny prípad, teda v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy (body 134, 135 a 152 odôvodnenia tohto nálezu). Zásahu do základného práva dotknutých poslancov národnej rady zastávať po zvolení verejnú volenú funkciu poslanca za podmienok ustanovených ústavou by preto v danom prípade chýbal ústavno-konformný právny základ.

169.

V dôsledku uvedených skutočností predmet referenda znižuje štandard ochrany základného politického práva garantovaného čl. 30 ods. 4 ústavy, preto je zároveň v nesúlade s čl. 93 ods. 3 ústavy.

III.6. K súladu predmetu referenda s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 30 ods. 2 a čl. 98 ods. 2 ústavy:

170.

Posudzovaný predmet referenda sa podľa názoru ústavného súdu nedostáva do nesúladu s čl. 2 ods. 1 ústavy, keďže princíp suverenity ľudu nepopiera. Absencia nesúladu s čl. 2 ods.1 ústavy vyplýva predovšetkým z bodov 139 a 140 odôvodnenia. Ústavný súd nevyslovil ani nesúlad predmetu referenda s čl. 2 ods. 2 ústavy, a to aj napriek konštatovaniu v bode 103 odôvodnenia, keďže predmetné ustanovenie ústavy upravuje stricto sensu konanie štátnych orgánov (pozri tiež bod 152 odôvodnenia) a pre naplnenie účelu tohto konania postačuje vyslovenie nesúladu predmetu referenda s čl. 1 ods. 1 ústavy a s čl. 1 ods. 1 v spojení s čl. 73 ods. 1, 81a, čl. 82 ods. 5 a 93 ods. 3 ústavy.

171.

Ako už ústavný súd uviedol v bode 159 odôvodnenia tohto nálezu, vymedzenie volebného obdobia mandát poslancov národnej rady časovo obmedzuje, nie zabezpečuje, čoho prejavom je aj čl. 30 ods. 2 ústavy. V zmysle tohto článku sa totiž voľby majú konať v takých lehotách, aby pravidelné volebné obdobia neboli prekročené. Uvedený ústavný článok teda počíta s tým, že voľby do národnej rady sa môžu uskutočniť aj pred uplynutím štvorročného volebného obdobia uvedeného v čl. 73 ods. 1 ústavy, čo je však obmedzené iba na takú ústavou predpokladanú situáciu (rozpustenie národnej rady). Prelomením čl. 30 ods. 2 ústavy by tak naopak bola situácia, ak by sa voľby do národnej rady mali konať až po uplynutí pravidelného štvorročného volebného obdobia. Vzhľadom na tieto skutočnosti predmet referenda nezasahuje do čl. 30 ods. 2 ústavy. Nie je tak daný bezprostredný súvis medzi predmetom referenda a čl. 30 ods. 2 ústavy.

172.

Predmet referenda nemá priamy súvis ani s čl. 98 ods. 2 ústavy, pretože jeho obsahom je len úprava spôsobu vyhlasovania výsledku referenda (pozri bod 82 odôvodnenia tohto nálezu). Námietka nesúladu predmetu referenda s označeným ustanovením ústavy sa neopiera o uchopiteľný ústavnoprávny základ.

173.

Vzhľadom na už uvedené skutočnosti ústavný súd nevyslovil nesúlad predmetu referenda s čl. 2 ods. 1 a 2, čl. 30 ods. 2 a čl. 98 ods. 2 ústavy.

174.

V rámci rekapitulácie svojich záverov ústavný súd zdôrazňuje, že forma vlády v Slovenskej republike má charakter zastupiteľskej demokracie s prvkami demokracie priamej. V referende ide o priamy výkon zákonodarnej moci občanmi, ktorý je rovnocenný s výkonom zákonodarnej moci prostredníctvom volených zástupcov v Národnej rade Slovenskej republiky.

175.

Platne prijatý výsledok referenda je priamo záväzný, má silu ústavného zákona a možno ho zmeniť len postupom podľa čl. 99 ods. 1 ústavy.

176.

Aj priamy výkon štátnej moci občanmi v referende musí v záujme zachovania právneho štátu podliehať obmedzeniam vyplývajúcim z ústavy, inak by nebolo možné účinne brániť slobodu a dôstojnosť jednotlivcov pred zneužitím moci, čím by sa poprel zmysel a účel ústavy.

177.

Ochranou pred takými zmenami ústavy prijatými v referende, ktoré by mohli viesť k zmene charakteru ústavného systému Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu, je existencia materiálneho jadra ústavy tvoreného najdôležitejšími ústavnými hodnotami, medzi ktoré patria tak základné práva a slobody, ako aj princípy právneho štátu.

178.

Pri posudzovaní súladu predmetu referenda s ústavou preto ústavný súd skúma, či predmet referenda materiálne jadro ústavy nenarúša s ústavnou intenzitou.

179.

Jedným z princípov právneho štátu je aj princíp všeobecnosti právnych noriem (generality práva), prostredníctvom ktorého sa chráni ústavná deľba moci a jeho dodržiavaním sa predchádza svojvôli pri správe verejných vecí a rozhodovaní o slobode jednotlivcov.

180.

Sporný predmet referenda je v rozpore s princípom generality práva, pretože so silou ústavného zákona by v jednom konkrétnom prípade obchádzal ústavou zakotvené pravidlá týkajúce sa tvorby a fungovania národnej rady ako ústavodarného a zákonodarného orgánu. Zároveň by porušil aj v súčasnej ústave zakotvený spôsob deľby štátnej moci.

181.

Došlo by tým k prelomeniu ústavy, avšak bez toho, aby to bolo v záujme riadneho chodu ústavných orgánov. Pripustením konania referenda by síce došlo k úplnému naplneniu princípu zvrchovanosti ľudu ako pôvodného nositeľa štátnej moci, inak povedané k realizácii demokratického princípu; na druhej strane by tým však došlo k úplnému popretiu princípu všeobecnosti právnych noriem, ktorý je dôležitou súčasťou princípu právneho štátu.

182.

Demokratický princíp a princíp právneho štátu sú podľa ústavy v zásade rovnocenné. Realizácia referenda by v danom prípade bez legitímneho dôvodu vyplývajúceho z ústavy princíp právneho štátu poprela. Pripustenie možnosti prelomenia ústavy konaním sporného referenda by umožnilo ďalšie podobné kroky, keď by sa výlučne v záujme realizácie princípu suverenity ľudu úplne poprel princíp právneho štátu. Tým by sa otvorila cesta aj k nežiaducim zmenám ústavného systému spochybňujúcim jeho základné hodnoty.

183.

Z aktuálneho stavu ústavnej úpravy rezultujú v rovine širšieho zovšeobecnenia tieto závery:

183.1.

Výsledkom výkonu ustanovenej, ústavou v piatej hlave definovanej zákonodarnej moci (ústavným zákonom, zákonom alebo rozhodnutím v referende) nie je možné pre konkrétny prípad zasahovať do výkonu ústavou založenej pôsobnosti orgánu verejnej moci, ktorá spočíva vo vydávaní individuálnych právnych aktov (rozhodovaní na základe právneho predpisu pre konkrétny prípad). Taká zmena (odňatie rozhodovania dotknutému orgánu, zverenie rozhodovania inému orgánu alebo rozšírenie oprávnenia na rozhodovanie aj mimo doterajšieho subjektu pôsobnosti) je pri rešpektovaní podstaty ústavou predpokladanej deľby moci možná len normatívne, teda zmenou právneho predpisu a pre všetky prípady patriace do kategórie predpokladanej legislatívnou zmenou, ktoré nastanú v období po nadobudnutí jej účinnosti.

183.2.

Bez ustanovenia ústavy s povahou normatívnej úpravy oprávňujúcej na ďalej uvedený postup (ktoré nie je súčasťou jej platného a účinného znenia) nie je možné rozhodnutím v referende ani osobitným ústavným zákonom zmeniť pre jednotlivý prípad ústavou kogentne ustanovené a periodicky sa opakujúce funkčné obdobie orgánu verejnej moci alebo takým spôsobom ukončiť jeho činnosť v aktuálnom personálnom obsadení, legálne viazanom na už plynúce funkčné obdobie.

184.

Podľa § 108 ods. 2 zákona o ústavnom súde nález ústavného súdu je právoplatný odo dňa jeho vyhlásenia v zbierke zákonov.

185.

Podľa čl. 125b ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že predmet referenda, ktoré sa má vyhlásiť na základe petície občanov alebo uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky podľa čl. 95 ods. 1, nie je v súlade s ústavou alebo s ústavným zákonom, referendum nemožno vyhlásiť.

186.

Podľa § 67 zákona o ústavnom súde pripájajú k tomuto rozhodnutiu odlišné stanoviská, ktoré sa týkajú výroku a odôvodnenia rozhodnutia, sudkyňa Jana Laššáková, sudca Miroslav Duriš a sudca Peter Straka.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 7. júla 2021

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky