Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 8/2021-143 z 1. decembra 2021 vo veci nevyhovenia návrhu generálneho prokurátora Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade ustanovenia § 59b ods. 1 v časti „úrad verejného zdravotníctva [§ 5 ods. 4 písm. k)] alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva [§ 6 ods. 3 písm. e)]", ustanovenia § 59b ods. 2 v časti „tento predpis sa nevzťahuje na všeobecne záväzné právne predpisy vydávané podľa odseku 1 úradom verejného zdravotníctva a regionálnym úradom verejného zdravotníctva ustanovení § 59b ods. 3, 4, 5 a 6 a ustanovenia § 63l zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení čl. I zákona č. 286/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s Ústavou Slovenskej republiky a ústavným zákonom č. 227/2002 Z. z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu v znení neskorších predpisov za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka konania

Ústavný súd preto konštatuje, že ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia v napadnutej časti je v súlade s čl. 123 ústavy, pretože ústava predpokladá vyhlásenie všeobecne záväzných právnych predpisov zákonom stanoveným spôsobom, čo Vestník vlády ako zákonom predpokladaný publikačný nástroj spĺňa. Ustanovenie § 59b ods. 1 v súlade s čl. 123 ústavy splnomocnilo orgány štátnej správy na úseku verejného zdravotníctva vydávať všeobecne záväzné právne predpisy a úrad verejného zdravotníctva je orgánom štátnej správy, ktorý môže vydávať všeobecne záväzné právne predpisy – vyhlášky.

III.2.3. Súladnosť s čl. 1 ods. 1 ústavy – dostupnosť vyhlášok ako komponent právneho štátu

86.

Jedným z hlavných účelov vyhlásenia a publikácie právnych predpisov je zabezpečenie ich dostupnosti. Ak by sa preukázalo, že vyhlášky úradu verejného zdravotníctva sú skutočne nedostupné alebo dostupné len s neprimeranou mierou úsilia, nebol by naplnený materiálny aspekt druhej vety čl. 123 ústavy a ňou požadovaného vyhlásenia právneho predpisu, čo by predstavovalo aj nesúlad s implicitnými princípmi (materiálneho) právneho štátu v zmysle čl. 1 ods. 1 ústavy.

87.

Ústavný súd vníma, že od právneho poriadku sa očakáva istá stálosť, konzervatívnosť, zvlášť z hľadiska jeho formálnej stránky. Účastníci právneho života legitímne očakávajú, že sa obvyklými postupmi dozvedia, čo je platným právom. Na základe týchto návykov navrhovateľ očakával, že vyhlášky budú publikované v Zbierke zákonov.

88.

Navrhovateľ svoju argumentáciu podporoval pojmami ako „dvojkoľajnosť“ zbierky, paralelné publikačné nástroje, partikulárnosť práva, neprehľadnosť, či dokonca chaos. Navrhovateľ v tomto smere argumentuje len abstraktne, pričom neuvádza žiadne faktické skutočnosti o nedostupnosti vyhlášok pre adresátov práva. Takéto skutočnosti a dôkazy o nich možno predkladať aj v konaní o súlade. Ústavný súd nemá vedomosť, že by občianska spoločnosť alebo inštitúcie nemali riadny prístup k vyhláškam ÚVZ.

89.

Ústavný súd konštatuje, že vyhlášky ÚVZ sú formálne aj prakticky dostupné. Vestník vlády je zbierka, ktorú pozná právny poriadok už z obdobia pred prijatím ústavy. Nie je to nová, neštandardná platforma pre publikáciu právnych predpisov. Vyhlášky sú dostupné prostredníctvom internetu, ako aj v tlačenej podobe. Na tomto mieste je dôležité uviesť, že účelom ustanovení § 59b ods. 5 a 6 zákona o ochrane verejného zdravia je čo najviac vylúčiť možnosť, aby vyhlášky neboli dostatočne dostupné: „(5) Úrad verejného zdravotníctva a regionálny úrad verejného zdravotníctva zabezpečia, aby ich vyhláška podľa odseku 1 bola uverejnená aj iným vhodným spôsobom, najmä na úradných tabuliach okresných úradov a obcí na dotknutom území; toto uverejnenie nemá vplyv na platnosť a účinnosť vyhlášky. (6) Vyhláška úradu verejného zdravotníctva a regionálneho úradu verejného zdravotníctva musí byť okrem toho prístupná na nazretie na orgáne, ktorý ju vydal; vyhláška úradu verejného zdravotníctva aj na každom regionálnom úrade verejného zdravotníctva.“ Možno predpokladať, že vyhlášky by akceptoval z hľadiska princípu legality, resp. dostupnosti aj Európsky súd pre ľudské práva, ktorý považuje samotné publikovanie v zbierke za naplnenie požiadavky dostupnosti (The Court considers that a law which has been published in the national official gazette is accessible. In: Karademirci a iný proti Turecku, rozsudok z 25. 1. 2005, sťažnosť č. 37096/97 a 37101/97, bod 36).

90.

Ústavný súd dodáva, že partikulárnosť práva má tradične iný význam, než sa uvádza v argumentácii navrhovateľa. Ide o jav, keď právo je tvorené aj inými tvorcami, než je jednotná štátna moc (Berman, J. Harold., Law and Revolution, The Formation of the Western Legal Tradition, Harvard University Press, 10. vyd., 1999, s. 10). To nie je situácia v prerokúvanej veci. Vestník vlády nie je platformou inej moci, ale je jednou z platforiem tej istej štátnej moci.

91.

Navrhovateľ s odkazom na právnu teóriu (body 11, 70; Procházka, R, Káčer, M. Teória práva, I. vydanie. Bratislava : C. H. Beck, 2013. s. 153) uvádza, že formálne perfektným právnym predpisom je výsledok výkonu normotvornej pôsobnosti orgánu tvorby práva, ktorý je (a) označený spôsobom, ktorý zodpovedá nomenklatúre prameňov práva, (b) prijatý v súlade s pravidlami, ktoré sa na spôsob jeho prijímania vzťahujú, vrátane súladu s právnym predpisom vyššej právnej sily, (c) prijatý orgánom verejnej moci, ktorý má podľa ústavy a/alebo zákona právomoc takýto predpis vydať, (d) podpísaný predstaviteľom alebo predstaviteľmi vopred určených orgánov verejnej moci a (e) príslušným spôsobom publikovaný. Napadnutá právna úprava sa týka ústavnosti statusu normotvorcu ako orgánu štátnej správy a riadnej zákonnej publikácie. Z doterajšej argumentácie vyplýva, že tieto podmienky napadnutá úprava spĺňa.

92.

Ústavný súd konštatuje, že ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia v napadnutej časti je v súlade s čl. 1 ods. 1 ústavy, pretože vyhlášky úradu verejného zdravotníctva sú formálne aj prakticky dostupné adresátom práva.

III.2.4. Súdny prieskum vyhlášok

93.

Navrhovateľ tvrdí, že ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia splnomocnilo úrad verejného zdravotníctva na vydávanie vyhlášok, t. j. všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorých ústavný prieskum nie je expressis verbis prípustný, a že prijatie takejto interpretácie by podľa navrhovateľa mohlo znamenať riziko neobmedzenej vlády prostredníctvom takýchto noriem, a to bez priamej možnosti ich preskúmania ústavným súdom. V tejto súvislosti konštatuje, že úrad verejného zdravotníctva nemožno považovať za ústredný orgán štátnej správy v zmysle čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy a ani za miestny orgán štátnej správy podľa čl. 125 ods. 1 písm. d) ústavy. Dôsledkom uvedeného má byť podľa jeho názoru skutočnosť, že sa vyhlášky úradu verejného zdravotníctva stali všeobecne záväznými právnymi predpismi bez toho, aby ich ústavnosť mohla byť posúdená ústavným súdom v režime abstraktnej kontroly ústavnosti. Navrhovateľ je toho názoru, že napadnuté ustanovenia § 59b zákona o ochrane verejného zdravia sú v rozpore aj s čl. 46 ods. 2 a s čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy. Ústavný súd sa však s takouto interpretáciou navrhovateľa nestotožnil.

94.

V prvom rade je potrebné poznamenať, že súdna ochrana individuálnych aktov vydaných na základe zákona o ochrane verejného zdravia má právny základ v jeho § 59 v spojení s predpismi o správnom konaní, resp. so Správnym súdnym poriadkom. K súdnemu prieskumu normatívnych právnych aktov vydávaných ÚVZ a RÚVZ (ktorý sa týka posudzovanej veci) ústavný súd uvádza, že zotrváva na svojej v bodoch 63 a nasl. vyslovenej charakteristike ÚVZ ako dekoncentrovaného orgánu štátnej správy s celoslovenskou pôsobnosťou, ktorá najviac vystihuje jeho postavenie v inštitucionálnej sústave štátnej správy. Na účel zabezpečenia preskúmateľnosti jeho všeobecne záväzných právnych predpisov v konaní o abstraktnej kontrole ústavnosti je však potrebné tento orgán štátnej správy zaradiť do klasifikácie formulovanej v čl. 125 ods. 1 ústavy, ktorá stavia iba na dvoch skupinách orgánov štátnej správy – ústredných a miestnych. Ústavný súd už vo veci PL. ÚS 10/2021 vysvetlil, že ÚVZ je z pohľadu čl. 125 ods. 1 ústavy potrebné zaradiť do skupiny ústredných orgánov štátnej správy. V uznesení o prijatí návrhu na začatie konania č. k. PL. ÚS 10/2021-38 z 13. júla 2021 ústavný súd konštatoval: „Podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy ústavný súd rozhoduje o súlade všeobecne záväzných právnych predpisov ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy a dôsledkom výslovného znenia čl. 122 ústavy je, že každý orgán štátnej správy sa musí považovať buď za ústredný alebo za miestny. Ak jeho postavenie nie je možné prima facie určiť, treba postupovať podľa materiálnych kritérií, keďže samotné nezaradenie orgánu štátnej správy ani do jednej kategórie nemôže mať za následok vylúčenie jeho normotvorby z prieskumu ústavným súdom. V súvislosti s tzv. pandemickou normotvorbou na úseku verejného zdravotníctva ústavný súd uvádza, že pôsobnosťou úradu verejného zdravotníctva (na rozdiel od regionálnych úradov verejného zdravotníctva) je celé územie Slovenskej republiky, a teda je potrebné ho na účely čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy považovať za ústredný orgán štátnej správy, a to aj napriek tomu, že nepatrí medzi ústredné orgány štátnej správy vymenované v zákone č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov.“ Uvedený názor ústavný súd vyslovil v nadväznosti na nález sp. zn. PL. ÚS 17/2014 (G-komponent), ktorým podrobil prieskumu vyhlášku Úradu pre reguláciu sieťových odvetví, ktorý rovnako nemožno formálne považovať za ústredný orgán štátnej správy v zmysle citovaného zákona. V náleze sp. zn. PL. ÚS 17/2014 ústavný súd ďalej konštatoval aj to, že by bolo v rozpore s úmyslom ústavodarcu zveriť ústavnému súdu právomoci tzv. negatívneho zákonodarcu vo vzťahu k normatívnym právnym aktom prijímaným orgánmi verejnej moci od zákonodarného zboru až po miestne orgány štátnej správy a orgány územnej samosprávy, ak by všeobecne záväzné právne predpisy boli vyňaté z prieskumu ústavného súdu len z dôvodu zákonného neoznačenia určitého orgánu štátnej správy ako ústredného orgánu štátnej správy alebo miestneho orgánu štátnej správy. Načrtnutá interpretácia by bola príliš formalistická a ako taká by bola v rozpore s materiálne chápaným princípom právneho štátu (čl. 1 ods. 1 ústavy). Z označenia ústredný orgán štátnej správy v čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy na jednej strane a miestny orgán štátnej správy v čl. 125 ods. 1 písm. d) ústavy na strane druhej vyplýva, že ústavný súd v konaní o súlade pokrýva kompletné kontinuum noriem orgánov štátnej správy.

95.

Z rozhodovacej činnosti ústavného súdu teda vyplýva, že tak vyhlášky úradu verejného zdravotníctva, ako aj vyhlášky regionálnych úradov verejného zdravotníctva sú preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy. V prvom prípade ide o konanie podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) ústavy, v tom druhom zas o konanie podľa čl. 125 ods. 1 písm. d) ústavy. Vzhľadom na uvedené ústavný súd nezistil rozpor napadnutých ustanovení § 59b zákona o ochrane verejného zdravia ani so samotnými ustanoveniami čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy. Vyhlášky úradu verejného zdravotníctva i regionálnych úradov verejného zdravotníctva totiž v zmysle ustanovení § 59b zákona o ochrane verejného zdravia nepredstavujú rozhodnutia ako individuálne právne akty orgánov verejnej správy, ale normatívne právne akty (ak je potrebné nariadiť opatrenia podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 na celom území Slovenskej republiky, určitej časti jej územia alebo pre skupinu inak ako jednotlivo určených osôb), ktoré sú preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy.

96.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu s čl. 46 ods. 2 ústavy je potrebné uviesť, že dané ustanovenie sa nevzťahuje na normy, a preto sa netýka pôsobnosti čl. 125 vo vzťahu k vyhláškam úradu verejného zdravotníctva („Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanoví inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.“; porov. tiež právnu vetu uznesenia PL. ÚS 37/2015 – emisné kvóty). Ústavný súd dopĺňa, že čl. 46 ods. 2 ústavy viaže predovšetkým zákonodarcu, aby zákonnými výlukami nebránil súdnej ochrane ľudských práv, ktoré mohli byť porušené individuálnymi rozhodnutiami (porov. PL. ÚS 12/97 – súdny prieskum priestupkov, PL. ÚS 26/01 – súdny prieskum poriadkových pokút).

97.

Ústavný súd konštatuje, že ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia v napadnutej časti je v súlade s čl. 125 ústavy, pretože ústavný súd má právomoc preskúmavať vyhlášky úradu verejného zdravotníctve v konaní o súlade, pričom čl. 46 ods. 2 ústavy sa na prípustnosť preskúmateľnosti noriem v konaní o súlade neaplikuje.

III.2.5. Rozpor s čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu

98.

Navrhovateľ vo svojom návrhu tvrdí aj to, že napadnuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia sú v rozpore aj s čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti, podľa ktorého „rozhodnutia o vypovedaní vojny a o uzavretí mieru, o vyhlásení vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu a o ich skončení, o predĺžení výnimočného stavu a o predĺžení núdzového stavu a o obmedzení základných práv a slobôd a uložení povinností, uznesenie národnej rady podľa čl. 5 ods. 2, ako aj uznesenia Parlamentnej rady, Bezpečnostnej rady a bezpečnostných rád krajov a bezpečnostných rád okresov sa bezodkladne vyhlasujú v tlači a vo vysielaní rozhlasu a televízie a ich vydanie sa oznamuje v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.“. Ústavný súd uvádza, že ústavný zákon o bezpečnosti štátu vytvára osobitný uzavretý režim obmedzovania práv s vlastnou koncepciou právnej ochrany, ktorý je odlišný od vyhlášok ÚVZ (porov. PL. ÚS 22/2020). Vyhlášky ÚVZ majú vlastný nezávislý právny základ v zákone o ochrane verejného zdravia a sú aplikovateľné aj mimo režim krízových situácií. Preto vyhlášky ÚVZ nemusia byť publikované v Zbierke zákonov na základe ústavného zákona o bezpečnosti štátu, a tak nie je napadnuté ustanovenie v nesúlade s týmto referenčným článkom.

99.

Ústavný súd konštatuje, že § 59b zákona o ochrane verejného zdravia v napadnutej časti je v súlade s čl. 11 ods. 1 ústavného zákona o bezpečnosti štátu, pretože povinnosť publikovať rozhodnutia prijaté podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu sa na vyhlášky úradu verejného zdravotníctva nevzťahuje.

III.3. K namietanej neústavnosti § 63l zákona o ochrane verejného zdravia (prechodné ustanovenie a retroaktivita):

100.

V zmysle ustanovenia § 63l zákona o ochrane verejného zdravia, ktorý je sprevádzaný nadpisom „Prechodné ustanovenia k úpravám účinným odo dňa vyhlásenia zákona“ (zákonom sa má na mysli zákon č. 286/2020 Z. z.), „Opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva vydané v súvislosti so šírením ochorenia COVID-19 podľa § 12 alebo § 48 ods. 4 do nadobudnutia účinnosti tohto zákona sa považujú odo dňa účinnosti tohto zákona za vyhlášky podľa § 59b tohto zákona a zostávajú v platnosti nasledujúcich 15 dní po nadobudnutí účinnosti tohto zákona, ak ich orgán, ktorý ich vydal, nezruší skôr.“. Citované ustanovenie teda zabezpečilo, aby sa na opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva vydané do dňa účinnosti zákona č. 286/2020 Z. z., teda do 15. októbra 2020, počnúc 15. októbrom 2020, automaticky hľadelo ako na vyhlášky podľa § 59b zákona o ochrane verejného zdravia, a teda ako na všeobecne záväzné právne predpisy vydané na základe splnomocnenia založeného zákonom. Platnosť týchto opatrení, po novom vyhlášok, citované ustanovenie obmedzilo tak, že platné boli alternatívne buď (a) do ich zrušenia orgánom, ktorý ich vydal, čiže úradom verejného zdravotníctva, resp. regionálnym úradom verejného zdravotníctva, alebo (b) ich platnosť zanikla uplynutím času, konkrétne uplynutím 15 dní po nadobudnutí účinnosti. Keďže zákon č. 286/2020 Z. z. nadobudol účinnosť 15. októbra 2020, všetky opatrenia/vyhlášky stratili platnosť najneskôr uplynutím 30. októbra 2020. V čase doručenia návrhu navrhovateľa (18. marec 2021), rovnako ako ani v čase rozhodovania ústavného súdu tak už žiadne z opatrení/vyhlášok neboli platné. Ustanovenie § 63l teda v čase rozhodovania ústavného súdu a dokonca ani v čase doručenia návrhu navrhovateľa už nevyvolávalo žiadne priame (normatívne využiteľné) právne účinky. Predovšetkým vzhľadom na uvedené skutočnosti ústavný súd v uznesení č. k. PL. ÚS 8/2021-73 z 26. mája 2021 nevyhovel návrhu navrhovateľa na pozastavenie účinnosti tohto ustanovenia (bod 37 uznesenia č. k. PL. ÚS 8/2021-73).

101.

Navrhovateľ namieta rozpor § 63l zákona o ochrane verejného zdravia s viacerými ustanoveniami ústavy, konkrétne s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 46 ods. 2, čl. 123 a čl. 125 ods. 1 písm. b) a d), pretože napadnuté ustanovenie malo retroaktívnym spôsobom legalizovať opatrenia vydané pred účinnosťou novely, pričom opatrenia považuje za sporné z hľadiska legality kvôli chýbajúcej kompetencii úradov verejného zdravotníctva.

102.

K pravej retroaktivite ústavný súd konštantne uvádza (PL. ÚS 10/06), že právna norma môže byť charakterizovaná ako pravo-retroaktívna, ak dnes stanoví právne následky pre skutkové podmienky, ktoré nastali pred nadobudnutím účinnosti tejto normy tak, akoby tieto právne následky platili už včera. Inými slovami, ak v minulom okamžiku niekto mal nejaké právo (alebo povinnosť) a zákon k tomuto minulému okamžiku toto právo (alebo povinnosť) zruší alebo zmení, ide o pravú retroaktivitu. Pravá retroaktivita je fikciou, pretože hoci sa vie, že v minulom okamžiku niekto mal nejaké právo, zákon finguje, že uvedený subjekt dané právo nemal, alebo ho mal iné. Z hľadiska predmetnej veci je nutné rozlišovať medzi zmenou pravidiel, ktoré pochádzajú z minulosti, a zmenou pravidiel do minulosti. V predmetnej veci nenastali voči adresátom právnych noriem žiadne účinky, ktoré by znamenali, že na základe retroaktivity by sa zhoršila ich právna pozícia smerom do minulosti. Zmyslom ustanovenia bolo zamedzenie vytvorenia krátkeho obdobia bez právnej úpravy, teda išlo o realizáciu ústavného princípu právnej istoty. Napadnuté ustanovenie je prenesením obsahu jednej právnej normy z minulosti do inej právnej normy účinnej v budúcnosti, ako je to ostatne bežné pri prechodných ustanoveniach v nových právnych úpravách. Špecifikom veci je veľmi krátka doba účinnosti takto preneseného obsahu právnych noriem, čo je tiež na prospech právnej istoty, v tom zmysle, aby sa opatrenia už tvorili len v režime novej normotvorby vo forme vyhlášok. Napadnuté ustanovenie § 63l zákona o verejnom zdraví neustanovuje, že by sa dnes hľadelo na opatrenie tak, že už v minulosti, pred účinnosťou novely, bolo opatrenie vyhláškou.

103.

Vzhľadom na uvedené ústavný súd dospel k záveru, že § 63l zákona o ochrane verejného zdravia nie je v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy.

104.

K namietanému nesúladu § 63l zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 46 ods. 2, teda k namietanému porušeniu práva na súdny prieskum opatrení úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva, ku ktorému malo prostredníctvom napadnutého ustanovenia dôjsť tým, že po nadobudnutí účinnosti novely stratili správne súdy svoje oprávnenie preskúmať akékoľvek opatrenie úradu verejného zdravotníctva vydané pred 15. októbrom 2020, ústavný súd uvádza, že vo svojej doterajšej konštantnej judikatúre (por. sp. zn. I. ÚS 438/2020, II. ÚS 454/2020, III. ÚS 397/2020, IV. ÚS 459/2020) dospel k záveru, že tieto opatrenia boli preskúmateľné podľa príslušných ustanovení Správneho súdneho poriadku v rámci správneho súdnictva. Vzhľadom na to uvedené ústavné sťažnosti podané v zmysle čl. 127 ústavy opakovane odmietol, a to z dôvodu ich neprípustnosti v zmysle § 56 ods. 2 písm. d) zákona o ústavnom súde, keďže sťažovatelia predtým nevyužili všetky zákonné možnosti (správna žaloba). Z ustanovenia § 63l zákona o ochrane verejného zdravia nevyplýva, ako tvrdí navrhovateľ (bod 27), že by jeho zmyslom malo byť obmedzenie súdno-správneho prieskumu opatrení prijatých ÚVZ pred účinnosťou zákona. Zmyslom § 63l bolo vyhnúť sa prerušeniu kontinuity účinkov opatrení. Pokiaľ ide o namietaný nesúlad s čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy, ústavný súd na tomto mieste odkazuje na odôvodnenie uvedené v časti III.2.4 nálezu. Počnúc nadobudnutím účinnosti § 63l zákona o ochrane verejného zdravia a v jeho dôsledku totiž dovtedajšie opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva získali po prenesení ich právneho obsahu charakter všeobecne záväzného právneho predpisu a stali sa tak preskúmateľné ústavným súdom v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 písm. b) (opatrenia/vyhlášky úradu verejného zdravotníctva), resp. písm. d) ústavy (opatrenia/vyhlášky regionálnych úradov verejného zdravotníctva). Ústavný súd teda nezistil rozpor napadnutého ustanovenia § 63l zákona o ochrane verejného zdravia s čl. 46 ods. 2 ani s čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy.

105.

Ústavný súd nezistil rozpor napadnutého ustanovenia § 63l zákona o ochrane verejného zdravia ani s čl. 123 ústavy. Citované ustanovenie ústavy totiž len vo všeobecnosti oprávňuje orgány štátnej správy, za ktoré možno celkom určite označiť aj úrad verejného zdravotníctva a regionálne úrady verejného zdravotníctva, vydávať všeobecne záväzné právne predpisy v prípade, ak sú na to zákonom splnomocnené, pričom takéto všeobecne záväzné právne predpisy sa majú vyhlasovať spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Keďže do nadobudnutia účinnosti § 63l zákona o ochrane verejného zdravia opatrenia úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva mali, aj podľa názoru ústavného súdu, formálny charakter tzv. hybridných aktov, ktoré ústavnej požiadavke publikácie spôsobom ustanoveným zákonom nepodliehali, a keďže po nadobudnutí účinnosti citovaného ustanovenia bola požiadavka na ich publikáciu zákonom určeným spôsobom splnená (časť III.2.2. nálezu), ústavný súd nezistil rozpor s čl. 123 ústavy.

106.

Ústavný súd musí napokon uviesť, že samotná prípadná nesúladnosť zákona s ústavou neznamená bez ďalšieho jeho nesúladnosť s čl. 2 ods. 2 ústavy, ako sa to v minulosti vnímalo (PL. ÚS 37/95, PL. ÚS 38/95, PL. ÚS 25/00). To by bolo tautologické. Nesúladnosť s čl. 2 ods. 2 ústavy by nastala len úplným vybočením z právomoci národnej rady (porov. napr. PL. ÚS 19/95 - vyšetrovacia komisia). Národná rada prijala napadnuté normy riadne v medziach svojej právomoci, a z tohto dôvodu nemohlo dôjsť k nesúladu s čl. 2 ods. 2 ústavy (porov. PL. ÚS 99/2011 – platy sudcov, PL. ÚS 8/2017).

107.

Ústavný súd teda aj nad rámec okolností uvedených v bode 100 tohto odôvodnenia konštatuje, že napadnuté ustanovenie § 63l zákona o ochrane verejného zdravia je v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 46 ods. 2 ústavy, pretože nemá voči adresátom retroaktívne účinky, a tiež je v súlade čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy, pretože vyhlášky boli preskúmateľné v konaní pred ústavným súdom.

108.

Ústavný súd predmetný nález sumarizuje tak, že východiskovou ústavnou normou pre posúdenie, či je ústavne súladné vyhlasovanie vyhlášok úradov verejného zdravotníctva vo Vestníku vlády, je čl. 123 ústavy, podľa ktorého „ministerstvá a iné orgány štátnej správy na základe zákonov a v ich medziach môžu vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ak sú na to splnomocnené zákonom. Tieto všeobecne záväzné právne predpisy sa vyhlasujú spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Orgány štátnej správy môžu na základe zákonného splnomocnenia vydávať všeobecne záväzné právne predpisy, ktoré sa musia vyhlásiť spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“. Ústavný súd uzavrel, že úrady verejného zdravotníctva sú tak, ako vyžaduje čl. 123 ústavy, zákonom zriadené orgány štátnej správy, ktoré sú zákonom o ochrane verejného zdravia splnomocnené vydávať vyhlášky. Vyhlášky sú v súlade s ústavou vyhlasované spôsobom, ktorý ustanovuje zákon, pričom týmto zákonom je zákon o ochrane verejného zdravia, podľa ktorého sa vyhlášky úradu verejného zdravotníctva vyhlasujú publikáciou, uverejnením vo Vestníku vlády. Publikácia vyhlášok vo Vestníku vlády je tiež v súlade s princípom právneho štátu, pretože vyhlášky sú formálne aj prakticky dostupné adresátom právnych noriem. Vyhlášky nemusia byť publikované v Zbierke zákonov podľa ústavného zákona o bezpečnosti štátu, pretože tento ústavný zákon má vlastný režim publikácie rozhodnutí a preto publikácia vyhlášok vo Vestníku vlády nie je v nesúlade s týmto ústavným zákonom. Ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia je preto v napadnutých častiach súladné s referenčnými normami, ktorými sú ustanovené podmienky na vydávanie všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi štátnej správy.

109.

Ústavný súd v náleze taktiež potvrdil svoju doterajšiu judikatúru, podľa ktorej sú vyhlášky iných orgánov štátnej správy (a teda aj vyhlášky vydávané úradom verejného zdravotníctva ako dekoncentrovaným orgánom štátnej správy s celoslovenskou pôsobnosťou a regionálnymi úradmi verejného zdravotníctva) preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov pred ústavným súdom podľa čl. 125 ústavy. Z tohto dôvodu je ustanovenie § 59b zákona o ochrane verejného zdravia v napadnutých častiach s týmto ústavným článkom súladné.

110.

Napokon ústavný súd rozhodol, že dočasný prenos obsahu noriem opatrení úradov verejného zdravotníctva vydaných do 15. októbra 2020 v súvislosti so šírením ochorenia COVID-19 do vyhlášok v záujme kontinuity právnej úpravy nemal voči adresátom opatrení negatívne retroaktívne účinky, pretože z ustanovenia § 63l zákona o ochrane verejného zdravia nevyplýva, že by sa po účinnosti napadnutej novely právne hľadelo na opatrenia tým spôsobom, že už v minulosti, pred účinnosťou novely, boli opatrenia vyhláškou, pričom dotknuté ustanovenie už nevyvoláva žiadne právne účinky ovplyvniteľné prípadným derogačným nálezom ústavného súdu. Z tohto dôvodu je ustanovenie § 63l zákona o ochrane verejného zdravia v súlade so zákazom retroaktivity ako súčasti princípu právneho štátu. Zároveň boli vyhlášky v súlade s čl. 125 ods. 1 písm. b) a d) ústavy preskúmateľné v konaní pred ústavným súdom.

111.

Ústavný súd preto na základe výkladu referenčných noriem, vyjadreného v odôvodnení nálezu, návrhu navrhovateľa v celom rozsahu nevyhovel.

112.

Podľa § 67 zákona o ústavnom súde pripájajú k tomuto rozhodnutiu odlišné stanoviská sudcovia Rastislav Kaššák, Robert Šorl a Peter Straka, ktoré sa týka výroku a odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 1. decembra 2021

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky