Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 14/2021 zo 16. februára 2022 vo veci vyslovenia súladu ustanovenia § 48 ods. 4 písm. z) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

V teórii práva sa právne akty členia na normatívne právne akty a individuálne právne akty. Rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že normatívne právne akty sú finálnym produktom činnosti orgánov verejnej moci s normotvornou právomocou. Esenciálnym znakom normatívnych právnych aktov je to, že ich obsah tvoria právne normy ako všeobecne záväzné pravidlá správania, ktoré sa vzťahujú na neurčitý počet prípadov rovnakého druhu. Právne normy sa teda vyznačujú generalitou (všeobecnosťou). „Princíp generality právnej normy spočíva vo všeobecnom vymedzení jej skutkovej podstaty, čo inými slovami znamená, že (právna norma) nikdy nemôže riešiť určitý konkrétny prípad. Táto stránka všeobecnosti právnej normy je celkom nepochybná“ (KNAPP, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha : Linde, a. s., 1998. s. 34).

104.

V predchádzajúcom bode popísanú charakteristiku princípu generality právnych noriem si osvojil vo svojej judikatúre aj ústavný súd, ktorý už v náleze č. k. PL. ÚS 37/95 z 12. septembra 1996 k nemu uviedol: „Jednou z požiadaviek, ktoré napĺňajú právny štát, je aj všeobecne uznávaná požiadavka generality právnej normy, preto v rozpore s citovaným článkom ústavy je právna norma, ktorá sa vzťahuje na určité, vopred známe jednotlivé veci (PL. ÚS 16/95). ... Princíp generality právnej normy spočíva aj v tom, že ňou ustanovené obmedzenia musia mať všeobecný charakter. Podľa čl. 13 ods. 3 ústavy zákonné obmedzenia základných práv musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú rovnaké podmienky, t. j. prípady druhovo rovnaké. Túto požiadavku musí zákonodarca rešpektovať už pri prijímaní zákona.“

105.

V doterajšej judikatúre ústavného súdu možno identifikovať viacero rozhodnutí, pri ktorých súčasťou dôvodov, ktoré viedli k záveru o protiústavnosti napadnutej úpravy bolo aj porušenie princípu generality. Popri už uvedenom náleze č. k. PL. ÚS 37/95 z 12. septembra 1996 išlo napr. o nález č. k. PL. ÚS 16/95 z 24. mája 1995, nález č. k. PL. ÚS 19/05 z 30. apríla 2008, nález č. k. PL. ÚS 18/06 z 9. septembra 2009 a nález č. k. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 (v ktorom bolo porušenie princípu generality jedným z dôvodov vyslovenia nesúladu navrhovanej referendovej otázky).

106.

V doterajšej rozhodovacej činnosti sa však objavil aj prípad, keď námietku nedostatku generality napadnutej právnej úpravy artikulovanú navrhovateľom ústavný súd vyhodnotil ako neopodstatnenú, resp. nesprávne charakterizovanú. Išlo o nález č. k. PL. ÚS 4/03 z 10. februára 2005 (predmetom konania vedeného pod sp. zn. PL. ÚS 4/03 bolo preskúmavanie namietaného nesúladu napadnutých ustanovení novelizácie zákona č. 281/1997 Z. z. vojenských obvodoch a zákon, ktorým sa mení zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, pozn.), v ktorého odôvodnení ústavný súd uviedol: „... navrhovateľ chápe otázku generality právnej normy príliš formálne. Napadnuté ustanovenie nespĺňa podľa neho požiadavku generality preto, lebo sa výslovne vzťahuje len na vojenský obvod Javorina, hoci by sa mal vzťahovať na všetky vojenské obvody. V takom prípade by podľa navrhovateľa nešlo o úpravu ojedinelého prípadu, ale o úpravu neurčitého počtu prípadov. Navrhovateľovi možno prisvedčiť len z hľadiska jazykového výkladu. Nepochybne formulácia, podľa ktorej sa napadnuté ustanovenie vzťahuje na vojenský obvod Javorina, budí dojem riešenia konkrétneho prípadu. Formulácia týkajúca sa nehnuteľností vo vojenských obvodoch sa zas javí ako riešenie neurčitého počtu prípadov. Skutočnosť je však taká, že presný počet jestvujúcich vojenských obvodov je známy, a preto aj taká úprava, ktorá by sa vzťahovala na všetky vojenské obvody, by sa vzťahovala na konkrétne známe prípady, ktoré sa stali v minulosti na území teraz existujúcich presne vymedzených a všeobecne známych vojenských obvodov. Rozdiel by bol iba kvantitatívny. Kým úprava podľa napadnutého ustanovenia sa vzťahuje na menší počet konkrétnych prípadov, zatiaľ úprava presadzovaná navrhovateľom by sa vzťahovala na väčší počet tiež konkrétnych prípadov.“

107.

Podľa názoru ústavného súdu námietka navrhovateľov uplatnená v tomto konaní je porovnateľná s námietkou uplatnenou v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 40/03. Na prvý pohľad sa totiž javí, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia je skutočne v rozpore s princípom generality právnych noriem, keďže jeho obsah tvorí zákonné splnomocnenie na vydanie normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ sťažujúcich prístup nezaočkovaných osôb do prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb a na hromadné podujatia len v súvislosti s ochorením COVID-19. Táto argumentácia navrhovateľov je však zjednodušená a obchádza podstatu princípu generality právnych noriem.

108.

Ústavný súd v zhode s navrhovateľmi konštatuje, že napadnutá právna úprava sa skutočne dotýka len ochorenia COVID-19, a nie všetkých prenosných ochorení. Podstatou napadnutej úpravy je však to, že sa vzťahuje na neurčitý počet nezaočkovaných osôb, resp. osôb, ktoré nevedia preukázať, že ochorenie COVID-19 prekonali, ako aj osôb, ktoré sa nevedia preukázať negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, ktoré chcú vstúpiť do prevádzkových priestorov individuálne neurčených zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a zúčastniť sa vopred neurčených (nekonkretizovaných) hromadných podujatí. Preto napadnutá právna úprava disponuje dostatočnou mierou všeobecnosti (generality) a je z ústavného hľadiska akceptovateľná. Vychádzajúc z tejto skutočnosti, možno považovať aj tretiu námietku navrhovateľov za neopodstatnenú.

109.

V prospech ústavnej konformnosti napadnutej právnej úpravy, ktorá podľa názoru ústavného súdu rešpektuje princíp generality, možno ešte nad rámec dosiaľ uvedeného poznamenať, že prenosné ochorenia, ich výskyt, mutácie a najmä spôsob šírenia sú natoľko rôznorodé, že vyžadujú určitú mieru individualizácie pri regulácii opatrení, ktoré by mali zabrániť nekontrolovateľnému šíreniu predmetného prenosného ochorenia. V prípade, ak by sa napadnutá právna úprava mala týkať všetkých prenosných ochorení, tak by rozsah obmedzujúcich zásahov, ktoré by mohli byť vydané na jej základe, mohol (či dokonca musel) byť neporovnateľne širší ako v posudzovanom prípade. Ak by napadnuté zákonné splnomocnenie bolo konštruované tak, že je aplikovateľné na všetky druhy prenosných ochorení, tak by to mohlo negatívne pôsobiť na jeho presnosť a určitosť, a tým znižovať jeho ústavnú kvalitu (pozri závery k prvej námietke navrhovateľov – bod 57 tohto nálezu).

110.

Sumarizujúc svoje závery k jednotlivým námietkam navrhovateľov, ústavný súd konštatuje, že návrhu navrhovateľov nebolo možné vyhovieť, a to z nasledujúcich dôvodov:

110.1.

Zákonné splnomocnenie na vydávanie podzákonných právnych predpisov Úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva obsiahnuté v napadnutom ustanovení § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia má požadovanú ústavnú kvalitu vzhľadom na to, že je podľa názoru ústavného súdu dostatočne presné, zrozumiteľné a určité, pričom jeho dôsledné rešpektovanie Úradom verejného zdravotníctva a regionálnymi úradmi verejného zdravotníctva pri ich normotvornej činnosti garantuje, že nimi vydané podzákonné právne predpisy budú zodpovedať požiadavke et intra legem. Ústavná konformnosť jednotlivých podzákonných právnych predpisov sa pritom môže stať predmetom samostatného ústavného prieskumu ústavného súdu v osobitných konaniach o súlade právnych predpisov.

110.2.

Nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami v porovnaní s osobami, ktoré disponujú platným potvrdením o absolvovaní očkovania proti ochoreniu COVID-19 alebo potvrdením o prekonaní ochorenia COVID-19 pri vstupe do prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstupe na hromadné podujatia, ku ktorému môže dôjsť na základe aplikácie zákonného splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom ustanovení zákona na ochranu verejného zdravia, nemožno považovať za prejav ústavne neakceptovateľnej diskriminácie. Napadnuté zákonné ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia totiž sleduje legitímny cieľ spočívajúci (popri ochrane podnikateľského prostredia) predovšetkým v ochrane zdravia, a to primárne nezaočkovaných osôb a sprostredkovane aj všetkých ostatných fyzických osôb. To vyplýva zo skutočnosti, že samotný priebeh ochorenia COVID-19 u nezaočkovaných osôb v porovnaní s ostatnými osobami vyvoláva vo väčšine prípadov zvýšené požiadavky a náklady na poskytovanie zdravotnej starostlivosti. Tieto zvýšené požiadavky na poskytovanie zdravotnej starostlivosti môžu potenciálne ohroziť poskytovanie zdravotnej starostlivosti pri všetkých typoch ochorení všetkým fyzickým osobám nachádzajúcim sa na území Slovenskej republiky, ktorých zdravotný stav poskytnutie (dokonca nielen akútnej) zdravotnej starostlivosti vyžaduje. Napadnutá právna úprava je podľa názoru ústavného súdu spôsobilá významne napomôcť naplneniu legitímnych cieľov, ktoré sú ňou sledované. Ústavný súd považuje zároveň napadnuté zákonné ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia vo vzťahu k negatívnym zásahom do základných práv a slobôd nezaočkovaných osôb, ktoré jeho aplikácia môže vyvolať, za primerané, a preto je napadnuté ustanovenie § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia z ústavného hľadiska akceptovateľné. Napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia obstálo ako celok v teste diskriminácie, ktorý ústavný súd v rámci ústavného prieskumu vykonal, a aj preto je napadnutá právna úprava z ústavného hľadiska konformná s hodnotami, ktoré sú chránené prostredníctvom ustanovení čl. 12 ods. 1 písm. a), čl. 12 ods. 2, ako aj čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

110.3.

Ústavný súd sa nestotožňuje s tvrdením navrhovateľov, že napadnutá právna úprava trpí nedostatkom generality, a preto je v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy. Z vykonaného ústavného prieskumu totiž zjavne vyplýva, že napadnutá právna úprava disponuje ústavne požadovanou mierou generality, keďže jej podstata sa vzťahuje na neurčitý počet nezaočkovaných osôb, resp. osôb, ktoré nevedia preukázať, že ochorenie COVID-19 prekonali, a tiež osôb, ktoré sa nevedia preukázať negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, v súvislosti s ich vstupom do prevádzkových priestorov individuálne neurčených zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a v súvislosti s ich účasťou na vopred neurčených (nekonkretizovaných) hromadných podujatiach.

111.

Skutočnosť, že ústavný súd vo výroku tohto nálezu nevyhovel návrhu navrhovateľov, nevyvoláva žiadne (nové) právne účinky. Napadnuté ustanovenie § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia je aj po vydaní tohto nálezu naďalej platné a účinné a na jeho základe sú ÚVZ, ako aj regionálne ÚVZ oprávnené vydávať normatívne opatrenia, ktoré však musia byť vydané intra legem, t. j. v jeho medziach.

112.

Podľa § 67 zákona o ústavnom súde pripája k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko sudca Peter Straka, ktoré sa týka výroku a odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 16. februára 2022

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky