Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 14/2021 zo 16. februára 2022 vo veci vyslovenia súladu ustanovenia § 48 ods. 4 písm. z) zákona č. 355/2007 Z. z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov

Argumentácia navrhovateľov popísaná v bode 5.2 tohto nálezu, na ktorej zakladajú svoje tvrdenie, že napadnuté ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia je v rozpore s čl. 12 ods. 1 a 2 ústavy a čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy, vychádza z tvrdenia, že napadnutým ustanovením zákona o ochrane verejného zdravia dochádza k ústavne neakceptovateľnej pozitívnej diskriminácii (zvýhodneniu) plne zaočkovaných osôb a osôb, ktoré prekonali ochorenie COVID-19, tým, že týmto osobám ich základné práva a slobody ničím neobmedzuje, resp. ich výkon nepodmieňuje splnením žiadnej povinnosti v porovnaní s nezaočkovanými osobami, ktoré sú neprípustne diskriminované „na základe ich iného postavenia (osobná voľba a zdravotný stav)“.

80.

Ústavný súd v záujme presvedčivosti svojho rozhodnutia považoval za žiaduce preskúmať druhú námietku navrhovateľov uplatnením diskriminačného testu pozostávajúceho zo štyroch nadväzujúcich krokov (pozri bod 71 tohto nálezu).

81.

V súvislosti s uplatnením prvého kroku diskriminačného testu ústavný súd konštatuje, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia, ktorého obsahom je zákonné splnomocnenie na vydanie vykonávacích právnych predpisov ÚVZ a regionálnych ÚVZ, je založené na vyčlenení skupiny osôb, ktoré sú spôsobilé

a)

preukázať, že absolvovali očkovanie proti ochoreniu COVID-19,

b)

preukázať, že prekonali ochorenie COVID-19 a

c)

preukázať sa negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19,

od skupiny osôb, ktoré sú nezaočkované proti ochoreniu COVID-19, nie sú spôsobilé sa preukázať potvrdením o prekonaní ochorenia COVID-19 alebo negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19. Navrhovatelia zvýrazňujú nezaočkovanosť týchto osôb (preto ďalej len „nezaočkované osoby“). Ide pritom o vyčlenenie osôb priamo spojené s výkonom slobody pohybu a pobytu, ktoré je garantované v čl. 23 ústavy, pričom sprostredkovane môže mať toto vyčlenenie dopad aj na uplatňovanie niektorých ďalších základných práv a slobôd, napr. slobodu zhromažďovania, práva na prácu, práva na vzdelanie atď.

V súvislosti s nezaočkovanými osobami považuje ústavný súd za potrebné rozlišovať medzi osobami, ktoré sú nezaočkované z dôvodu osobnej voľby, a osobami, ktoré sú nezaočkované z dôvodu kontraindikácií, ktoré im znemožňujú očkovanie, teda z dôvodu zdravotného stavu. Pre obe tieto skupiny osôb je spoločné to, že ich vstup do prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstup na hromadné podujatia je podmienený preukázaním sa negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19.

82.

Navrhovatelia argumentujú, že k vyčleneniu, a teda diskriminácii nezaočkovaných osôb od zvýhodnených osôb došlo na základe kvalifikovaného kritéria, ktorým je „iné postavenie“, pričom dôvodom priznania „iného postavenia“ má byť podľa navrhovateľov „zdravotný stav“ (ako už bolo uvedené, z argumentácie navrhovateľov vyplýva, že majú na mysli zdravotný stav osôb s kontraindikáciami, ktoré im znemožňujú očkovanie) a „osobná voľba“. Vzhľadom na túto argumentáciu navrhovateľov bolo úlohou ústavného súdu v rámci druhého kroku diskriminačného testu posúdiť, či v konkrétnych okolnostiach posudzovanej veci možno „zdravotný stav“ alebo „osobnú voľbu“ považovať za neospravedlniteľné dôvody vyčlenenia, ktoré by zakladali ústavne neprípustnú diskrimináciu (pozri body 72, 73 a 74 tohto nálezu).

83.

Vo vzťahu k „zdravotnému stavu“ ako dôvodu rozdielneho zaobchádzania s nezaočkovanými osobami, ktoré nie sú zaočkované z dôvodu kontraindikácií znemožňujúcich im očkovanie, ústavný súd, zohľadňujúc aj judikatúru ESĽP [napr. rozhodnutie ESĽP vo veci Kinyitin proti Rusku (z 10. 3. 2011, č. 2700/10)], pripúšťa, že by mohlo ísť v okolnostiach posudzovanej veci o kvalifikovaný, a teda z ústavného hľadiska neospravedlniteľný dôvod rozdielneho zaobchádzania. Aplikácia napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia totiž zakladá pozitívnu diskrimináciu osôb, ktoré sú zaočkované, a osôb, ktoré prekonali ochorenie COVID-19 v porovnaní s osobami, ktoré sú nezaočkované z dôvodu svojho zdravotného stavu, keďže ich vstup do prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstup na hromadné podujatia je podmienený jednak preukázaním toho, že trpia kontraindikáciami, ako aj preukázaním negatívneho výsledku testu na ochorenie COVID-19.

84.

Osobná voľba, resp. právo na osobnú voľbu predstavuje kategóriu, ktorá je bezprostredne spojená so slobodou jednotlivca garantovanou v demokratickom a právnom štáte prostredníctvom rôznorodých právnych mechanizmov. V Slovenskej republike je sloboda jednotlivca vo všeobecnej rovine garantovaná prostredníctvom prvej vety čl. 12 ods. 1 ústavy („Ľudia sú slobodní a rovní v dôstojnosti a právach“). Sloboda jednotlivca však nie je absolútna, ústava ustanovuje jednak všeobecné podmienky pre obmedzenie slobody jednotlivca predovšetkým prostredníctvom ustanovení čl. 13 ústavy, ako aj špeciálne dôvody, ktoré sú spôsobilé ospravedlniť obmedzujúce zásahy do slobody jednotlivca. Vo vzťahu k slobode pohybu a pobytu, ktorá môže byť najviac obmedzená aplikáciou napadnutého zákonného splnomocnenia ustanoveného v § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia, sú ospravedlniteľné dôvody obmedzenia slobody jednotlivca uvedené v čl. 23 ods. 3 ústavy, z ktorého vyplýva, že sloboda pohybu a pobytu „môžu byť obmedzené zákonom, ak je to nevyhnutné pre bezpečnosť štátu, udržanie verejného poriadku, ochranu zdravia alebo ochranu práv a slobôd iných a na vymedzených územiach aj v záujme ochrany prírody“.

85.

V nadväznosti na už uvedené ústavný súd podčiarkuje, že sloboda jednotlivca, a teda aj osobná voľba je spojená so zodpovednosťou jednotlivca, ktorý je v podmienkach demokratického a právneho štátu povinný prihliadať na ochranu práv a slobôd iných, v konkrétnych okolnostiach posudzovanej veci najmä na ochranu zdravia iných osôb. Nezaočkovaná osoba, ktorá nie je spôsobilá (resp. ochotná) prostredníctvom GreenPassu alebo iného potvrdenia preukázať, že prekonala ochorenie COVID-19, alebo preukázať sa certifikátom o výnimke z očkovania, príp. negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, podľa aktuálnych medicínskych poznatkov preukázateľne potenciálne ohrozuje zdravie iných osôb a vystavuje sa aj zvýšenému riziku ohrozenia vlastného zdravia, ktoré môže následne (po infikovaní nezaočkovanej osoby nákazlivým prenosným ochorením COVID-19) negatívne pôsobiť na ohrozenie zdravia iných osôb. Ústavný súd v tejto súvislosti poukazuje na svoju argumentáciu v náleze č. k. PL. ÚS 4/2021 z 8. decembra 2021, v rámci ktorej okrem iného uviedol, že „Pri posudzovaní povinností ukladaných jednotlivcom je... potrebné vziať do úvahy aj práva iných osôb, než sú tie, ktorým sú tieto povinnosti ukladané, pretože každý má právo na ochranu zdravia (čl. 40 ústavy), ktorého súčasťou je i ochrana pred šírením nákazlivých chorôb.“.

86.

Ústavný súd vo svojich rozhodnutiach dotýkajúcich sa ochorenia COVID-19 uprednostňuje uplatňovanie primárne právnych argumentov pred argumentmi, ktoré majú mimoprávny pôvod, aj keď tieto sú spravidla založené na odbornom (predovšetkým medicínskom) základe. Ústavný súd však nemôže neprihliadnuť na exaktné informácie pravidelne sprístupňované Národným centrom zdravotných informácií, z ktorých vyplýva, že osoby, ktoré boli zaočkované proti ochoreniu COVID-19, resp. osoby, ktoré toto ochorenie prekonali, síce môžu byť taktiež infikované, ale u nezaočkovaných osôb je zvýšené riziko toho, že priebeh ich ochorenia bude vyžadovať vyššie požiadavky na poskytnutie zdravotnej starostlivosti, než to je u zvýhodnených osôb.

87.

Z dôvodov uvedených najmä v dvoch predchádzajúcich bodoch tohto nálezu ústavný súd dospel k záveru, že v konkrétnych okolnostiach, ktoré vyvoláva aplikácia napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia, uplatnenie práva na „osobnú voľbu“ nemožno považovať za kvalifikovaný dôvod, ktorý by zakladal ústavne neprípustnú diskrimináciu nezaočkovaných osôb.

88.

V rámci tretieho kroku diskriminačného testu ústavný súd konštatuje, že aplikácia napadnutého ustanovenia nepochybne pôsobí na nezaočkované osoby v porovnaní so zvýhodnenými osobami priťažujúco z hľadiska potenciálneho zamedzenia ich prístupu do prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb a vstupu na hromadné podujatia. Táto skutočnosť však sama osebe nemôže vyvolávať protiústavnosť napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia. Podstatnou je v tejto súvislosti otázka, či na nezaočkované osoby priťažujúco pôsobiace ustanovenie § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia je z ústavného hľadiska ospravedlniteľné legitímnym verejným záujmom a či možno toto priťažujúce pôsobenie napadnutého ustanovenia považovať za primerané (proporcionálne). Na tieto otázky treba hľadať odpoveď v rámci štvrtého kroku diskriminačného testu.

89.

Štvrtý krok testu diskriminácie je nepochybne kľúčovým bodom tohto ústavného testu. V rámci neho by sa mal identifikovať dôvod na ospravedlnenie diskriminačného zaobchádzania z hľadiska jeho primeranosti a proporcionality. Ústavný súd pripúšťa opodstatnenosť tvrdenia J. Sváka (In OROSZ, L., SVÁK, J. a kolektív. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. Zväzok I. Bratislava : Wolters Kluwer, 2021, s. 129), že v doterajšej rozhodovacej praxi sa k úplnému vykonaniu záverečného kroku diskriminačného testu zatiaľ takmer nikdy nedostal. Výnimku z tejto skutočnosti predstavuje zrejme len nález sp. zn. PL. ÚS 13/09 z 18. mája 2010, v rámci ktorého dospel k záveru, že „obmedzenie prístupu neverejných poskytovateľov sociálnej služby k osobám odkázaným na poskytovanie sociálnych služieb v danom prípade... nie je založené na žiadnom legitímnom verejnom záujme, ktorý by ho mohol ospravedlniť, a preto už nie je potrebné posudzovať nevyhnutnosť a primeranosť tohto obmedzenia“.

90.

Ústavne akceptovateľným spôsobom sa k odpovedi na otázky tvoriace podstatu štvrtého kroku testu diskriminácie možno dopracovať prostredníctvom testu proporcionality, ktorého podstatu a postupnosť ústavný súd objasnil v bode 78 tohto nálezu.

91.

V rámci prvého kroku testu proporcionality je úlohou ústavného súdu identifikovať legitímny verejný záujem, ktorý by bol spôsobilý ospravedlniť priťažujúce pôsobenie napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia na nezaočkované osoby a zaujať postoj k jeho vhodnosti, t. j. k skutočnosti, či medzi napadnutým ustanovením zákona o ochrane verejného zdravia a napadnutou právnou úpravou sledovaným cieľom existuje racionálna väzba.

92.

Kľúčovým cieľom, ktorý sleduje zákon o ochrane verejného zdravia, je ochrana zdravia všetkých fyzických osôb nachádzajúcich sa v územnej jurisdikcii Slovenskej republiky, teda ochrana verejného zdravia, pričom s týmto cieľom korešponduje aj cieľ sledovaný napadnutým ustanovením § 48 ods. 4 písm. z) tohto zákona čitateľný už zo samotnej dôvodovej správy k napadnutému zákonu. Navrhovatelia spochybňujú tento zákonodarcom deklarovaný cieľ napadnutého zákona. Podľa ich tvrdenia sa prostredníctvom napadnutého ustanovenia nedá tento cieľ naplniť, keďže „Delenie osôb na tie, ktoré sú zaočkované, ktoré prekonali ochorenie a osoby nezaočkované, nie je pri súčasnej úrovni vedeckého poznania z epidemiologického hľadiska (ochrana verejného zdravia) racionálne odôvodniteľné, keďže vedecky preukázateľný rozdiel v potenciáli šírenia vírusu týmito troma kategóriami osôb neexistuje...“.

93.

Ústavný súd rešpektuje, že na otázku šírenia ochorenia COVID-19 a účinnosti vakcinácie existujú aj v odbornej verejnosti rozdielne názory. Z informácií, ktoré majú objektívny základ, však zjavne vyplýva, že nezaočkované osoby sú v porovnaní so zaočkovanými osobami a osobami, ktoré ochorenie COVID-19 prekonali, vystavené väčšiemu riziku ťažšieho priebehu tohto ochorenia spojeného nie zriedka s nutnosťou poskytnúť im zdravotnú starostlivosť v nemocničných zariadeniach. Tento záver výslovne nespochybňujú ani navrhovatelia, ale pritom nepripúšťajú, resp. nechcú pripustiť, že napadnutá právna úprava primárne sleduje ochranu zdravia nezaočkovaných osôb tým, že kreuje právny základ pre obmedzenie ich vstupu do prevádzok, kde dochádza k zhromažďovaniu ľudí, a na hromadné podujatia, teda tam, kde sú prítomné vo zvýšenej miere rizikové faktory vedúce k infikovaniu vírusom COVID-19. Zároveň napadnutá právna úprava v druhom slede chráni aj zaočkované osoby a osoby, ktoré ochorenie COVID-19 prekonali, keďže obmedzenie šírenia ochorenia COVID-19 medzi nezaočkovanými osobami z dôvodu obmedzenia ich prístupu do rizikových priestorov v konečnom dôsledku znižuje kapacitné zaťaženie nemocníc a iných zdravotníckych zariadení, a tým znižuje nebezpečenstvo nemožnosti poskytovania zdravotnej starostlivosti na požadovanej úrovni pre všetky fyzické osoby. Z uvedeného podľa názoru ústavného súdu zjavne vyplýva, že napadnutá právna úprava slúži na ochranu verejného zdravia, t. j. sleduje legitímny cieľ.

94.

Vláda vo svojom stanovisku uvádza aj ďalší legitímny cieľ sledovaný napadnutou právnou úpravou „... týkajúci sa národného hospodárstva skrz podporu podnikateľského prostredia“ (bod 29 tohto nálezu). Ústavný súd nemá dôvod túto argumentáciu vlády spochybňovať, naopak, konštatuje, že má racionálny základ. Opatrenia, ktoré môžu vyplynúť z realizácie napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia (obmedzený prístup do prevádzok, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb), na jednej strane obmedzujú výnosy hospodárskych jednotiek v porovnaní s takýmto spôsobom neobmedzenou prevádzkou, na druhej strane však znížením dopadov pandémie na verejné zdravie „udržujú“ početnosť masy schopnej konzumovať tovary a služby a predchádzajú zavedeniu razantnejších opatrení s ešte negatívnejšími hospodárskymi dôsledkami spôsobenými pandémiou COVID-19.

95.

Sumarizujúc svoje závery týkajúce sa prvého kroku testu proporcionality, ústavný súd konštatuje, že napadnutá právna úprava sleduje legitímne ciele (ochranu verejného zdravia a podporu podnikateľského prostredia) a zakladá potrebný legislatívny priestor na prijímanie normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ, ktoré sú spôsobilé svojimi účinkami napomôcť naplneniu cieľov sledovaných touto právnou úpravou. Toto konštatovanie zároveň umožňuje ústavnému súdu dospieť k záveru, že legitímny cieľ napadnutej úpravy vyvažuje skutočnosť, že zdravotný stav osôb, ktorým kontraindikácie znemožňujú očkovanie, vyhodnotil ako kvalifikovaný, a teda zakázaný dôvod rozdielneho zaobchádzania (pozri bod 83 tohto nálezu).

96.

V rámci druhého kroku testu proporcionality je úlohou ústavného súdu zaujať postoj k tomu, či je prijatie obmedzujúcich opatrní na základe napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia nevyhnutné, resp. potrebné a či existujú možnosti použitia šetrnejších obmedzujúcich opatrení. Ústavný súd v tejto súvislosti v prvom rade opakovane zdôrazňuje, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia má charakter zákonného splnomocnenia, t. j. samo osebe nepôsobí obmedzujúco na práva nezaočkovaných osôb, pričom k jeho aplikácii môže dôjsť len vtedy, ak sa to bude javiť nevyhnutné, resp. potrebné z dôvodu aktuálnej epidemiologickej situácie. Posúdenie tejto nevyhnutnosti, resp. potrebnosti je pritom závislé na odbornom posúdení aktuálnej epidemiologickej situácie, a má teda primárne mimoprávny základ. Zároveň napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia svojou konštrukciou a účelom podľa názoru ústavného súdu vytvára už samo osebe potrebný priestor na šetrné a proporcionálne uplatňovanie obmedzujúcich opatrení podľa aktuálnej miery ohrozenia obyvateľstva šírením nákazlivého ochorenia. Neprimeranosť obmedzujúcich opatrení teda nemožno odvádzať od napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia, ale od normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ prijatých na jeho základe, ktoré, ako už bolo uvedené, podliehajú samostatnému ústavnému prieskumu (pozri bod 95 nálezu č. k. PL. ÚS 8/2021 z 1. decembra 2021).

Na tomto základe ústavný súd konštatuje, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia obstálo aj v rámci druhého kroku testu proporcionality.

97.

V rámci tretieho kroku testu proporcionality je úlohou ústavného súdu posúdiť proporcionalitu napadnutého ustanovenia v užšom zmysle slova, t. j. z hľadiska porovnania ním sledovaných a dosiahnuteľných cieľov s obmedzujúcimi zásahmi do ústavou chránených hodnôt, ku ktorým jeho aplikáciou môže dôjsť.

98.

Z dosiaľ už uvedeného vyplýva, že aplikácia zákonného splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia prostredníctvom vydávania normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ môže významne prispieť k ochrane zdravia primárne nezaočkovaných osôb a v konečnom dôsledku všetkých fyzických osôb, teda k napĺňaniu pozitívneho záväzku štátu vyplývajúcemu z čl. 40 ústavy. Zároveň môže uplatnenie napadnutej právnej úpravy pozitívne vplývať aj na podnikateľské prostredie, a teda napomáhať uplatňovaniu práva každého na podnikanie a uskutočňovanie inej zárobkovej činnosti (čl. 35 ods. 1 ústavy) a v konečnom dôsledku vyvolať aj nie zanedbateľné pozitívne národohospodárske prínosy.

Na druhej strane, normatívne opatrenia ÚVZ a regionálnych ÚVZ vydané na základe zákonného splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom ustanovení zákona o ochrane verejného zdravia nepochybne môžu vyvolať obmedzujúce zásahy do slobody pohybu nezaočkovaných osôb, ktoré je garantované v čl. 23 ústavy a sprostredkovane aj obmedzujúce zásahy do iných ústavou garantovaných práv (napr. základného práva na zhromažďovanie garantovaného v čl. 28 ústavy).

99.

Z porovnania hodnôt, ku ktorých ochrane môže významne prispieť aplikácia napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia a hodnôt, ktoré môžu byť jeho uplatnením ohrozené (resp. vystavené obmedzujúcim zásahom), podľa názoru ústavného súdu vyplýva, že napadnutá právna úprava obstojí aj z hľadiska tretieho kroku testu proporcionality, keďže ide o porovnateľné ústavné hodnoty. Ústavný súd v tejto súvislosti zdôrazňuje, že zákonodarca explicitne prostredníctvom dikcie napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia orgánom výkonnej moci prikazuje, že obmedzujúce opatrenia musia mať dočasný charakter, tzn. ich dĺžka je objektívne obmedzená aktuálnou epidemiologickou situáciou, ktorej posúdenie má výsostne odborný charakter. Zároveň ústavný súd považuje za potrebné zopakovať záver, ktorý už uviedol pri vyhodnocovaní druhého kroku testu proporcionality, v zmysle ktorého proporcionalitu obmedzujúcich zásahov do ústavou chránených hodnôt vyvolaných uplatnením napadnutého ustanovenia zákona o ochrane verejného zdravia možno vyhodnotiť len v spojení s normatívnymi opatreniami prijatými na jeho základe, podliehajúcimi ústavnému prieskumu.

100.

Na základe záverov, ku ktorým ústavný súd dospel v rámci testu proporcionality, môže pristúpiť aj k vyhodnoteniu štvrtého kroku testu diskriminácie. Ústavný súd v tejto súvislosti konštatuje, že z čiastkových záverov formulovaných pri uskutočňovaní testu proporcionality vyplýva, že napadnutá právna úprava je založená na legitímnom verejnom záujme (ochrane verejného zdravia a sprostredkovane aj ochrane podnikateľského prostredia), ktorý je spôsobilý ospravedlniť obmedzujúce zásahy do práv nezaočkovaných osôb (a to aj osôb, ktorých zdravotný stav je kontraindikáciou znemožňujúcou ich zaočkovanie), ku ktorým môže dôjsť aplikáciou § 48 ods. 4 písm. z) zákona na ochranu verejného zdravia, pričom tieto hroziace obmedzujúce zásahy nemožno považovať za neprimerané, resp. neproporcionálne (pozri bod 95). Z toho v konečnom dôsledku vyplýva, že napadnutá právna úprava podľa názoru ústavného súdu obstála ako celok v teste diskriminácie, a preto je z ústavného hľadiska konformná s hodnotami, ktoré sú chránené prostredníctvom ustanovení čl. 12 ods. 1 písm. a), čl. 12 ods. 2, ako aj čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

101.

Nad rámec záverov vyslovených k druhej námietke navrhovateľov ústavný súd poznamenáva, že nie zanedbateľným signálom o ústavnej akceptovateľnosti napadnutej právnej úpravy vytvárajúcej zákonný základ pre nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami z hľadiska ich prístupu po prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a na hromadné podujatia sú aj poznatky sprostredkované v stanovisku vlády, podľa ktorých je analogická právna úprava uplatňovaná v celom rade demokratických právnych štátov a zodpovedá aktuálnemu európskemu štandardu (pozri bod 27 tohto nálezu).

III.3. K námietke porušenia princípu generality právnych noriem, t. j. k nesúladu napadnutého ustanovenia s čl. 1 ods. 1 ústavy

102.

Podľa názoru navrhovateľov je napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia v nesúlade s čl. 1 ods. 1 ústavy aj z dôvodu, že nespĺňa požiadavku generality právnych noriem, keďže nevytvára zákonný základ pre nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami z hľadiska ich prístupu do prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a na hromadné podujatia pre „všetky vírusové ochorenia, ktoré ohrozujú verejné zdravie“, ale len pre ochorenie COVID-19. Cieľom takejto právnej úpravy má byť podľa navrhovateľov „akcelerovať predaj experimentálnych vakcín proti COVID-19“.

103.

V teórii práva sa právne akty členia na normatívne právne akty a individuálne právne akty. Rozdiel medzi nimi spočíva v tom, že normatívne právne akty sú finálnym produktom činnosti orgánov verejnej moci s normotvornou právomocou. Esenciálnym znakom normatívnych právnych aktov je to, že ich obsah tvoria právne normy ako všeobecne záväzné pravidlá správania, ktoré sa vzťahujú na neurčitý počet prípadov rovnakého druhu. Právne normy sa teda vyznačujú generalitou (všeobecnosťou). „Princíp generality právnej normy spočíva vo všeobecnom vymedzení jej skutkovej podstaty, čo inými slovami znamená, že (právna norma) nikdy nemôže riešiť určitý konkrétny prípad. Táto stránka všeobecnosti právnej normy je celkom nepochybná“ (KNAPP, V. a kol. Tvorba práva a její současné problémy. Praha : Linde, a. s., 1998. s. 34).

104.

V predchádzajúcom bode popísanú charakteristiku princípu generality právnych noriem si osvojil vo svojej judikatúre aj ústavný súd, ktorý už v náleze č. k. PL. ÚS 37/95 z 12. septembra 1996 k nemu uviedol: „Jednou z požiadaviek, ktoré napĺňajú právny štát, je aj všeobecne uznávaná požiadavka generality právnej normy, preto v rozpore s citovaným článkom ústavy je právna norma, ktorá sa vzťahuje na určité, vopred známe jednotlivé veci (PL. ÚS 16/95). ... Princíp generality právnej normy spočíva aj v tom, že ňou ustanovené obmedzenia musia mať všeobecný charakter. Podľa čl. 13 ods. 3 ústavy zákonné obmedzenia základných práv musia platiť rovnako pre všetky prípady, ktoré spĺňajú rovnaké podmienky, t. j. prípady druhovo rovnaké. Túto požiadavku musí zákonodarca rešpektovať už pri prijímaní zákona.“

105.

V doterajšej judikatúre ústavného súdu možno identifikovať viacero rozhodnutí, pri ktorých súčasťou dôvodov, ktoré viedli k záveru o protiústavnosti napadnutej úpravy bolo aj porušenie princípu generality. Popri už uvedenom náleze č. k. PL. ÚS 37/95 z 12. septembra 1996 išlo napr. o nález č. k. PL. ÚS 16/95 z 24. mája 1995, nález č. k. PL. ÚS 19/05 z 30. apríla 2008, nález č. k. PL. ÚS 18/06 z 9. septembra 2009 a nález č. k. PL. ÚS 7/2021 zo 7. júla 2021 (v ktorom bolo porušenie princípu generality jedným z dôvodov vyslovenia nesúladu navrhovanej referendovej otázky).

106.

V doterajšej rozhodovacej činnosti sa však objavil aj prípad, keď námietku nedostatku generality napadnutej právnej úpravy artikulovanú navrhovateľom ústavný súd vyhodnotil ako neopodstatnenú, resp. nesprávne charakterizovanú. Išlo o nález č. k. PL. ÚS 4/03 z 10. februára 2005 (predmetom konania vedeného pod sp. zn. PL. ÚS 4/03 bolo preskúmavanie namietaného nesúladu napadnutých ustanovení novelizácie zákona č. 281/1997 Z. z. vojenských obvodoch a zákon, ktorým sa mení zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov, pozn.), v ktorého odôvodnení ústavný súd uviedol: „... navrhovateľ chápe otázku generality právnej normy príliš formálne. Napadnuté ustanovenie nespĺňa podľa neho požiadavku generality preto, lebo sa výslovne vzťahuje len na vojenský obvod Javorina, hoci by sa mal vzťahovať na všetky vojenské obvody. V takom prípade by podľa navrhovateľa nešlo o úpravu ojedinelého prípadu, ale o úpravu neurčitého počtu prípadov. Navrhovateľovi možno prisvedčiť len z hľadiska jazykového výkladu. Nepochybne formulácia, podľa ktorej sa napadnuté ustanovenie vzťahuje na vojenský obvod Javorina, budí dojem riešenia konkrétneho prípadu. Formulácia týkajúca sa nehnuteľností vo vojenských obvodoch sa zas javí ako riešenie neurčitého počtu prípadov. Skutočnosť je však taká, že presný počet jestvujúcich vojenských obvodov je známy, a preto aj taká úprava, ktorá by sa vzťahovala na všetky vojenské obvody, by sa vzťahovala na konkrétne známe prípady, ktoré sa stali v minulosti na území teraz existujúcich presne vymedzených a všeobecne známych vojenských obvodov. Rozdiel by bol iba kvantitatívny. Kým úprava podľa napadnutého ustanovenia sa vzťahuje na menší počet konkrétnych prípadov, zatiaľ úprava presadzovaná navrhovateľom by sa vzťahovala na väčší počet tiež konkrétnych prípadov.“

107.

Podľa názoru ústavného súdu námietka navrhovateľov uplatnená v tomto konaní je porovnateľná s námietkou uplatnenou v konaní vedenom pod sp. zn. PL. ÚS 40/03. Na prvý pohľad sa totiž javí, že napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia je skutočne v rozpore s princípom generality právnych noriem, keďže jeho obsah tvorí zákonné splnomocnenie na vydanie normatívnych opatrení ÚVZ a regionálnych ÚVZ sťažujúcich prístup nezaočkovaných osôb do prevádzkových priestorov, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb a na hromadné podujatia len v súvislosti s ochorením COVID-19. Táto argumentácia navrhovateľov je však zjednodušená a obchádza podstatu princípu generality právnych noriem.

108.

Ústavný súd v zhode s navrhovateľmi konštatuje, že napadnutá právna úprava sa skutočne dotýka len ochorenia COVID-19, a nie všetkých prenosných ochorení. Podstatou napadnutej úpravy je však to, že sa vzťahuje na neurčitý počet nezaočkovaných osôb, resp. osôb, ktoré nevedia preukázať, že ochorenie COVID-19 prekonali, ako aj osôb, ktoré sa nevedia preukázať negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, ktoré chcú vstúpiť do prevádzkových priestorov individuálne neurčených zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a zúčastniť sa vopred neurčených (nekonkretizovaných) hromadných podujatí. Preto napadnutá právna úprava disponuje dostatočnou mierou všeobecnosti (generality) a je z ústavného hľadiska akceptovateľná. Vychádzajúc z tejto skutočnosti, možno považovať aj tretiu námietku navrhovateľov za neopodstatnenú.

109.

V prospech ústavnej konformnosti napadnutej právnej úpravy, ktorá podľa názoru ústavného súdu rešpektuje princíp generality, možno ešte nad rámec dosiaľ uvedeného poznamenať, že prenosné ochorenia, ich výskyt, mutácie a najmä spôsob šírenia sú natoľko rôznorodé, že vyžadujú určitú mieru individualizácie pri regulácii opatrení, ktoré by mali zabrániť nekontrolovateľnému šíreniu predmetného prenosného ochorenia. V prípade, ak by sa napadnutá právna úprava mala týkať všetkých prenosných ochorení, tak by rozsah obmedzujúcich zásahov, ktoré by mohli byť vydané na jej základe, mohol (či dokonca musel) byť neporovnateľne širší ako v posudzovanom prípade. Ak by napadnuté zákonné splnomocnenie bolo konštruované tak, že je aplikovateľné na všetky druhy prenosných ochorení, tak by to mohlo negatívne pôsobiť na jeho presnosť a určitosť, a tým znižovať jeho ústavnú kvalitu (pozri závery k prvej námietke navrhovateľov – bod 57 tohto nálezu).

110.

Sumarizujúc svoje závery k jednotlivým námietkam navrhovateľov, ústavný súd konštatuje, že návrhu navrhovateľov nebolo možné vyhovieť, a to z nasledujúcich dôvodov:

110.1.

Zákonné splnomocnenie na vydávanie podzákonných právnych predpisov Úradu verejného zdravotníctva a regionálnych úradov verejného zdravotníctva obsiahnuté v napadnutom ustanovení § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia má požadovanú ústavnú kvalitu vzhľadom na to, že je podľa názoru ústavného súdu dostatočne presné, zrozumiteľné a určité, pričom jeho dôsledné rešpektovanie Úradom verejného zdravotníctva a regionálnymi úradmi verejného zdravotníctva pri ich normotvornej činnosti garantuje, že nimi vydané podzákonné právne predpisy budú zodpovedať požiadavke et intra legem. Ústavná konformnosť jednotlivých podzákonných právnych predpisov sa pritom môže stať predmetom samostatného ústavného prieskumu ústavného súdu v osobitných konaniach o súlade právnych predpisov.

110.2.

Nerovnaké zaobchádzanie s nezaočkovanými osobami v porovnaní s osobami, ktoré disponujú platným potvrdením o absolvovaní očkovania proti ochoreniu COVID-19 alebo potvrdením o prekonaní ochorenia COVID-19 pri vstupe do prevádzkových priestorov zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a vstupe na hromadné podujatia, ku ktorému môže dôjsť na základe aplikácie zákonného splnomocnenia obsiahnutého v napadnutom ustanovení zákona na ochranu verejného zdravia, nemožno považovať za prejav ústavne neakceptovateľnej diskriminácie. Napadnuté zákonné ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia totiž sleduje legitímny cieľ spočívajúci (popri ochrane podnikateľského prostredia) predovšetkým v ochrane zdravia, a to primárne nezaočkovaných osôb a sprostredkovane aj všetkých ostatných fyzických osôb. To vyplýva zo skutočnosti, že samotný priebeh ochorenia COVID-19 u nezaočkovaných osôb v porovnaní s ostatnými osobami vyvoláva vo väčšine prípadov zvýšené požiadavky a náklady na poskytovanie zdravotnej starostlivosti. Tieto zvýšené požiadavky na poskytovanie zdravotnej starostlivosti môžu potenciálne ohroziť poskytovanie zdravotnej starostlivosti pri všetkých typoch ochorení všetkým fyzickým osobám nachádzajúcim sa na území Slovenskej republiky, ktorých zdravotný stav poskytnutie (dokonca nielen akútnej) zdravotnej starostlivosti vyžaduje. Napadnutá právna úprava je podľa názoru ústavného súdu spôsobilá významne napomôcť naplneniu legitímnych cieľov, ktoré sú ňou sledované. Ústavný súd považuje zároveň napadnuté zákonné ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia vo vzťahu k negatívnym zásahom do základných práv a slobôd nezaočkovaných osôb, ktoré jeho aplikácia môže vyvolať, za primerané, a preto je napadnuté ustanovenie § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia z ústavného hľadiska akceptovateľné. Napadnuté ustanovenie zákona o ochrane verejného zdravia obstálo ako celok v teste diskriminácie, ktorý ústavný súd v rámci ústavného prieskumu vykonal, a aj preto je napadnutá právna úprava z ústavného hľadiska konformná s hodnotami, ktoré sú chránené prostredníctvom ustanovení čl. 12 ods. 1 písm. a), čl. 12 ods. 2, ako aj čl. 13 ods. 3 a 4 ústavy.

110.3.

Ústavný súd sa nestotožňuje s tvrdením navrhovateľov, že napadnutá právna úprava trpí nedostatkom generality, a preto je v rozpore s čl. 1 ods. 1 ústavy. Z vykonaného ústavného prieskumu totiž zjavne vyplýva, že napadnutá právna úprava disponuje ústavne požadovanou mierou generality, keďže jej podstata sa vzťahuje na neurčitý počet nezaočkovaných osôb, resp. osôb, ktoré nevedia preukázať, že ochorenie COVID-19 prekonali, a tiež osôb, ktoré sa nevedia preukázať negatívnym výsledkom testu na ochorenie COVID-19, v súvislosti s ich vstupom do prevádzkových priestorov individuálne neurčených zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb, a v súvislosti s ich účasťou na vopred neurčených (nekonkretizovaných) hromadných podujatiach.

111.

Skutočnosť, že ústavný súd vo výroku tohto nálezu nevyhovel návrhu navrhovateľov, nevyvoláva žiadne (nové) právne účinky. Napadnuté ustanovenie § 48 ods. 4 písm. z) zákona o ochrane verejného zdravia je aj po vydaní tohto nálezu naďalej platné a účinné a na jeho základe sú ÚVZ, ako aj regionálne ÚVZ oprávnené vydávať normatívne opatrenia, ktoré však musia byť vydané intra legem, t. j. v jeho medziach.

112.

Podľa § 67 zákona o ústavnom súde pripája k tomuto rozhodnutiu odlišné stanovisko sudca Peter Straka, ktoré sa týka výroku a odôvodnenia rozhodnutia.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 16. februára 2022

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky