Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. PL. ÚS 2/2020-130 z 2. februára 2022 vo veci nevyhovenia návrhu skupiny 41 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na vyslovenie nesúladu ustanovení § 138 ods. 6, 7 a 9 zákona č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov (účinného od 1. januára 2017, pozn.) s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a čl. 39 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a ustanovenia § 13 ods. 9 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (účinného od 1. januára 2017, pozn.) s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a čl. 40 Ústavy Slovenskej republiky a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, za účasti vlády Slovenskej republiky ako vedľajšieho účastníka konania

Zároveň platí, že aj pri skúmaní dodržania ústavných princípov legislatívneho procesu národnou radou pri prijímaní zákonov je nutné na prípadné pochybenia národnej rady nazerať optikovu ich ústavnoprávnej intenzity.

53.

Ústavný súd tiež zdôrazňuje, že nie každé zákonné ustanovenie upravujúce legislatívny proces v národnej rade je odrazom určitého ústavného princípu. Nevyhnutným predpokladom derogačného zásahu ústavného súdu do legislatívy pre vady v rámci priebehu legislatívneho procesu je existencia záveru, že v rámci legislatívneho procesu bol porušený konkrétny princíp legislatívneho procesu plynúci priamo z ústavy.

54.

Takými princípmi sú (okrem princípu legality podľa čl. 2 ods. 2 ústavy) princípy materiálneho právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy, medzi ktoré môžeme zaradiť princíp slobodnej súťaže politických strán, princíp väčšinového rozhodovania a ochrany menšiny, princíp verejnosti v zmysle práva verejnosti oboznámiť sa s návrhom zákona a predostrieť pripomienky. Tieto princípy našli na zákonnej úrovni svoje ukotvenie napr. vo forme zákazu tzv. divokých jazdcov, zákazu tzv. prílepkov, možnosti prerokovať návrh zákona v skrátenom legislatívnom konaní len za stanovených podmienok a pod. (§ 6 ods. 3 zákona o tvorbe právnych predpisov, § 94 ods. 3 zákona o rokovacom poriadku, § 89 zákona o rokovacom poriadku a ďalšie). Prienik námietok navrhovateľov uplatnených v tomto konaní s identifikovanými ústavnoprávnymi princípmi vzťahujúcimi sa na legislatívny proces plynúcimi z čl. 1 ods. 1 ústavy je možno rozdeliť na tri časti – zákaz prílepkov, absencia dôvodovej správy, krátke legisvankačné lehoty.

55.

V prerokúvaných veciach bola sporná právna úprava (v oboch prípadoch, pozn.) prijatá na poslanecký pozmeňujúci návrh predložený v súlade s § 29 ods. 1 zákona o rokovacom poriadku vo Výbore Národnej rady Slovenskej republiky pre sociálne veci, resp. vo Výbore Národnej rady Slovenskej republiky pre zdravotníctvo. Predmetný poslanecký návrh dopĺňal čl. I predloženého vládneho návrhu zákona, teda tú časť vládneho návrhu zákona, ktorá upravuje základné vzťahy tvoriace predmet jeho úpravy (novela zákona o sociálnom poistení, resp. o zdravotnom poistení, pozn.). Nešlo teda o nový návrh zákona, resp. tzv. „prílepok“, ktorý by predstavoval nepriamu novelizáciu iného nesúvisiaceho právneho predpisu. Navrhovateľ novely, zastúpený ministrom práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky, resp. ministrom zdravotníctva Slovenskej republiky, vyslovil s predloženým poslaneckým návrhom súhlas v úvodnom slove druhého čítania o návrhu zákona v pléne národnej rady a prebehla k nemu plenárna diskusia v druhom čítaní. Popísaný postup zodpovedá požiadavkám § 94 ods. 2 rokovacieho poriadku. Dotknuté parlamentné výbory o poslaneckom návrhu hlasovali, akceptovali ho a odporučil plénu národnej rady vládny návrh zákona aj s uvedenými pozmeňovacími návrhmi schváliť, čím sa stal súčasťou spoločnej správy, o ktorej hlasovalo plénum národnej rady v druhom čítaní. Skrátenie lehoty 48 hodín medzi druhým a tretím čítaním návrhu v súlade s rokovacím poriadkom odsúhlasilo plénum národnej rady svojím hlasovaním.

56.

Ústavný súd nezistil rozpor s právnymi normami upravujúcimi legislatívny proces, práve naopak, ide o postup aprobovaný § 29 ods. 1 rokovacieho poriadku, ktorý priznáva poslancom možnosť podávať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k prerokúvaným veciam bez obmedzenia ich rozsahu alebo charakteru. Pozmeňujúce návrhy predstavovali priamu novelizáciu zákona o sociálnom poistení, resp. zákona o zdravotnom poistení, nedošlo teda k porušeniu zákazu prílepkov (§ 94 ods. 3 rokovacieho poriadku). Navrhovatelia správne poukazujú na negatíva, ktoré takáto tvorba právnych predpisov prináša vo forme nedostatku odbornej diskusie, oboznámenia verejnosti s jeho obsahom, širšieho zapojenia parlamentnej menšiny i odbornej verejnosti do diskusie o ňom. Uvedené javy sú však dôsledkom zákonom predvídaného legislatívneho postupu, ktorý rešpektuje účinné presadenie poslaneckej iniciatívy v priebehu procesu tvorby právnych predpisov. Inými slovami, takýto postup je v súlade s právnou úpravou rokovacieho poriadku, čiže v prejednávanej veci absentuje porušenie pravidiel legislatívneho procesu (nezákonnosť napádaného postupu), ktorá je prvým predpokladom na vyslovenie neústavnosti prijatej normy z procesných dôvodov. Zároveň platí, že až hrubé a svojvoľné porušenie a nerešpektovanie princípov legislatívneho procesu národnou radou je v zásade spôsobilé vyústiť do rozporu prijatého zákona s ústavou. Pokiaľ právna úprava rokovacieho poriadku v tejto oblasti nebola vyhlásená za protiústavnú rozhodnutím ústavného súdu (čo nie je predmetom tohto konania, keďže navrhovatelia vyslovenie nesúladu ustanovení rokovacieho poriadku nenavrhli, pozn.), platí prezumpcia jej ústavnosti.

57.

Namietaná absencia dôvodovej správy k predloženému poslaneckému návrhu je javom nežiaducim z hľadiska princípu verejnosti procesu, ktorý môže mať vplyv na kvalitu zákona z hľadiska odbornosti (pre absenciu pripomienok odbornej verejnosti k návrhu), ako aj verejnej akceptovateľnosti predkladaného návrhu. Nemožno tejto vade však pripísať potrebnú ústavnú relevanciu pre jej nižšiu intenzitu, keďže rozpoznateľný legitímny účel predmetná úprava materiálne sledovala aj bez jeho explicitného vyjadrenia formou dôvodovej správy.

58.

Ďalšou relevantnou námietkou navrhovateľov je poukaz na pnutie krátkych legisvakančných lehôt nových právnych úprav s princípom právnej istoty nesporne obsiahnutým v čl. 1 ods. 1 ústavy. Legisvakančná lehota zmeny zákona o sociálnom poistení bola 65, resp. 60 dní, čo ústavný súd nepovažuje za významne problematické z hľadiska jej dĺžky značne presahujúcej dispozitívny zákonný minimálny limit (15 dní), ktorá poskytla povinným subjektom dostatočný časový priestor na adaptáciu na zmenené podmienky. Ústavný súd ju z hľadiska pnutia s princípom právnej istoty podľa čl. 1 ods. 1 ústavy považuje za ústavne akceptovateľnú.

59.

Zásadné výhrady má však ústavný súd k štvordňovej legisvakančnej lehote stanovenej v prípade novely zákona o zdravotnom poistení. K tomu vláda i národná rada vo svojich stanoviskách upriamili pozornosť na § 19 ods. 2 zákona o tvorbe právnych predpisov, podľa ktorého je v prípadoch odôvodnených naliehavým všeobecným záujmom možné skrátiť túto lehotu až na deň vyhlásenia zákona v Zbierke zákonov. Za naliehavý všeobecný záujem označili súvis novely aj s procesom 4. etapy oddlžovania nemocníc, ktorý si vyžiadal zvýšené dodatočné zdroje, pričom na tento účel mali byť použité aj prostriedky získané napadnutou novelou. Uvedený dôvod sa môže javiť ako akceptovateľný všeobecný záujem pre mimoriadnu aplikáciu § 19 ods. 2 zákona o tvorbe právnych predpisov. Ústavný súd pri hodnotení ústavnej konformity tohto postupu vzal do úvahy aj fakt, že ide o normu upravujúcu vzťah k verejnému rozpočtu, ktorá musí mať začiatok účinnosti stanovený k 1. januáru kalendárneho roka, ako aj to, že vo vzťahu k významnej skupine povinných subjektov (SZČO) sa reálne uplatnila s dostatočným časovým odstupom z dôvodu výkonu ročného zúčtovania poistného k 30. septembru 2017. Zvýšený ekonomický tlak bol vyvinutý najmä na skupinu zamestnávateľov, ktorý však bol rozložený po 1/12 zvýšených výdavkov postupne v každom kalendárnom mesiaci. S časovým odstupom je však zrejmé, že nešlo o tlak likvidačný.

60.

Na základe načrtnutých úvah ústavný súd celkom výnimočne s prihliadnutím na skutkové okolnosti veci dospel k záveru, že ani uvedená procesná záťaž nie je spôsobila v okolnostiach tejto veci viesť ústavný súd k vysloveniu porušenia čl. 1 ods. 1 ústavy pre jej „podprahovú“ ústavnoprávnu intenzitu.

61.

Ústavný súd preto návrhu skupiny poslancov ani na vyslovenie nesúladu napadnutých ustanovení s čl. 1 ods. 1 ústavy nevyhovel.

Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 2. februára 2022

Ivan Fiačan v. r. predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky