Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 7/2024 z 18. decembra 2024 vo veci nevyhovenia návrhu skupiny 31 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade zákona č. 534/2023 Z. z. o štátnom rozpočte na rok 2024 s Ústavou Slovenskej republiky a ústavným zákonom č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti

Zároveň je vhodné poukázať na skutočnosť, že „sankcie“ za hospodárenie, resp. jeho zhoršenie sú (ústavodarcom) ustanovené v čl. 5 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. V týchto „sankciách“ je taktiež premietnutý už opísaný vzťah vlády a národnej rady v oblasti štátneho rozpočtu, keď podľa čl. 5 ods. 8 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti pri dosiahnutí určitej úrovne dlhu (50 % podielu na hrubom domácom produkte a viac) musí vláda okrem iného požiadať národnú radu o vyslovenie dôvery, teda v podstate o potvrdenie mandátu na výkon svojej politiky (medzi ďalšie sankcie patrí taktiež povinnosť vlády predložiť na rokovanie národnej rady návrh opatrení, ktorými navrhuje zabezpečiť zníženie dlhu, zníženie platov členov vlády, neumožnenie vláde predložiť návrh rozpočtu verejnej správy s nárastom výdavkov, resp. s rozpočtovým schodkom atď.). Z Hodnotenia rozpočtu verejnej správy na roky 2025 až 2027 vypracovanom Radou pre rozpočtovú zodpovednosť vyplýva, že takáto situácia, keď vláda bude musieť národnú radu požiadať o vyslovenie dôvery, nastane budúci rok, keď vláde skonči výnimka podľa čl. 5 ods. 10 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (hodnotiaca správa je dostupná na webovom sídle Rady pre rozpočtovú zodpovednosť: https://www.rrz.sk/hodnotenie-rozpoctu-verejnej-spravy-na-roky-2025-az-2027/).

124.

Ústavné zakotvenie konkrétnych rozpočtových pravidiel predstavuje mantinely ústavnoprávneho prieskumu vo vzťahu k štátnemu rozpočtu. V tomto smere je potrebné zdôrazniť, že prvoradú a všeobecnú zodpovednosť za štátny rozpočet nesie vláda, ktorá je za výkon svojej právomoci zodpovedná národnej rade, a následne národná rada nesie svoju politickú zodpovednosť pred občanmi – voličmi. Vstup ústavného súdu do týchto vzťahov by opodstatňovalo iba podstatné narušenie ústavnosti.

125.

Zásah ústavného súdu teda prichádza do úvahy predovšetkým v prípade porušenia ústavných požiadaviek. Ako príklad možno uviesť obchádzanie konkrétnej ústavnej požiadavky na vyrovnaný rozpočet započítaním pôžičiek ako čistých príjmov (rozhodnutie Najvyššieho súdu New Jersey vo veci Lance v. McGreevy z 26. 7. 2004) alebo obchádzanie ústavne zakotvenej dlhovej brzdy cez účtovné operácie (rozsudok nemeckého spolkového ústavného súdu 2 BvF 1/22 z 15. 11. 2023).

126.

Sumarizujúc už uvedené, štátny rozpočet predstavuje základný nástroj na realizáciu vládnej politiky, a preto je potrebné ho vnímať predovšetkým v politickej a ekonomickej rovine. Spor o vládnu politiku realizovanú na podklade štátneho rozpočtu, teda o zásadné politické a ekonomické otázky, by sa cez konanie o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy (o súlade zákona o štátnom rozpočte) nemal prenášať na ústavný súd. Ústava je totiž založená na princípe vlády väčšiny (čl. 113 ústavy) a vlády na čas (čl. 73 ods. 1 a taktiež čl. 30 ods. 2 ústavy). Podstata demokratického systému vychádzajúceho z uvedených princípov spočíva v tom, že aktuálne zvolená väčšina má právo počas volebného obdobia realizovať svoj program, na ktorého plnenie bola splnomocnená občanmi vo voľbách. Hlavným arbitrom politických a programových cieľov politických strán a hnutí nie je ústavný súd ako ochranca ústavnosti, ale občan-volič ako zdroj moci (čl. 2 ods. 1 ústavy).

**III.4. Posúdenie dôvodnosti návrhu: **

127.

Navrhovatelia namietajú nesúlad napadnutého zákona s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 2, čl. 31, čl. 73 ods. 2, čl. 78 ods. 2 a čl. 86 písm. a) a g) ústavy, ako aj s čl. 55a ústavy v spojení s čl. 1 ústavného zákona z dôvodu skráteného času na jeho prerokovanie v Hospodárskej a sociálnej rade, v parlamentných výboroch, na samotnej schôdzi národnej rady, ako aj nedostatočný čas na zohľadnenie prípadných pripomienok odbornej verejnosti. Taktiež namietajú aj samotný obsah napadnutého zákona, a to z dôvodu nerešpektovania limitov verejných výdavkov a z dôvodu ohrozenia dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky.

128.

Pokiaľ navrhovatelia poukazujú na skrátený čas na prerokovanie napadnutého zákona Hospodárskou a sociálnou radou, ústavný súd konštatuje, že táto skutočnosť sama osebe nemôže vyvolať ústavnoprávne dôsledky, ktorých sa navrhovatelia domáhajú. Ústava a ani ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti neustanovujú ako podmienku prijatia zákona o štátnom rozpočte jeho prerokovanie v Hospodárskej a sociálnej rade. Zároveň je potrebné doplniť, že v prípade § 4 ods. 3 písm. c) č. 103/2007 Z. z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o tripartite) v znení neskorších predpisov nejde ani o také zákonné ustanovenie, ktoré by v sebe obsahovalo princíp vyjadrený v niektorom článku ústavy. Okrem toho, ako uznávajú aj samotní navrhovatelia, Hospodárska a sociálna rada napadnutý zákon v skutočnosti aj napriek časovému obmedzeniu prerokovala a v nadväznosti na toto jej prerokovanie proti nemu vzniesla viaceré pripomienky, pričom vláde vo výsledku navrhla prepracovanie návrhu štátneho rozpočtu.

129.

Ústavný súd berie ohľad na skutočnosť, že došlo k časovému a aj obsahovému zúženiu diskusie na príslušných parlamentných výboroch. Ani uvedené však v zmysle už uvedených teoretických východísk nemá bez ďalšieho presah do ústavnoprávnej roviny. Z predložených dokumentov vyplýva, že príslušné výbory napadnutý zákon aj napriek časovému obmedzeniu prerokovali a vyjadrili súhlas a odporúčanie schváliť návrh zákona o štátnom rozpočte, a to bez pripomienok. Ústavný súd si je vedomý skutočnosti, že reálny čas na prerokovanie bol značne obmedzený, avšak v špecifických okolnostiach danej veci (časových i vecných) nevylučoval jeho prerokovanie, resp. vznesenie relevantných námietok a pripomienok.

130.

Ak navrhovatelia namietajú samotné využitie postupu podľa § 35 ods. 7 zákona o rokovacom poriadku (skrátenie diskusie v národnej rade), ústavný súd akceptuje tvrdenie národnej rady a vlády, že takýto postup nie je pri rokovaní o návrhu zákona o štátnom rozpočte vylúčený (§ 87 zákona o rokovacom poriadku). Ústavný súd na druhej strane uznáva aj relevanciu tvrdenia navrhovateľov, že aj keď takýto postup nie je zákonom o rokovacom poriadku vylúčený, mohol by vo svojich dôsledkoch predstavovať postup v rozpore s ústavou (predovšetkým s čl. 31 ústavy). V predmetnej veci však nebolo preukázané, že by bola diskusia o napadnutom zákone obmedzená do tej miery, že by došlo k vylúčeniu samotného prerokovania (prediskutovania) návrhu zákona na pôde národnej rady (PL. ÚS 13/2022). V tomto bode ústavný súd pripomína už uvedené špecifiká zákona o štátnom rozpočte a jeho schvaľovania vrátane monopolu vlády na predkladanie zákona o štátnom rozpočte na schválenie národnej rade a z toho vyplývajúci vzťah medzi vládou a národnou radou (časť III.3. tohto nálezu).

131.

Navrhovatelia ďalej argumentujú porušením § 35 ods. 8 zákona o rokovacom poriadku z dôvodu, že pozmeňujúce návrhy viacerých poslancov neboli prečítané a bolo o nich hlasované bez toho, aby sa s nimi mohli poslanci národnej rady oboznámiť. V tomto bode ústavný súd považuje z pohľadu rešpektovania ústavných záruk (predovšetkým čl. 31 a čl. 73 ods. 2 ústavy) za rozhodujúcu skutočnosť, že s predmetnými pozmeňujúcimi návrhmi sa mohli poslanci oboznámiť, a to z webového sídla národnej rady (§ 82 ods. 2 zákona o rokovacom poriadku), a že následne bolo možné o týchto pozmeňujúcich návrhoch hlasovať. Takýto postup, aj keď ho skutočne možno považovať za neobvyklý a v napätí so zákonom o rokovacom poriadku (úroveň zákonnosti), ešte bez ďalšieho neznamená, že naráža aj na hranice ústavnosti. Ako už bolo uvedené, reálna možnosť poslancov národnej rady oboznámiť sa s pozmeňujúcimi návrhmi a následná možnosť o nich hlasovať sú v okolnostiach danej veci na naplnenie požiadaviek vyplývajúcich z ústavy postačujúce. Uvedené nemožno vykladať tak, že ústavný súd takýto postup schvaľuje či aprobuje ako štandardný, ale to, že ústavou nastavené pravidlá ho v danej veci nevylučovali.

132.

Ak navrhovatelia poukazujú na skutočnosť, že pozmeňovacie návrhy neboli ako celok prečítané pred samotným hlasovaním, ústavný súd opätovne konštatuje, že s obsahom pozmeňujúcich návrhov sa poslanci mohli oboznámiť a že následne sa o týchto pozmeňovacích návrhoch uskutočnilo hlasovanie.

133.

V uvedených súvislostiach ústavný súd prihliada aj na tvrdenia národnej rady a vlády podporené priložením príslušných prejavov poslancov národnej rady k tlači 100 a neprečítanými pozmeňujúcimi návrhmi k tlači 100, ako aj prepisom rozpravy, v rámci ktorej sa čítali niektoré pozmeňujúce návrhy poslancov, o znakoch obštrukčného správania niektorých poslancov národnej rady (celkovo ide o 23 pozmeňujúcich návrhov, z ktorých väčšina má rozsah približne 60 strán a vo vzťahu ku ktorým príslušní poslanci výslovne požiadali o ich „doslovné prečítanie od prvého bodu po bod posledný vrátane príloh“, pozn.). Tvrdené obštrukčné správanie malo vo svojej podstate spočívať v umelom odďaľovaní hlasovania o návrhu štátneho rozpočtu na rok 2024. Uvedené uznávajú aj samotní navrhovatelia, ktorí však poukázali na skutočnosť, že nie všetci poslanci parlamentnej menšiny usilovali o takého obštrukcie. Zároveň ústavný súd v tomto bode prihliada na argument národnej rady a vlády o tom, že v prípade neschválenia štátneho rozpočtu na rok 2024 do konca roka 2023 v dôsledku umelého predlžovania diskusie by nevyhnutne nastalo rozpočtové provizórium (príslušné rokovanie prebiehalo 20. a 21. decembra 2023, pozn.).

134.

Ústavný súd v tomto bode pripomína, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ chrániť menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor v rozhodovacom procese parlamentu. Ako už bolo konštatované, splnenie tejto podmienky, teda možnosti menšiny zaujať a prezentovať svoje stanovisko k prerokovávanému návrhu zákona, nebolo relevantným spôsobom spochybnené (čl. 31 ústavy). Ak obštrukcia (hoci aj legálna) znamená zneužitie práva, takémuto postupu ústavný súd neposkytuje ochranu.

135.

Pokiaľ ide o oboznámenie sa s relevantným stanoviskom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a jej výhradami, už samotní navrhovatelia uznávajú, že 15. decembra 2023 boli vláda a národná rada upozornené na skutočnosť, že návrh rozpočtu výrazne presahuje limity verejných výdavkov a že ohrozuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky. Z prepisu rozpravy v národnej rade taktiež vyplýva, že viacerí rečníci opakovane poukazovali na stanovisko a závery Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a ekonomické a iné dôsledky prijatia napadnutého zákona. Na základe uvedeného možno uzavrieť, že poslanci národnej rady si boli v dostatočnej miere vedomí navrhovateľmi a Radou pre rozpočtovú zodpovednosť tvrdených dôsledkov a s týmto vedomím hlasovali (čl. 73 ods. 2 ústavy).

136.

Navrhovatelia ďalej tvrdia, že obsah napadnutého zákona nerešpektuje platné limity verejných výdavkov, na čo upozornila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, a že v dôsledku uvedeného napadnutý zákon závažným spôsobom ohrozuje dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky v zmysle čl. 55a ústavy.

137.

Vo vzťahu k limitom verejných výdavkov ústavný súd akceptuje tvrdenie vlády, že limit verejných výdavkov nie je ústavným inštitútom, ale inštitútom zákonným (vtedy platný a účinný § 30aa zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy). Skutočnosť, že ide o zákonný, a nie ústavný inštitút, preukazuje aj vývoj jeho úpravy v právnom poriadku Slovenskej republiky. Článok 7 ods. 3 ústavného zákona, ktorý bol prijatý ešte v roku 2011, ustanovuje, že postup pri určení limitu verejných výdavkov ustanoví zákon. Avšak k ustanoveniu limitu verejných výdavkov došlo až s účinnosťou od 1. apríla 2022, teda po takmer 11 rokoch od prijatia ústavného zákona. Ďalej národná rada na svojom zasadnutí 27. februára 2024 neschválila uznesenie k limitom verejných výdavkov na roky 2024 až 2027. Novelizáciou zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy následne zaviedla nový výpočet limitu verejných výdavkov.

138.

Ústavný súd v nadväznosti na uvedené pripomína, že zo systematiky ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti vyplývajú už spomínané „sankcie“ za zhoršovanie hospodárenia (čl. 5), ako aj výnimka z nich na obdobie 24 mesiacov počnúc prvým dňom nasledujúcim po dni, v ktorom bolo schválené programové vyhlásenie vlády a vyslovená dôvera vláde (čl. 5 ods. 10).

139.

Ústavný súd si je vedomý argumentu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, že inštitút limitu verejných výdavkov je hlavným nástrojom na riadenie rozpočtu a zlepšovanie dlhodobej udržateľnosti. „Povýšenie“ konkrétnej výšky limitu na ústavný nástroj či princíp však nie je v právomoci ústavného súdu, ale ústavodarcu.

140.

Pokiaľ ide o zásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky, ústavný súd považuje za vhodné poukázať na rozdiel medzi touto vecou a vecou vedenou pod sp. zn. PL. ÚS 13/2022 (tzv. prorodinný balíček). Zásah do dlhodobej udržateľnosti (v jeho procesnom aspekte) bol v označenej veci založený na tom, že súbor predmetných opatrení s preukázateľným dopadom na hospodárenie Slovenskej republiky bol prerokovaný iba v skrátenom legislatívnom konaní, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky, pričom zároveň nebol vopred krytý a v nezanedbateľnej miere zaťažoval (všetky) budúce rozpočty (teda išlo o neprefinancované trvalé výdavkové opatrenia). V tejto veci ide na rozdiel od veci sp. zn. PL. ÚS 13/2022 o jeden štátny rozpočet, ktorý síce sám osebe môže mať negatívny dopad na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia, avšak možno ho v čase izolovať a jeho negatívne dôsledky v budúcnosti kompenzovať (napr. konsolidačnými opatreniami).

141.

Ďalej navrhovatelia uviedli, že rozpočtovaný pokles deficitu v roku 2024 vyplýva iba z metodicky nesprávneho posunu financovania energetickej pomoci z fondov Európskej únie, že rozpočtu chýbajú konkrétne opatrenia na splnenie cieľov počas celého rozpočtového horizontu, že návrh rozpočtu na roky 2025 a 2026 je z pohľadu naplnenia účelu viacročného rozpočtu nepostačujúci, že existuje hrozba vzniku neudržateľnej úrovne dlhu v horizonte najbližších 15 až 20 rokov, že návrh rozpočtu nezlepšuje udržateľnosť verejných financií a že bezprecedentne vysoká rezerva v navrhovanom rozpočte môže byť použitá na ďalšie navýšenie dlhu.

142.

Ústavný súd si je vedomý skutočnosti, že pri vypočítavaní poklesu deficitu mohlo dôjsť k zvoleniu nesprávneho metodického postupu. Zároveň však konštatuje, že nemôže v takýchto sporoch (spor parlamentnej väčšiny a menšiny o ekonomických a politických otázkach) vystupovať ako v podstate superaudítorsky úrad skúmajúci správnosť zvolených odborných postupov či reálnosť ekonomických aspektov štátneho rozpočtu. Priestor na zásah ústavného súdu by sa otváral predovšetkým v prípade obchádzania konkrétnych a objektívne merateľných ústavou, resp. ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti nastavených pravidiel, prípade v širšom ponímaní pri neudržateľnom negatívnom zásahu do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky.

143.

Samotná potenciálna existencia hrozby vzniku neudržateľnej úrovne dlhu v strednodobom či dlhodobom časovom horizonte však z pohľadu súčasného znenia ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, majúc pritom na zreteli predovšetkým princíp deľby moci vlastný právnemu štátu, neoprávňuje ústavný súd na taký významný zásah do zákonodarnej a výkonnej moci, akým je vyslovenie nesúladu celého štátneho rozpočtu s ústavou, resp. ústavným zákonom o dlhodobej udržateľnosti.

144.

Pokiaľ ide o namietaný nesúlad s čl. 78 ods. 2 ústavy (Za výroky pri výkone funkcie poslanca prednesené v Národnej rade Slovenskej republiky alebo v jej orgáne nemožno poslanca trestne stíhať, a to ani po zániku jeho mandátu. Poslanec podlieha disciplinárnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky.), ústavný súd konštatuje, že v návrhu nie je uvedená relevantná argumentácia k samostatnému posúdeniu súladu napadnutého zákona s týmto článkom ústavy.

145.

V závere ústavný súd považuje za vhodné zhrnúť, že zákon o štátnom rozpočte je špecifickým zákonom bez normatívnej povahy (tzv. účelová, resp. finálna norma), ktorého náležitosti sú na ústavnej úrovni v našich podmienkach špecifikované v minimálnom rozsahu (bod 110 nálezu). Jeho osobitné postavenie je vyjadrené aj priamo v ústave tým, že o jeho návrhu rozhoduje v zbore vláda (monopol zákonodarnej iniciatívy) a následne ho ako zákon schvaľuje národná rada (na rozdiel od uznášania sa na iných zákonoch). Schválením zákona o štátnom rozpočte národná rada umožňuje vláde ako vrcholnému orgánu výkonnej moci výkon jej právomoci (realizáciu programu, na ktorý dostala od národnej rady mandát), a počas celého výkonu ju kontroluje a kedykoľvek jej môže vysloviť nedôveru. Do opísaného vzťahu by mohol ústavný súd vstupovať len celkom výnimočne. Pri námietkach nedostatkov legislatívneho procesu sa ústavný súd pridržiava triezveho prístupu k prieskumu, sledujúc pritom minimalizáciu svojich zásahov do právomoci národnej rady. Vstup ústavného súdu opodstatňujú predovšetkým také významné pochybenia, ako je nerešpektovanie konkrétnych ústavných pravidiel a požiadaviek, prípadne zákonných ustanovení s relevantným presahom do ústavy. Takéto konkrétne pochybenia v rámci legislatívneho procesu, aj keď mimoriadne neobvyklého, zistené neboli. Ústavný súd vníma odborné argumenty Rady pre rozpočtovú zodpovednosť o stave verejných financií, nedostatočne efektívnom uplatňovaní pravidla limitu dlhu verejnej správy, ako aj o postupnom zhoršovaní dlhodobej udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky. Platná ústavná úprava však neumožňuje posilňovanie jeho pozície v procese prijímania štátneho rozpočtu cez konanie o súlade právnych predpisov na ústavnom súde. Uvedené je v rukách ústavodarcu, ktorý vykonáva štátnu moc zverenú mu občanmi – voličmi.

146.

Vzhľadom na všetko už uvedené ústavný súd návrhu nevyhovel.

P o u č e n i e : Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 18. decembra 2024

Ivan Fiačan predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky