por medio del cual se promulga el “Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 2006”, adoptado en Ginebra, Confederación Suiza, el 27 de enero de 2006

CONTENIDO Y ANTECEDENTES DEL TRATADO QUE SE REVISA

Antecedentes del Convenio

Al Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, lo anteceden dos convenios[74].

El primer Convenio Internacional de Maderas Tropicales fue firmado en 1983, negociado bajo los auspicios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y entró en vigor el 1° de abril de 1985[75]. Colombia aprobó la ratificación de dicho Convenio mediante la Ley 47 de 1989, “Por la cual se aprueba el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, Ginebra, 18 de noviembre de 1983”. Por medio de este acuerdo multilateral se estableció la máxima autoridad del Convenio, la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT) con sede en Yokohama, Japón, la cual entró en funcionamiento en 1987. Estuvo en vigor por un período inicial de cinco años y fue prorrogado dos veces por períodos de tres años.

El Convenio de 1983 fue reemplazado por un instrumento análogo adoptado en Ginebra el 26 de enero de 1994. Su objetivo central es el comercio mundial de maderas tropicales y la conservación y el manejo de los bosques. Este Convenio entró en vigor el 1° de enero de 1997, con una duración de cuatro años, prorrogables por dos periodos adicionales de tres años, de acuerdo con su artículo 46 (venció el 31 de diciembre de 2006). Colombia aprobó su ratificación por medio de la Ley 464 de 1998, Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de las Maderas Tropicales”, hecho en Ginebra el 26 de enero de 1994.

El Convenio de 1994 contiene normas más amplias para compartir información, incluyendo datos sobre maderas no tropicales, permite la consideración de otros temas relacionados con las maderas tropicales, incluye como objetivo para el año 2000 la exportación de maderas tropicales de fuentes manejadas de forma sostenible, y establece el Fondo de Cooperación de Bali con el propósito de asistir a los miembros productores para alcanzar los objetivos trazados.

Dando cumplimiento a la Decisión 8 (XXXIII) de 2002 del Consejo Internacional de Maderas Tropicales, se realizaron las negociaciones del Convenio Internacional de Maderas Tropicales (2006) dentro del marco de la Conferencia de las Naciones Unidas para la Negociación del Convenio Sucesor[76]. El texto del Convenio que ahora es objeto de revisión, fue aprobado en Ginebra en enero de 2006, después de cumplido el proceso de concertación surtido en cuatro fases: del 26 al 30 de julio de 2004, del 14 al 18 de febrero de 2005, del 27 de junio al 1° de julio de 2005 y del 16 al 27 de enero de 2006.

Este proceso de concertación que duró cerca de dos (2) años tuvo dos temas centrales de difícil consenso: (i) la financiación del Convenio, pues para algunos países esta debía dejar de ser opcional, en tanto que para otros, debían fijarse cuotas obligatorias; y (ii) la distribución de votos, pues dentro del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales se vota en grupos, productores de un lado, y consumidores por el otro, pese a que los vendedores numéricamente son más que los consumidores[77].

El Convenio se abrió para la firma el 3 de abril de 2006. La Embajadora Permanente de Colombia ante la Oficina de las Naciones Unidas en Nueva York, suscribió este acuerdo el 3 de mayo de 2007, indicando así la voluntad del gobierno de considerar la conveniencia de ratificarlo.

De acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 39 del Convenio, entrará en vigor el 1° de febrero de 2008 o en una fecha posterior siempre y cuando doce gobiernos de los miembros productores (60% del total de los votos) y diez gobiernos de los miembros consumidores (60% del volumen total de importaciones de madera a 2005), lo hayan ratificado, aceptado o aprobado.

El artículo 44 estipula que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006 permanecerá vigente durante un periodo de diez años a partir de su entrada en vigor y se podrá prorrogar por dos periodos, el primero de 5 años y el segundo de 3 años, con un escenario posible de vigencia de 18 años.

De acuerdo con el texto del Convenio adoptado en 2006, son 43 los gobiernos participantes de países productores (Anexo-A), que tienen la potencialidad de ratificarlo, y 38 los de países consumidores (Anexo-B).

Finalmente, el Convenio fue presentado al Congreso de la República por parte del Gobierno Nacional a través de los ministros de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, y Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Finalidad y contenido del Convenio

El tratado que es objeto de revisión por parte de esta Corte, consta de un Preámbulo y de 46 artículos.

En el Preámbulo las partes, en primer lugar, hacen alusión a varias declaraciones y foros relevantes en materia ambiental, como la Declaración y el Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional; el Programa Integrado para los productos Básicos, la Nueva Asociación para el Desarrollo y el Espíritu de Sao Paulo; la Declaración de Johannesburgo y el Plan de Aplicación adoptados por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2002; el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques establecido en octubre de 2000 y la creación conexa de la Alianza de Cooperación sobre Bosques, de la que es miembro la Organización Internacional de Maderas Tropicales; la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, y los capítulos pertinentes del Programa 21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en junio de 1992; la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica; la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación; así como a los convenios que le precedieron, los Convenios Internacionales de las Maderas Tropicales, 1983 y 1994.

En segundo lugar, reconocen el derecho soberano de los Estados de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la responsabilidad de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio ambiente de otros Estados o zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, de conformidad con la Carta de Naciones Unidas y los principios de derecho internacional.

En tercer lugar, aceptan la importancia del comercio internacional de maderas y productos conexos para las economías de los países productores de madera, y los múltiples beneficios económicos ambientales y sociales que proporcionan los bosques, incluidos la madera y los productos forestales no madereros y servicios ambientales, en el contexto de la ordenación forestal sostenible, en los ámbitos local, nacional y mundial. Igualmente, destaca la contribución de la ordenación forestal sostenible al desarrollo sostenible, el alivio de la pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, en particular los contenidos en la Declaración del Milenio.

En cuarto lugar, plantean la necesidad de adoptar una perspectiva global para mejorar la transparencia del comercio internacional de las maderas y reafirman su plena voluntad de avanzar rápidamente hacia el objetivo de conseguir que las exportaciones de maderas tropicales y productos de estas maderas provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible.

En quinto lugar, recuerdan el compromiso asumido por los miembros consumidores en enero de 1994 de mantener o alcanzar la ordenación sostenible de sus bosques.

En sexto lugar, admiten la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas y locales, y otros interesados en promover la ordenación forestal sostenible; así como la importancia de dicha colaboración para mejorar la aplicación de la legislación forestal y promover el comercio de maderas aprovechadas legalmente.

En séptimo lugar, destacan el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular de los que son propietarios y administradores de bosques, para contribuir a alcanzar los objetivos del Convenio.

Finalmente, consideran (i) la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo en el sector forestal; (ii) la necesidad de mayores inversiones en la ordenación forestal sostenible; (iii) las ventajas de que los precios del mercado reflejen los costos de una ordenación forestal sostenible; (iv) la necesidad de contar con mayores recursos financieros de una comunidad amplia de donantes, y de que esos recursos sean previsibles; y (v) las necesidades especiales de los países menos adelantados que son productores de maderas tropicales.

En su artículo 1, el Convenio se propone como objetivos (i) la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y (ii) la promoción de la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales, a través de acciones concretas, entre las que se destacan las siguientes:

• (a) contribuir al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza; (b) reforzar la capacidad de los miembros de aplicar estrategias para conseguir que las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible; (c) fomentar un mejor conocimiento de las condiciones estructurales de los mercados internacionales; (d) fomentar y apoyar la investigación y el desarrollo con miras a mejorar la ordenación de los bosques y la utilización eficiente de las maderas y la competitividad de los productos de madera en relación con otros materiales; (e) desarrollar mecanismos para proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales; (f) fomentar procesos de transformación mejores y más avanzados de las maderas tropicales extraídas de recursos forestales ordenados de forma sostenible en los países miembros productores; (h) alentar a los miembros a apoyar y desarrollar la repoblación de los bosques de maderas tropicales, así como la rehabilitación y regeneración de las tierras forestales degradadas, teniendo presentes los intereses de las comunidades locales que dependen de los recursos forestales; (i) mejorar la comercialización y la distribución de las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales extraídos de recursos forestales ordenados de forma sostenible y el aprovechamiento y comercio legales; (j) fortalecer la capacidad de los miembros de mejorar la aplicación de la legislación forestal y la gobernanza, así como hacer frente a la tala ilegal y al comercio conexo de maderas tropicales; (k) promover el acceso a las tecnologías y su transferencia y a la cooperación técnica; (l) fomentar un mejor conocimiento de la contribución de los productos forestales no madereros y los servicios ambientales a la ordenación sostenible de los bosques tropicales; (m) alentar a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que producen maderas tropicales.

En el artículo 2 se definen varios conceptos esenciales para la aplicación del Convenio: maderas tropicales, ordenación forestal sostenible, miembro, miembro productor, miembro consumidor, Organización, Consejo, votación especial, votación de mayoría distribuida simple, bienio económico, monedas convertibles libremente utilizables, y recursos forestales tropicales para efectos del cálculo de votos.

A continuación en los artículos siguientes, se establecen medidas y se crean organismos internos destinados a lograr el cumplimiento de los objetivos trazados en el Preámbulo y el artículo 1.

En los artículos 3, 4 y 5 se regulan la sede, estructura, miembros y participación de las organizaciones intergubernamentales en la organización y administración de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales.

En los artículos 6 a 16 se establece la composición, facultades y funciones, directivos, reuniones y procedimientos de votación del Consejo Internacional de Maderas Tropicales, así como la distribución de los votos entre los miembros productores y consumidores de la Organización, el quórum y el procedimiento de las votaciones.

En el artículo 17 se regulan los privilegios e inmunidades que cobija al personal directivo y técnico vinculado a la Organización en aras de permitir el adecuado funcionamiento del Convenio.

En los artículos 18 a 23 se introducen disposiciones financieras en las que se definen los tipos de cuentas, las formas de pago, lo concerniente a la auditoría y publicación de las cuentas, y se establece y regula el Fondo para la Ordenación Sostenible de los Bosques Productores, todo ello, dirigido a organizar las actividades de consecución, administración, inversión y gasto de los recursos económicos requeridos para el cumplimiento del Convenio.

En los artículos 24 a 26 se hace referencia a las actividades operativas de la Organización en el marco de políticas y proyectos, y a través del funcionamiento de comités de apoyo y órganos subsidiarios.

En los artículos 27 y 28 se regulan las estadísticas, los estudios y la información requerida a los miembros sobre las maderas, su comercio y las actividades encaminadas a lograr la ordenación sostenible de los bosques productores de madera y cualquier otra información pertinente.

En los artículos 29 a 34, bajo el título disposiciones diversas, se agrupan contenidos relacionados con las obligaciones de los miembros; exención de obligaciones; la forma de resolver posibles reclamaciones y controversias; medidas diferenciales, correctivas y especiales; revisión del Convenio, y se establece la cláusula de no discriminación como fundamento de las prácticas mercantiles internacionales desarrolladas.

Finalmente, en los artículos 35 a 46, se establecen las regulaciones referentes a depositario; firma; ratificación, aceptación y aprobación; adhesión; notificación de aplicación provisional; entrada en vigor; enmiendas; retiro; exclusión; liquidación de las cuentas en caso de retiro o exclusión de un miembro; duración, prórroga y terminación; reservas; y disposiciones transitorias.

El contenido de este nuevo convenio es muy similar al de 1994 que lo antecede, salvo por cuatro temas centrales: (i) la extensión de su ámbito de acción a los productos forestales no madereros y servicios ambientales; (ii) la inclusión de reducción de la pobreza como uno de los objetivos del aprovechamiento y comercio de maderas; (iii) la obtención de mayor financiación para los proyectos en los países productores; y (iv) la mención expresa a las comunidades indígenas.

APLICACIÓN DE LAS REGLAS JURISPRUDENCIALES ENUNCIADAS AL ANÁLISIS DEL TRATADO BAJO EXAMEN

En aplicación de los anteriores criterios, la Corte concluye que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, no incorpora dentro de su texto ninguna medida concreta que implique una afectación directa, específica y particular de los pueblos indígenas y tribales de Colombia; ninguna interpretación razonable del mismo puede llevar a la conclusión de que de su clausulado se derivan obligaciones internacionales para Colombia que constituyan medidas que puedan afectar a los pueblos indígenas o a las comunidades afrodescendientes.

El simple hecho de que su temática sea la de los bosques tropicales, o de que su objetivo sea conciliar el desarrollo sostenible con la conservación forestal, no implica per se que el tratado conlleve medidas con un impacto directo, específico, particular y concreto sobre los pueblos indígenas y tribales; es necesario interpretar cuidadosamente su texto y su alcance, con la metodología de la jurisprudencia, para establecer si hay o no una medida de afectación directa, luego de lo cual la Corte ha concluido que la respuesta es negativa.

Este tratado es atípico, en la medida en que es un híbrido entre (a) un tratado constitutivo de una organización internacional, y (b) un tratado de conservación ambiental. Este carácter atípico hace que la Corte deba ser especialmente cuidadosa en su interpretación, para determinar con precisión su alcance y las posibles implicaciones que, en sí mismo y considerado a priori, podría tener frente a los pueblos indígenas y tribales del país.

Si bien el tratado fue negociado y adoptado con la finalidad general de establecer un régimen internacional sobre la conservación y tráfico sostenible de maderas tropicales, en realidad lo que hace es establecer una serie de objetivos comunes que se encomiendan, en cuanto a su materialización, a la organización internacional que allí se constituye –o más precisamente, cuyo tratado constitutivo se enmienda mediante este nuevo tratado de 2006–. Así, se trata de un tratado internacional atípico porque incorpora elementos de ambas modalidades de acuerdo internacional, sucediendo además al tratado previo de 1994 y de 1983; sin embargo, el producto final y la estructura normativa del tratado de 2006 revelan que no impone a los Estados partes obligaciones distintas de las que le impondría cualquier otro tratado constitutivo de una organización internacional. Una lectura del tratado a la luz del interrogante sobre cuáles son las obligaciones internacionales concretas que de allí se derivan para Colombia, confirma que en realidad no hay obligaciones específicas en materia medioambiental distintas de las que atañen a la organización que mediante este tratado se constituye. Ello a diferencia de otras medidas legislativas tales como la Ley Forestal o el Estatuto de Desarrollo Rural, que sí contienen regulaciones y medidas concretas con un impacto claro sobre los derechos de los pueblos indígenas que habitan en áreas boscosas.

Tanto los objetivos fijados en el artículo 1° del tratado como las demás disposiciones cobran sentido si se les interpreta como atribuciones de funciones y normas organizativas de la Organización Internacional para las Maderas Tropicales. Son especialmente ilustrativas las siguientes disposiciones:

– El artículo 1° contiene los “Objetivos” del tratado. Su enunciado general establece que los objetivos del Convenio son “promover la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales”; y acto seguido, luego de insertar el signo de puntuación “:”, se enuncian numerosas metas (a)-(s). Cada una de estas metas u objetivos solo pueden ser interpretados razonablemente, por su formulación misma, en tanto objetivos de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, y no como obligaciones concretas para los Estados parte. Hacer el ejercicio de interpretar cuál sería la obligación derivada para cada Estado de cada uno de estos literales revela que se trata de una interpretación absurda que no tiene asidero en el texto.

– El artículo 3.1 establece una cláusula clave para entender este tratado: “1. La Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida en virtud del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, seguirá en funciones para aplicar las disposiciones y supervisar el funcionamiento del presente Convenio”. Es decir, las disposiciones y la aplicación del Tratado bajo revisión se realizarán principal y fundamentalmente a través de la OIMT. No son los Estados, sino la Organización la que está encargada de cumplir con todos los objetivos del artículo 1°, a través de las distintas actividades y proyectos que emprenda.

– Esto se confirma con lo dispuesto en el artículo 7 sobre las funciones del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales –autoridad suprema de la OIMT–, de conformidad con el cual “el Consejo ejercerá todas las facultades y desempeñará, o hará que se desempeñen, todas las funciones necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones del presente Convenio”. La aplicación de las disposiciones del tratado compete, así, a la organización a través de sus órganos constitutivos, y no en principio a los Estados.

– El artículo 24 es otra de las cláusulas clave: “1. A fin de alcanzar los objetivos estipulados en el artículo 1, la Organización emprenderá actividades relacionadas con políticas y proyectos de una manera integrada. // 2. Las actividades de la Organización en materia de políticas deberían contribuir a alcanzar los objetivos del presente Convenio para los miembros de la OIMT en general”.

– El artículo 29 se titula “Obligaciones generales de los miembros”, y dispone: “1. Durante la vigencia del presente Convenio, los miembros cooperarán entre sí y harán todo lo posible para contribuir al logro de sus objetivos y evitar toda acción que sea contraria a ellos. // 2. Los miembros se comprometen a aceptar y aplicar las decisiones que tome el Consejo con arreglo a las disposiciones del presente Convenio y se abstendrán de aplicar medidas cuyo efecto sea limitar esas decisiones o que sean contrarias a ellas”. El primer numeral no puede ser interpretado en el sentido de que los Estados partes estén obligados directamente por los objetivos sentados en el artículo 1° para el Convenio y para la Organización; antes bien, debe interpretarse como que los Estados partes, habiendo establecido esos objetivos para la OIMT y siendo parte de la misma, deben cooperar entre sí, esforzarse por contribuir al logro de esos objetivos, y abstenerse de medidas que impidan su logro a través de la organización. Interpretar este artículo en el sentido de que los objetivos del artículo 1° son obligaciones concretas para las partes no sería consistente con el texto mismo del tratado, puesto que según se indicó, la formulación de estos objetivos no admite una interpretación según la cual allí se consagran obligaciones.

– El artículo 34 dispone: “Ninguna disposición del presente Convenio autorizará el uso de medidas para restringir o prohibir el comercio internacional de madera y productos de madera, en particular las que afecten a sus importaciones y su utilización”. Esta cláusula, en criterio de la Corte, no impone a Colombia la obligación de abstenerse de restringir o prohibir el comercio internacional de madera o sus productos; lo que prohíbe es utilizar el tratado o cualquiera de sus disposiciones para justificar dichas restricciones o prohibiciones. Más allá de esta prohibición, la cláusula no establece ninguna obligación sustancial para los Estados partes frente al comercio de maderas tropicales como tal.

Dentro del modelo constitucional que impone la regulación de las actividades económicas para garantizar la sostenibilidad ambiental, se inserta el acceso de Colombia a la organización internacional de las maderas tropicales a través del tratado que se revisa, el cual se construye sobre un modelo y unos objetivos idénticos: regular el comercio internacional de maderas (que no va a desaparecer), para garantizar que sea sostenible y armonizarlo con los derechos de las comunidades forestales. La Corte ya ha aclarado, en anteriores pronunciamientos, que existen “mandatos superiores que prevén la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y la integración económica con las demás naciones, [lo] que además le permitirá a nuestro país hacer efectivos los compromisos del Estado contenidos en los artículos 79 y 80 de la Carta relacionados con la protección de la diversidad e integridad del ambiente; la conservación de las áreas de especial importancia ecológica; la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la prevención y control del deterioro ambiental, y la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas”[78].

Nota la Corte que el problema que se ha buscado abordar internacionalmente mediante el tratado que se revisa, a saber, la deforestación y la tala insostenible de los bosques tropicales para nutrir el comercio irregular y descontrolado de productos madereros, es de hecho la principal amenaza que existe actualmente para la existencia misma de los pueblos indígenas y tribales. El objetivo mismo del tratado es, precisamente, lograr una regulación internacional del tráfico de maderas tropicales, y proveer un foro internacional adecuado, para lograr el manejo controlado y ambientalmente sostenible de este inmenso comercio global. Es fundamental no perder de vista que es este el objeto central del Acuerdo internacional bajo examen.

En este orden de ideas, precisamente por la finalidad que se persigue mediante el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, su suscripción y ratificación constituyen una forma de cumplir con las obligaciones internacionales y constitucionales de Colombia de (a) preservar el medio ambiente en forma sostenible, y (b) preservar el bosque en tanto forma de preservar la existencia misma y los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y tribales.

Resalta la Corte que mediante este tratado no se está optando por un modelo determinado de desarrollo, ni se trata tampoco de un acuerdo comercial destinado a fomentar las industrias forestales extractivas. Muy por el contrario, el Acuerdo bajo revisión se armoniza con el mandato constitucional de procurar el desarrollo sostenible ambientalmente, y con el consenso internacional existente sobre el valor de la noción y el modelo de desarrollo sostenible en tanto medio para lograr la materialización de los derechos humanos en su plenitud. En efecto, este tratado internacional no está estableciendo un nuevo modelo de desarrollo extractivista a imponer a los pueblos indígenas. Al contrario, el tratado es la respuesta de la comunidad internacional a un problema realmente grave –la tala ilegal y la deforestación– que, ese sí, constituye un riesgo de muerte para las comunidades indígenas y afrodescendientes y sus culturas. Este tampoco es un acuerdo comercial sobre maderas tropicales destinado a imponer el extractivismo. Es la creación de una instancia internacional con el objeto de responder a un problema real e ineludible muy grave, que es una amenaza mortal para los pueblos indígenas y tribales: la tala descontrolada e irregular. La regulación internacional del comercio de maderas no equivale a la imposición de un modelo extractivo de desarrollo, sino por el contrario, al control de ese modelo sobre la base de consideraciones de sostenibilidad ambiental. La Constitución no obliga al Estado a suprimir el comercio de maderas, que es un hecho económico innegable, sino a armonizarlo con la protección del medio ambiente para lograr la sostenibilidad ecológica. En esta medida, el Convenio que se examina es plenamente consistente con el marco constitucional e internacional ya existente.

La Corte observa que hay referencias puntuales a las comunidades indígenas en los literales l) y n) del Preámbulo, y r) del artículo 1 referente a los objetivos del Convenio, en los siguientes términos:

“Las Partes en el presente Convenio,

[…]

1) Reconociendo la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas y locales, así como otros interesados en promover la ordenación forestal sostenible;

• n) Observando que el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular los que son propietarios y administradores de bosques, puede contribuir a alcanzar los objetivos del presente Convenio;

[…]

Artículo 1

Objetivos

Los objetivos del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 2006 (en adelante “el presente Convenio”), son promover la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales:

[…]

• r) Alentando a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que producen maderas tropicales;

[…]”

La referencia a los intereses de las comunidades indígenas y tribales en distintos puntos del preámbulo y el artículo 1° no constituye una razón suficiente para concluir que este tratado implica una medida de afectación directa y específica de estos pueblos. En casos precedentes, como se indicó, la Corte ha examinado tratados internacionales que contienen disposiciones similares que mencionan a las comunidades indígenas o afrodescendientes, y ha concluido que tales menciones en sí mismas no comportan medidas susceptibles de activar la obligación internacional de consulta previa. En la Sentencia C-941 de 2010 se abordó este problema jurídico en particular, concluyendo que la simple mención de las comunidades indígenas y sus derechos en el texto del tratado no es suficiente para concluir que establece medidas de afectación directa:

“La sola referencia en el capítulo de ‘protección a la propiedad intelectual’ a las ‘medidas relacionadas con la biodiversidad’, donde en términos generales las Partes ‘reiteran’ sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y reconocen la importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y prácticas tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales, anotando que corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus recursos genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos concernientes a la biodiversidad”.

De igual forma, observa la Corte que el tratado no está estableciendo nuevos derechos, obligaciones, restricciones o gravámenes para los pueblos indígenas y tribales; no está de ninguna manera afectando su status en tanto indígenas. Simplemente refiere a los derechos que ya existen y están reconocidos en el derecho interno y el derecho internacional.

También es relevante, a nivel de la historia de negociación del tratado (siguiendo los precedentes jurisprudenciales que aplican este método), que no se suscitaron debates visibles ni protestas internacionales por la falta de consulta previa con los pueblos indígenas y tribales sobre su contenido. Al contrario, la enmienda de 2006 buscaba, entre otras metas centrales, incorporar dentro de los objetivos de la organización la consideración por los derechos y el bienestar de los pueblos indígenas y tribales, así como por su rol en la conservación forestal.

Se reitera que no tiene sentido interpretar los distintos objetivos sentados en el Artículo 1° como obligaciones para el Estado colombiano; son objetivos de la organización creada mediante este tratado. Así, Colombia no está quedando obligada a actuar conforme a todos estos objetivos en su derecho interno ni en sus relaciones con los pueblos indígenas y tribales. Las obligaciones que impone este tratado para Colombia son obligaciones frente a la organización internacional.

También observa la Corte que a diferencia de cuerpos normativos examinados en el pasado por esta Corporación, tales como la Ley Forestal, del Estatuto de Desarrollo Rural o del Código de Minas, este tratado internacional no establece ni un régimen ni una regulación integral del tema de los bosques, como tampoco disposiciones normativas concretas de las que se deduzcan obligaciones específicas para Colombia frente al manejo forestal. Esta diferencia es clave, ya que fue el carácter de regulación integral el que hizo que, en tales oportunidades, las normas bajo examen hubiesen sido declaradas inexequibles por no haber sido objeto de consulta previa. No es el caso del tratado que se examina, que no consagra un régimen integral de los bosques ni de las maderas tropicales, ni una regulación, ni medidas como tal, más allá de los objetivos de la organización, que se materializarán a través de las actividades futuras de la organización. Por su tipología preponderante de tratado constitutivo de una organización internacional, este Convenio requiere necesariamente medidas ulteriores de desarrollo para su implementación, a través de la OIMT y de sus órganos. En sí mismo no conlleva una medida de afectación directa.

En la misma línea, en este caso el tema del tratado (bosques y maderas tropicales) no es razón suficiente para concluir que implica una afectación directa y específica de los pueblos indígenas; de la misma manera que en la Sentencia C-915/10, al examinar un tratado internacional en materia ambiental con Canadá, o en la Sentencia C-750/08 al examinar las disposiciones ambientales del TLC con EE.UU., no se concluyó que hubiera una afectación directa, porque pese a tratarse de acuerdos en materia ambiental no se estaba adoptando como tal ninguna medida que tuviera una afectación directa sobre los pueblos indígenas.

Como conclusión, para la Corte Constitucional el Convenio bajo examen no consagra una medida que implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales, de manera tal que frente al mismo o su ley aprobatoria fuese internacional y constitucionalmente exigible la obligación de realizar la consulta previa.

Sin embargo, observa también la Corte que, en el marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales que allí se crea, y para el logro de los distintos objetivos trazados en el texto del tratado, se habrán de realizar distintos tipos de iniciativas, planes, actividades, programas, etc., que claramente tienen el potencial de generar un impacto directo sobre comunidades indígenas y afrodescendientes concretas. Para la Corte, estas iniciativas, planes, actividades, programas, etc., sí deberán ser materia de consulta previa con las respectivas comunidades, antes de que se dé inicio a las mismas. Constituirán medidas concretas con impacto directo sobre estos pueblos aquellos planes, programas, proyectos u otras medidas adoptadas en el marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, cuya base es este tratado; con respecto a esas medidas sí deberá adelantarse la consulta previa y, dado el caso, deberá obtenerse el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas o afrodescendientes afectadas.

De igual manera, en la medida en que sea necesario adoptar medidas legislativas o administrativas en el ordenamiento jurídico colombiano para efectos de cumplir, por ejemplo, con las decisiones del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales, tales medidas legislativas o administrativas también deberán ser materia de consulta previa, con el cumplimiento pleno de todos los requisitos trazados por la jurisprudencia constitucional e interamericana a este respecto.

En varios casos de tratados internacionales en los que se ha concluido que no había obligación de consultar, la Corte ha especificado que las medidas legislativas o administrativas que les desarrollen y afecten directamente a los pueblos indígenas y tribales deben ser consultadas. También ha dejado expresamente abiertos los canales judiciales ordinarios para recurrir esas medidas de afectación concreta. Así sucedió, por ejemplo, en las siguientes diez sentencias:

• (a) C-891/02 (Código de Minas, que se declaró exequible por haberse intentado la consulta por el Gobierno pese a que resultó fallida): “24. (…) La Corte advierte que esta consulta previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos”;

• (b) C-245/04 (Atribución legal a la autoridad ambiental estatal de la responsabilidad de destrucción de cultivos ilícitos para procurar el menor impacto ambiental, y de elaboración, ejecución y control del plan de manejo ambiental para la erradicación forzosa de cultivo ilícitos o la manipulación de sustancias controladas - Ley 785 de 2002, artículos 2 y 12). La Corte no considera que esta norma haya debido consultarse, pero precisa que en la instancia administrativa de elaboración del plan de manejo ambiental debe respetarse el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas afectadas;

• (c) C-461/08 (en relación con los proyectos, presupuestos y programas incluidos en el Plan nacional de Inversiones que puedan tener una afectación directa, se condiciona la constitucionalidad de la ley del plan a que sean objeto de consulta previa, y se deja abierta la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de lo dispuesto por la Corte): “La determinación de cuáles son los proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que deben agotar el requisito de consulta previa a los pueblos indígenas, es una responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo proyecto de ley de su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos concretos respecto de los cuales se considere que no han cumplido con dicha condición –al estar de por medio la protección de derechos fundamentales colectivos de los pueblos indígenas y de sus miembros individualmente considerados–, se encuentra abierta en cada caso la vía de la acción de tutela, en el evento en que las comunidades indígenas, después de haber solicitado la realización de la consulta previa, invocando la presente sentencia, reciban una respuesta negativa”;

• (d) C-751/08: “(…) la Corte no puede anticipar desde ahora la multiplicidad de complejidades que puedan derivarse de la aplicación del presente Acuerdo, por lo que, en su momento serán las distintas autoridades, en el marco de sus competencias, las que en el desarrollo, interpretación, cumplimiento y ejecución del mismo, tanto en las decisiones de carácter general como en las que se refieren a las relaciones concretas, deberán actuar con sujeción a la Constitución y sujetas a los controles jurídicos y administrativos respectivos para la protección de la integridad y supremacía de aquella, y por tanto, como garantía de los derechos fundamentales de todos los colombianos. (…) Por tanto, podrán surgir controversias en el desarrollo y ejecución del acuerdo comercial que nos ocupa, suscitadas por el presunto menoscabo de los derechos fundamentales o colectivos, las que si bien, al ser asuntos que corresponden a la aplicación de la ley y por ello escapan al control abstracto de constitucionalidad, sin embargo deberán ser controladas mediante los mecanismos internos que respectivamente han sido instituidos por el ordenamiento jurídico con dicho fin, es decir, a través de las diversas acciones judiciales configuradas por el legislador, a las cuales podrá acudirse en todo momento en defensa del ordenamiento constitucional. (…) De tal manera, los efectos que resulten de la aplicación del tratado y que puedan resultar contrarios a la Constitución deberán ser controlados a futuro mediante los diferentes mecanismos de control establecidos en el ordenamiento jurídico para tales casos, incluyendo la acción de tutela para la protección concreta de los derechos fundamentales. (…) En efecto, la vigencia de este tratado no impide que en el futuro se tomen decisiones judiciales, incluidas sentencias de tutela y de constitucionalidad, así como en acciones populares o de grupo, sentencias correspondientes a la jurisdicción ordinaria o administrativa, que se originen en la aplicación del presente instrumento internacional y que implique la violación de los derechos constitucionales.”;

• (e) C-615/09, en la que se explicó que independientemente de si la medida legislativa en sí misma debía o no ser consultada, las medidas legislativas o administrativas que le desarrollen, si implican afectación directa, deberán serlo: “(…) el adelantamiento de una consulta previa durante las fases anteriores al sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la República, no obsta para que, si con posterioridad a la incorporación de aquél al orden interno colombiano se precisa la adopción de medidas legislativas o administrativas concretas que afecten igualmente a las comunidades indígenas, deba igualmente surtirse el trámite de la consulta previa en relación con aquellas. (…) De igual manera, puede suceder que el instrumento internacional sí afecte directamente a las comunidades indígenas, y que por ende, se precisa la realización de la consulta previa. El adelantamiento de esta no implicará que si en el futuro se adoptan medidas nacionales de ejecución del tratado internacional, bien sean de carácter legislativo o administrativo, estas últimas [no] deban igualmente ser consultadas con las comunidades indígenas; tanto más y en cuanto se trata de medidas de carácter específico, las cuales, se insiste, no pueden modificar los compromisos iniciales y pueden ser sometidas a control judicial por las vías procesales pertinentes.”;

• (f) C-608/10, en la que la Corte concluyó que la obligación de consultar el tratado de libre comercio Colombia-Canadá se había cumplido por las iniciativas y gestiones del Gobierno, aunque el proceso de consulta hubiese resultado fallido; y afirmó que reiterando la sentencia C-750/08, las medidas legislativas o administrativas que se expidan en desarrollo de ese acuerdo y afecten directamente a los pueblos indígenas deben ser consultadas previamente: “Examinadas las pruebas que reposan en el expediente, la Corte concluye que el Estado colombiano sí cumplió con el requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. En efecto, los representantes de aquellas fueron convocados a varias reuniones, aunque lo cierto es que la asistencia no fue la esperada; de igual manera, el propio equipo negociador estuvo presto a atender los requerimientos de los líderes de las comunidades. // Ahora bien, lo anterior no obsta para que, tal y como lo señaló la Corte en Sentencia C-750 de 2008, a propósito de la revisión del Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América, ‘las disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa’”;

• (g) C-915/10: las disposiciones del Acuerdo sobre medio ambiente entre Colombia y Canadá no requerían consulta previa por no constituir una afectación directa; pero “a pesar de lo expresado con anterioridad, es muy probable que algunos de los desarrollos legislativos y reglamentarios del tratado internacional en revisión afecten directamente a las comunidades étnicas, caso en el cual el gobierno deberá adelantar la consulta previa obligatoria de esas medidas legislativas o administrativas en los términos que han sido delimitados por esta Corte y que fueron reseñados con anterioridad. Ante el incumplimiento de este requisito se podrá acudir a la acción de tutela o a la de inconstitucionalidad según sea el caso”;

• (h) C-941/10: No se debía consultar previamente el tratado entre Colombia y los países AELC por no contener medidas de afectación directa; “Sin embargo, ello no es óbice para que las disposiciones legislativas y administrativas que se expidan en desarrollo y aplicación de los acuerdos de libre comercio que se revisan, deban estar precedidas de la consulta previa obligatoria en la medida en que las afecten de manera directa y específica”;

• (i) C-027/11: El Acuerdo de cooperación Colombia-Guatemala no establece medidas de afectación directa, pero sí los proyectos que lo desarrollen: “La definición de las áreas influencia, de conformidad con el artículo 2° del instrumento, deberán especificarse en la formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar la procedencia de procesos de consulta previa. // Adicionalmente, el Convenio no hace referencia específica a actividades de investigación científica o de exploración de recursos naturales en áreas de influencia directa de comunidades étnicas colombianas. Si en desarrollo del Convenio se llegaren a realizar proyectos de esta naturaleza, en ese momento deberá surtirse la consulta previa con las comunidades concernidas”;

• (j) C-187/11: El Acuerdo en materia de informes sobre derechos humanos y libre comercio entre Colombia y Canadá no contiene medidas de afectación directa que deban consultarse, pero sí sus medidas legislativas o administrativas de desarrollo: “en caso de que algunos de los desarrollos legislativos y reglamentarios del tratado internacional en revisión afecten directamente a las comunidades étnicas, el gobierno deberá adelantar la consulta previa obligatoria de esas medidas legislativas o administrativas en los términos que han sido delimitados por esta Corte y que fueron reseñados con anterioridad. Ante el incumplimiento de este requisito se podrá acudir a la acción de tutela o a la de inconstitucionalidad según sea el caso.

Esta línea decisoria será reiterada en la presente oportunidad.

La Corte Constitucional resalta que no avala la incorporación de los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes a un modelo de desarrollo basado en el extractivismo forestal. Por el contrario, una interpretación literal, sistemática, histórica y teleológica del Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, ha revelado que su objeto mismo incluye preservar a los pueblos indígenas y tribales de la amenaza mortal que representa para ellos la tala ilegal, la deforestación y el comercio irregular, descontrolado e insostenible de maderas tropicales. De hecho, la enmienda de 2006 al tratado original buscó incorporar, entre otros, la consideración de los derechos de las comunidades étnicas dentro de la estrategia y el objetivo global del Convenio y de la OIMT de lograr el comercio ecológicamente sostenible de maderas tropicales a nivel internacional.

A la luz de este objetivo general, la Corte ha examinado con óptica estricta el contenido del Convenio, y ha concluido que el tratado en sí mismo no consagra ninguna medida que implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales; pero en aplicación de la misma óptica estricta, con un criterio contextual y sistemático de interpretación acorde con la Carta Política, la Corte Constitucional entiende que en el seno de la organización internacional creada mediante este tratado, y a través de ella, se habrán de adoptar medidas concretas –legislativas o administrativas, iniciativas, planes, programas, actividades, acciones, etc.– que sí pueden llegar a afectar directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes colombianas, y que se pueden ver facilitadas por la cláusula de obligatoriedad de las decisiones del consejo de la OIMT. Por lo tanto, es necesario que se realice la declaración interpretativa a la que se ha hecho referencia en relación con la obligatoriedad del derecho a la consulta previa frente a estas medidas concretas, ya que los pueblos indígenas y tribales del país no pueden ser involucrados en las mismas, ni afectados por ellas, sin su consentimiento. Es precisamente para garantizar que este tratado no sea utilizado para implementar un modelo extractivo forestal en territorios indígenas, que se debe expedir la declaración interpretativa en cuestión.

La Corte enfatiza que nada en este tratado, en su ley aprobatoria ni en el presente fallo de la Corte, puede utilizarse ni admite ser interpretado para justificar, fundamentar, amparar, cobijar o de otra manera directa o indirecta favorecer el establecimiento de emprendimientos extractivos forestales en territorios indígenas que no hayan sido consentidos previamente por las respectivas comunidades afectadas. Los bosques ancestrales indígenas y afrodescendientes tienen especial protección constitucional en Colombia.

Las consideraciones precedentes sobre la armonía intrínseca que existe entre las disposiciones del Convenio Internacional de Maderas Tropicales y las disposiciones constitucionales que protegen el medio ambiente, implantan el desarrollo sostenible en tanto modelo avalado por el Constituyente y obligan a la internacionalización de las relaciones ecológicas del Estado colombiano, llevan a la Corte a concluir que las disposiciones que lo integran son exequibles, como lo es su ley aprobatoria, con la salvedad atinente a la declaración interpretativa que se deberá realizar al momento de su ratificación, relativa al derecho a la consulta previa.

La protección y conservación del medio ambiente, así como la consecuente promoción y preservación de la calidad de vida, obtuvo su primer reconocimiento internacional a partir de año 1972, mediante la Declaración de Estocolmo sobre el Ambiente Humano. Desde ese entonces, los diferentes ordenamientos jurídicos internacionales se han preocupado por consagrar, ya sea a nivel constitucional, ora bajo un parámetro legal, mecanismos tendientes a procurar la protección y preservación del medio ambiente. Colombia no ha sido ajena a este proceso, pues la legislación nacional ha consagrado diferentes mecanismos de protección y conservación del medio ambiente, como es el caso de la Ley 9ª de 1989 (Ley de Reforma Urbana), el Decreto 100 de 1980 (Código Penal), el Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), entre otros. Mención especial merece el caso del Código de Recursos Naturales expedido en 1974 (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), toda vez que los conceptos y los mecanismos de tutela policiva y administrativas en él incorporados, constituye un ejemplo para las demás naciones del mundo.[79]

La Asamblea Nacional Constituyente dedicó gran parte de su labor a la consagración de normas efectivas para la protección y preservación de un ambiente sano. En efecto, y con el ánimo de procurar que la Carta Política de Colombia se ajustara a los nuevos lineamientos constitucionales en materia del amparo de los derechos colectivos e individuales, se expresó:

“A pesar de ser uno de los países de mayor riqueza biológica y cultural, Colombia como país en vías de desarrollo enfrenta el gran dilema del progreso causando, como cualquier nación que aspira a alcanzar niveles óptimos de bienestar social, un impacto negativo sobre el ambiente. Este considerable deterioro a menudo redunda en la pérdida del patrimonio biológico y del potencial productivo, disminuyendo opciones futuras para alcanzar el bienestar de la población del país.

“Es la hora de reflexionar y avanzar hacia un modelo de desarrollo que vaya de la mano de una política ambiental y de la participación comunitaria, para lo cual es necesario sentar las bases constitucionales que garanticen un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado para el bienestar social y económico de las generaciones presentes y futuras”[80].

Consecuente con estos ideales, el Constituyente de 1991 plasmó en la nueva Constitución Política un amplio catálogo de normas tendientes a la protección y preservación del medio ambiente y de los recursos naturales del país, lo cual ha merecido que se pueda hablar de una “Carta Ecológica”. En efecto, a lo largo de su normatividad se consagran diferentes normas encaminadas a definir la responsabilidad estatal y comunitaria en materia de protección y conservación de un ambiente sano. Para esta Corporación, los lineamientos del tratado internacional sub-examine se ajustan cabalmente al espíritu de la Carta Política, como que, en particular, desarrollan las prescripciones relativas al deber del Estado y de cada uno de los ciudadanos de velar por un ambiente sano, contenidas a lo largo de toda la normatividad superior.

No sobra resaltar la importancia que tiene para el Estado colombiano la conservación de la biodiversidad. Al respecto, la Corte ha expresado:

“Esta Corporación es consciente de que si bien la protección jurídica del derecho a gozar un ambiente sano es uno de los pilares esenciales del desarrollo social, la Constitución se ocupó también de regular otros temas de orden ecológico como es el caso de la biodiversidad, de la conservación de áreas naturales de especial importancia, del desarrollo sostenible, de la calidad de vida y de la educación y la ética ambiental, los cuales constituyen, de igual forma, el estandarte mínimo para la necesaria convivencia de los asociados dentro de un marco de bienestar general. Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad”[81].

Y también ha señalado:

“En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana”[82].

No puede soslayarse entonces el significado que representa para la conservación de nuestra biodiversidad la participación en organismos internacionales tales como la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, pues con la participación activa en ellas se podrán tomar medidas más eficaces para evitar la depredación de los ecosistemas, razón por la cual la Corte encuentra que el Acuerdo en estudio también se ajusta a lo dispuesto en el Ordenamiento Constitucional.

Las normas contenidas en el Convenio Internacional de Maderas Tropicales 2006 se ajustan a la Constitución Política y en particular a los principios que gobiernan la protección del ambiente sano y la preservación de los recursos naturales renovables para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la garantía de la participación de la comunidad en general en las decisiones que puedan afectar el ambiente. Igualmente, con el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial protección ecológica. Al mismo tiempo, resulta acorde con la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas, sociales y ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, de conformidad con el artículo 226 de la Carta Política. Asimismo, el Convenio amplía las fuentes de financiación de las cuales puede beneficiarse Colombia como Estado productor de maderas tropicales, con el propósito de ejecutar y desarrollar proyectos relacionados con la administración y ordenación sostenible de bosques naturales y el logro del fortalecimiento institucional para la conservación de recursos forestales con la participación de Colombia en las reuniones internacionales relativas a la utilización sostenible de los bosques, en concordancia con los postulados ecológicos consagrados en la Constitución Política (artículos 8, 58, 79 y 80 C. P.).

• VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar EXEQUIBLE la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”

Tercero. El Presidente de la República, al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por este tratado mediante el depósito del instrumento de ratificación, deberá formular la siguiente declaración interpretativa: “El Estado de Colombia, en consonancia con las disposiciones de la Constitución Política y de sus obligaciones bajo el derecho internacional de los derechos humanos, manifiesta que cuando en desarrollo del presente convenio, se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales que pueda afectar directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá cumplir plenamente con el derecho a la consulta previa”.

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

A LA SENTENCIA C-196/12

INEXEQUIBILIDAD POR OMISIÓN DE CONSULTA PREVIA DE GRUPOS ÉTNICOS EN TRÁMITE DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL- Configuración (Salvamento de voto)/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDÍGENAS Y GRUPOS ÉTNICOS- Constituye un derecho fundamental (Salvamento de voto)

La posición mayoritaria de la Corporación avaló la exequibilidad de la Ley 1458 de 2011, aprobatoria del Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006, e incluyó en el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo una orden al Presidente de la República, de formular una declaración interpretativa al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse, según la cual, cuando en desarrollo del convenio se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes, programas, proyecto u otras tareas que puedan afectar directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá llevar a cabo la consulta previa como derecho consagrado en favor de estas comunidades. Mi discrepancia, se funda en que considero que, antes de tramitar la ley aprobatoria en el Congreso, el Gobierno debió efectuar la consulta a las comunidades afectadas con el tratado, habida cuenta que el Colombia los territorios habitados por diversos grupos étnicos que van a verse afectados de manera directa por la explotación y comercialización de maderas tropicales, corresponde a una gran parte del suelo.

LEY APROBATORIA DEL CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES DEBIÓ HABER SIDO OBJETO DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDÍGENAS Y GRUPOS ÉTNICOS- Por afectación directa de los pueblos (Salvamento de voto)

DECLARACIÓN INTERPRETATIVA EN CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES- No suple el requisito de la consulta previa de las comunidades afectadas con el tratado (Salvamento de voto)

Referencia: expediente LAT-371

Revisión de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 “Por medio de la cual se aprueba el “Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006”, hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.”.

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Con el respeto que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso en relación con lo decidido por la Sala en el asunto de la referencia.

La posición mayoritaria de la Corporación avaló la exequibilidad de la Ley 1458 de 2011, por medio de la cual el Congreso de la República aprobó el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006. Adicionalmente, incluyó en el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo una orden al Presidente de la República, señalando que al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por este tratado mediante el depósito del instrumento de ratificación, debe formular una declaración interpretativa según la cual, cuando en desarrollo del convenio se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, que pueda afectar directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá llevar a cabo la consulta previa como derecho consagrado en favor de estas comunidades.

Como lo evidencia la declaración interpretativa, entre los elementos analizados por la Corte estuvieron los relacionados con el ejercicio del derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan y el deber de realizar la consulta previa, en los términos consagrados en el Convenio 169 de 1989 de la OIT, y reconocido desde tiempo atrás por esta Corte como un derecho fundamental de los diversos pueblos indígenas y tribales (comunidades indígenas, negras, raizales, palenqueras y rom), que habitan en el territorio nacional.

La Sala examinó con especial cuidado si en el presente caso existía el elemento de afectación directa dispuesto en el artículo 6° del convenio de la OIT[83], por tratarse de un asunto principal a partir del cual se determina si procede o no la consulta, llegando a la conclusión de que tal requisito no se configuraba y que, por ende, no resultaba necesario que se surtiera como uno de los elementos de validez para la aprobación del tratado.

Mi discrepancia frente a la decisión mayoritaria está fundada en el análisis de tales elementos, por cuanto considero que, antes de tramitar la ley aprobatoria en el Congreso, el Gobierno debió efectuar la consulta a las comunidades afectadas con el tratado, en especial a las integradas por los diferentes grupos indígenas y afrocolombianos. Las obligaciones derivadas del derecho internacional contraídas por el Estado colombiano en materia de explotación y comercialización de maderas tropicales, indudablemente afectan de manera directa la vida, la cosmogonía y el desarrollo de esos pueblos. Por tanto, tramitar la ley aprobatoria del tratado sin satisfacer de manera adecuada el requisito de la consulta previa, conlleva la inexequibilidad de la ley 1458 de 2011[84].

El convenio bajo revisión adopta una verdadera política general en materia de explotación de maderas tropicales y en Colombia los territorios habitados por los diversos grupos étnicos, corresponden a una gran parte del suelo afectado por la extracción de las referidas maderas.

El Estado acepta compromisos internacionales que repercuten sobre la forma de vida y la relación estrecha que los grupos humanos enunciados mantienen con la naturaleza. Para mayor ilustración, según datos del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC), la extensión de los resguardos indígenas representa el 27 % de la superficie del país, abarca el 43% de los bosques naturales de la nación (26.485.028 hectáreas), el 1% de los bosques plantados, es decir, 819 hectáreas, y el 7% de la vegetación secundaria, 583.347 hectáreas[85]. Existen resguardos en los que la cobertura boscosa supera el 95% del territorio, como en el caso de los Andoque, Curripaco, Cocama, Cubeo, Desano, Ticuna, Wananos, Nukak y algunos pueblos Embera[86]. Solamente las siete zonas declaradas como reservas naturales por la ley 2 de 1959 - de la Amazonía, Central, del Cocuy, del Pacífico, de la Serranía de Los Motilones, del Río Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta- agrupan unos 266 resguardos con una población estimada superior a los doscientos cincuenta mil indígenas[87].

En relación con las poblaciones afrodescendientes, en los territorios de estas, que representan el 5% del de la superficie nacional, hay 3.361.645 hectáreas de bosques naturales, correspondientes al 5% del total, y 973.030 hectáreas de vegetación secundaria que representan el 12% del total nacional.

Lo anterior permite recordar el caso de la explotación maderera en Bahía Solano, Chocó, donde los miembros de la comunidad afrodescendiente, basados en la propiedad colectiva de sus tierras (de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 70 de 1993), decidieron suscribir un acuerdo de explotación maderera –que comprende trescientos mil árboles nativos- con una empresa canadiense y su filial en nuestro país; como consecuencia de este proyecto, se han causado nocivas consecuencias para las comunidades, con las respectivas denuncias por corrupción y de expolio indiscriminado de los recursos naturales[88].