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por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6° de la Ley 797 de 2003

Rango Ley
Publicación 2008-11-27
Última actualización 2009-06-30
Estado Vigente
Departamento CONGRESO DE LA REPUBLICA
Fuente SUIN-Juriscol
artículos 6
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El Congreso de Colombia

DECRETA:

Artículo 1º. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá incluido a continuación del actual inciso primero, así:

"Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones

(...)

"La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional", la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008".

Artículo 2º. Al artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003, adiciónese un parágrafo del siguiente tenor:

"Parágrafo. Las personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales seaninferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el Gobierno Nacional, no estarán obligadas a cotizar para el Sistema General de Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente ley, no obstante de lo dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo.

Durante este lapso, el Gobierno Nacional evaluará los resultados de la aplicación del presente parágrafo y presentará a consideración del Congreso las iniciativas que considere viables para facilitar el acceso a esquemas de protección 'Económica' para la vejez de esta franja poblacional".

Artículo 3º.Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera expresa toda disposición anterior que le sea contraria.

El Presidente del honorableSenado de la República,

Hernán Francisco Andrade Serrano.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Emilio Otero Dajud.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Germán Varón Cotrino.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Jesús Alfonso Rodríguez Camargo.

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D. C., a 27 de noviembre de 2008

ÁLVARO URIBE VÉLEZ

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Oscar Iván Zuluaga Escobar.

El Ministro de la Ptrotección Social,

Diego Palacio Betancourt

Corte Constitucional

Secretaría General

Bogotá, D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil ocho (2008)

Oficio Número CS-388

Doctor

HERNAN ANDRADE SERRANO

Presidente

Senado de la República

Ciudad

Referencia: Expediente OP-102, C-838/08 Magistrado Ponente, doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. Norma revisada: Proyecto de ley número026 de 2007 Senado, 12 de 2007 Cámara, por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003.

Estimado doctor:

Comedidamente y de conformidad con el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, me permito enviarle copia de la Sentencia C-838 de 2008 del veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008), proferida dentro del proceso de la referencia.

Además de lo anterior, le estoy devolviendo a su Despacho del expediente de la referencia, consistente en 714 folios.

Cordialmente,

Martha Victoria Sáchica Méndez,

Secretaría General.

Anexo la sentencia con 65 folios.

REPUBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sentencia C-838/08

-Sala Plena-

Referencia: Expediente OP-102

Revisión oficiosa de las objeciones presidenciales presentadas al Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, “por lA cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003".

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil ocho (2008).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Mediante oficio de fecha veintiocho (28) de mayo de dos mil ocho (2008), recibido en la Secretaría General el día seis (6) de junio del mismo año, la Presidenta del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, “por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003",con el fin de que este organismo de control resolviera sobre las objeciones de inconstitucionalidad que el Presidente de la República le formuló al referido proyecto, las cuales fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.

El texto íntegro del proyecto de ley es el siguiente, dentro del cual se subrayan y resaltan los apartes objetados por el Gobierno, correspondientes únicamente al texto íntegro del artículo 1º, cuya objeción no fue aceptada por el Congreso, es decir, respecto de los cuales el Congreso insistió en su constitucionalidad:

"Ley Nº

"por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la ley 797 de 2003.

"El Congreso de Colombia

DECRETA

Artículo 1º. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, el cual se entenderá incluido a continuación del actual inciso primero, así:

"Artículo 204.Monto y distribución de las cotizaciones.

(...)

"La cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional", la cual se hará efectiva a partir del primero de enero de 2008".

Artículo 2º. Al artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003, adiciónese un parágrafo del siguiente tenor:

"Parágrafo: las personas a las que se refiere el presente artículo, cuyos ingresos mensuales sean inferiores o iguales a un (1) salario mínimo legal mensual, que registren dicho ingreso conforme al procedimiento que para el efecto determine el Gobierno Nacional, no estarán obligados a cotizar para el Sistema General de Pensiones durante los próximos 3 años a partir de la vigencia de la presente ley, no obstante de lo dispuesto en este parágrafo, quienes voluntariamente decidan cotizar al sistema general de pensiones podrán hacerlo.(sic)

Durante este lapso, el gobierno Nacional evaluará los resultados de la aplicación del presente parágrafo y presentará a consideración del Congreso las iniciativas que considere viables para facilitar el acceso a esquemas de protección "Económica" para la vejez de esta franja poblacional".

Artículo 3º.Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga de manera expresa toda disposición anterior que le sea contraria".

El trámite legislativo del proyecto de ley objetado fue el siguiente:

3.4 El informe de ponencia y el texto propuesto para primer debate en sesiones conjuntas presentado por el Senador Ponente Iván Díaz Matéus fue publicado en la Gaceta del Congreso número 460 de 20 de septiembre de 20075. El informe de ponencia, el pliego de modificaciones y el texto propuesto para primer debate en sesiones conjuntas presentado por el Representante a la Cámara Pompilio Avendaño Lopera fue publicado en la Gaceta del Congreso número 528 del 18 de octubre de 20076.

3.9 Según informe de sustanciación suscrito por el Secretario General del Senado de la República, esa corporación legislativa consideró y aprobó el informe de objeciones en su sesión plenaria del día 21 de mayo de 2008, previo su anuncio en la sesión plenaria del día 20 de mayo de 200816.

Mediante comunicación del cuatro (4) de enero de dos mil ocho (2008), recibida en la presidencia del Senado de la República el 9 de enero del mismo año, el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público, presentó formalmente memorial de objeciones presidenciales por inconstitucionalidad respecto del artículo 1º del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003,objeciones que fueron declaradas infundadas por las plenarias de Senado y Cámara.

Dichas objeciones fueron formuladas de la siguiente manera:

Violación del artículo 154 de la Constitución Política.

Al parecer del Gobierno Nacional, el artículo 1º del proyecto de ley que objeta desconoce el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política, conforme al cual solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.

En el presente caso, haciendo uso de este derecho de iniciativa legislativa exclusiva, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de la Protección Social, presentó un proyecto de ley a consideración del Congreso; no obstante, lo que se pretendía con dicha iniciativa ejecutiva no vino a corresponder con lo que finalmente fue aprobado por el Congreso de la República. Es decir, a juicio del Gobierno, la versión aprobada del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, no contó con su aval.

Abundando en explicaciones, el Gobierno afirma que como lo hizo ver en la exposición de motivos, el proyecto de ley perseguía el propósito de "redistribuir el impacto que se generó con el incremento en 0.5 puntos de la cotización para salud ordenado por la Ley 1122 de 2007 sobre los ingresos de los pensionados. La fórmula presentada por el Gobierno reducía el impacto del incremento establecido por la Ley 1122 de 2007 para algunos pensionados, los dejaba igual para otros y los incrementaba para los restantes". Agrega que "el incremento de los 0.5 puntos porcentuales en las cotizaciones de solidaridad de los pensionados definido por la Ley 1122 de 2007, generaría recursos del orden de $70 mil millones al año, los cuales son indispensables para complementar el financiamiento de la cobertura universal en salud". La propuesta del Gobierno, afirma, buscaba hacer una redistribución de ese incremento al interior de los pensionados sin afectar este monto.

Explicando las consecuencias económicas que para cada uno de los pensionados podía llegar a significar su iniciativa, sostiene que el incremento del 0.5 decretado por la Ley 112 de 2007 generaría los recursos por el monto global arriba mencionado, "individualmente el impacto no resultaba sustancial, pues el aporte adicional propuesto iba desde $1.928 al mes hasta $75.642 para quienes devengan más de veinticinco (25) smlm, en este último caso representando menos del 1% de su ingreso mensual. En otras palabras, se buscaba un mayor aporte de solidaridad de aquellos pensionados que a su vez reciben un mayor subsidio del Estado para el pago de sus mesadas pensionales".

Ahora bien, prosigue el escrito de objeciones indicando que durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República, tanto las comisiones conjuntas que surtieron el primer debate, como las plenarias de ambas cámaras legislativas introdujeron modificaciones sustanciales al proyecto de ley, pues "aprobaron la eliminación del incremento del 0.5% ordenado por la Ley 1122 de 2007 no obstante el desacuerdo expresado por el Gobierno durante todas las etapas del trámite legislativo, pues siempre se manifestó que dicha supresión resultaba totalmente inconveniente toda vez que comprometía las metas de cobertura universal planteadas por el mismo Congreso de la República y la sostenibilidad financiera de las mismas, dado que el Régimen Subsidiado en Salud estaría dejando de percibir recursos anuales por cerca de $70 mil millones y por lo tanto con esta decisión se estaba postergando la afiliación a dicho Régimen de 300.000personas pobres y vulnerables, sin capacidad de pago". De esta forma, concluye, se desvirtuó la iniciativa gubernamental.

Prosigue el Gobierno poniendo de presente que por la materia del proyecto de ley, que versaba sobre contribuciones parafiscales como modalidad de tributo, era necesario su aval. Y en sustento de esta afirmación trae a colación diversos pronunciamientos de esta Corporación en los cuales se ha reconocido que las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud son una forma de contribución parafiscal18. Además, cita la Sentencia C-1707 de 2000, en la cual la Corte afirmó que "la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley", sino que "debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no solo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario"19.

Así las cosas, el Gobierno concluye que "teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional no sólo nunca otorgó su aval para lo hoy estipulado en el artículo 1º del proyecto de ley, sino que manifestó a través de la Viceministra General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en sus intervenciones en las sesiones de las Comisiones Conjuntas y de las respectivas Plenarias su desacuerdo con dicha disposición, es claro, por lo tanto, que lo establecido en el artículo 1º de la iniciativa es inconstitucional".

Violación del artículo 48 de la Constitución Política

Recuerda el Gobierno que conforme al artículo 48 de la Carta, "la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley". Agrega que esta Corporación ha delimitado el alcance del principio de solidaridad, señalando que el mismo "corre a cargo y a favor de cada miembros de la comunidad..., constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de una vida digna por parte de los mismos..."20. Además, en materia de salud, dicho principio de solidaridad "supone una redistribución de los recursos, económicos, administrativos, humanos, institucionales, etc., con que cuenta el Sistema de Seguridad Social en Salud, para que todos puedan tener acceso al mismo y obtener la atención en los distintos niveles referidos"21.

Explicado lo anterior, el escrito de objeciones afirma que la exención que vino a quedar consagrada en el artículo 1º del proyecto de ley objetado desconoce el principio de solidaridad, en la medida en que se está excluyendo "a un sector importante de la población del financiamiento requerido para la cobertura universal que debe lograrse de acuerdo con la Ley 1122 de 2007 del Régimen Subsidiado del Sistema General de Seguridad Social en Salud, aun teniendo la obligación de contribuir a dicha financiación, desprotegiendo así un sector igualmente importante y críticamente vulnerable, si se tiene en cuenta que con los recursos contemplados por el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el que se pretende reformar, se financia la cobertura universal del Régimen Subsidiado de Salud, esto es, la posibilidad de acceso a servicios de salud por parte de la población más pobre y vulnerable del país". Recuerda entonces el Gobierno, que esta Corporación judicial reconoció que" si bien es cierto que los pensionados son sujetos de especial protección por parte del Estado, también lo es que su condición no justifica excluirlos del pago de cotizaciones en salud cuyo fundamento descansa en el principio de solidaridad"22.

Violación del artículo 13 de la Constitución Política.

Finalmente, el Gobierno acusa la violación del artículo 13 superior por parte del artículo 1º del proyecto de ley objetado. Lo anterior por cuanto exime del pago del 0.5% adicional al 12% sobre el monto de la mesada pensional como cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud a todos los pensionados, sin que exista una razón válida para dicha exención. Para explicar dicha carencia de razón válida, expone lo siguiente:

"No existe razón alguna para excluir a la totalidad de dicha población del pago, pues como arriba se estableció, la Corte declaró ajustado a la Constitución el incremento del 0.5% dispuesto en la Ley 1122 de 2007. Aún más, consideró esta una medida legítima toda vez que con dichos recursos se financia la universalización de la cobertura de los servicios de salud. De esta manera, todas las personas y ciudadanos tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos y cargas del Estado, no obstante la observancia del principio de equidad, el cual se materializa en la exigencia de aportar más a quien más tiene y viceversa. La exención hecha por el artículo 1º de la iniciativa viola lo anterior, pues otorga privilegios a un sector determinado sin hacer clasificación alguna, alejándose de cualquier motivo legítimo para ello, poniendo en una situación de desigualdad a aquellas personas que no siendo pensionadas, deben cotizar el 12.5% al Sistema General de Seguridad Social en Salud frente a quienes, por el simple hecho de ser pensionados, deben pagar sólo el 12%".

Abundando en explicaciones, el Gobierno sostiene que la situación fáctica de quienes son pensionados y la de los que no lo son, desde el punto de vista económico, es la misma. Por lo que no hay razón para exonerarlos del incremento del 0.5 en la cotización a salud, ya que tienen las mismas necesidades que aquellos ciudadanos que tienen iguales niveles de ingresos, pero que no son pensionados. Incluso, dice el Gobierno, pueden tener menores responsabilidades y gastos a su cargo que la población laboralmente activa. Agrega que "cosa distinta es considerar establecer cotizaciones diferenciadas en razón al ingreso que perciben los pensionados, de tal manera que cada uno aporte de acuerdo con su capacidad económica, tal y como lo propuso el Gobierno Nacional en su momento".

Mediante memorial del 28 de abril de 2008, la Comisión Accidental designada para el estudio de las objeciones presidenciales presentó el informe que sería sometido a debate en las plenarias de ambas cámaras y aprobado por ellas. El resumen de los argumentos expuestos por dicha Comisión es el siguiente:

En relación con la violación del artículo 154 de la Constitución Política:

En lo relativo a la objeción de inconstitucionalidad formulada por el Gobierno Nacional por la presunta violación del artículo 154 de la Carta, el informe congresual de objeciones recuerda que dicha norma superior consta de cuatro incisos, el tercero de los cuales indica que "Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno". Agrega que esta Corporación judicial se ha pronunciado "ampliando esta disposición constitucional", y que ha explicado que los Congresistas dentro de su función legislativa pueden presentar modificaciones y adiciones a cualquier proyecto de ley, "facultad se aplica en el estudio de todos los proyectos de ley independiente del origen del proyecto, tal es el caso de los proyectos de iniciativa del Gobierno Nacional", con la única condición de que las modificaciones "guarden una relación o conexidad razonable y sistemática con los temas propuestos en el proyecto"23.

Así las cosas, el informe de la Comisión Accidental concluye que esta primera objeción no debe proceder, "toda vez que es contundente la posición Constitucional frente a la posibilidad de que los Congresistas introduzcan modificaciones al texto del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, que ha tenido iniciativa exclusiva gubernamental, la cual procede toda vez que se refieran a los temas que se están tratando en el proyecto de ley y que se presenten en los debates realizados en ejercicio de su función legislativa".

En relación con la violación de los artículos 13 y 48 de la Constitución Política.

En lo que tiene que ver con la objeción de inconstitucionalidad presentada por la violación de los artículos 13 y 48 de la Constitución, el informe presentado por la Comisión Accidental expone que lo que buscó el Congreso de la República al modificar el proyecto de ley presentado por el Gobierno, no fue desconocer las necesidades presupuestales exigidas para atender la cobertura universal del Sistema de Seguridad Social en Salud, sino "continuar con el espíritu del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, el cual tiene la intención de no lesionar ni menoscabar los ingresos de los trabajadores y mucho menos disminuir los ingresos de los pensionados".

Profundizando en la anterior explicación, agrega el informe que "si la intención del proyecto era corregir las falencias de la Ley 1122 de 2007, al establecerse que el 0.5% que se aumentó en la cotización corría a cargo de los empleadores y por ello no procede el pago a cargo exclusivo de los trabajadores, en tal virtud se estableció que los pensionados no asumirán el 0.5% adicional con el fin de no gravar en mayor proporción su mesada".

Con fundamento en las anteriores consideraciones, el informe de la Comisión accidental creada para estudiar las objeciones presidenciales al proyecto de ley concluye proponiendo "estarse al texto aprobado por el honorable Congreso de la República y no aceptar las objeciones que por inconstitucionalidad presentó el Gobierno Nacional".

Según informe de la Secretaría General de esta Corporación, durante el término de fijación en lista no se produjeron intervenciones ciudadanas24.

En la oportunidad legal prevista, intervino el señor Procurador General de la Nación, doctor Edgardo José Maya Villazón, quien solicitó a la Corte que estime infundadas las objeciones presidenciales de la referencia, y en consecuencia declare la exequibilidad del artículo 1º del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003.

En sustento de esta solicitud expuso las siguientes consideraciones:

En primer lugar, dice la vista fiscal que el artículo objetado no requería del aval del Gobierno Nacional. Lo anterior por cuanto, a su parecer, el artículo 154 superior, en relación con la iniciativa gubernamental, plantea las siguientes situaciones: "i)la contemplada en el inciso 1º de la citada disposición constitucional, que le confiere al Gobierno Nacional una cláusula general que le permite presentar ante el Congreso de la República cualquier clase de proyectos sobre distintas materias; ii)la establecida en el segundo inciso, cuando aduce: “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”. Lo cual significa que en esos asuntos la iniciativa es privativa y exclusiva del ejecutivo y, iii) la consagrada en el inciso tercero de la precitada disposición constitucional en cuanto a que las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno".

En cuanto a lo preceptuado en el inciso 2º, el señor Procurador estima que la iniciativa ejecutiva exclusiva respecto de los asuntos allí mencionados, implica también que "las modificaciones y adiciones que afecten sustancialmente la iniciativa requieren la autorización o aval del Gobierno Nacional", cosa que no sucede en los casos que caen bajo las prescripciones del inciso primero del artículo 154 de la Carta, en donde caben todas las modificaciones que el congreso quiera introducir, sin necesidad de aval gubernamental, siempre y cuando se respete la regla de la unidad de materia.

En el caso presente, el señor Procurador estima que el proyecto de ley que el Gobierno presentó ante el Congreso se relacionaba con "modificaciones al régimen de seguridad social en salud, en especial sobre el monto y distribución de las cotizaciones, asunto que no está en la lista de los temas a que alude el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política, por lo que, las modificaciones al mismo, no requerían el aval del ejecutivo".(Subrayado original). Es decir, al parecer del Ministerio Público, el Gobierno confunde la iniciativa exclusiva con la iniciativa general, y por ello que sin un proyecto de ley es de su iniciativa, así no corresponde a ninguno de los asuntos taxativamente señalados por la constitución en el artículo 154, "ipso facto se transforma en uno que requiere aval", interpretación que resulta inconstitucional.

De otro lado, la vista fiscal discute que la disminución del 0.5% de las cotizaciones de los pensionados al Sistema de Seguridad Social en Salud constituya una exención, pues las exenciones implican que por voluntad del legislador, un grupo de personas que caen bajo las normas generales que imponen una obligación tributaria, se sustraigan del gravamen en cuestión25.

Explicado lo anterior, el concepto del señor Procurador entra a recordar que es propio del procedimiento legislativo que se puedan introducir por parte de las cámaras modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley, las cuales solo encuentran el límite que señala el artículo 158 de la Carta; por lo tanto, pueden incluso revestir la forma de artículos nuevos, siempre que respeten de manera inequívoca el principio de unidad de materia. Esta posibilidad, recuerda, obedece al principio de consecutividad que gobierna el trámite legislativo.

Pasando a referirse a las demás objeciones presentadas por el Gobierno, el Ministerio Público afirma que el proyecto de ley no vulnera los artículos 13, 7, 48, de la Constitución Política. Al respecto afirma que el Gobierno se equivoca cuando afirma que el principio de solidaridad se ve desconocido por cuanto al eliminarse la obligación de los pensionados de aportar al Sistema de Salud un 0.5% adicional, se hace imposible lograr la cobertura universal de dicho Sistema. Al parecer del señor Procurador esta apreciación del gobierno es errada, porque "la obligación que tiene el Estado de cumplir con los mandatos del artículo 48 de la Constitución Política, y de manera concreta la cobertura en salud del régimen subsidiado, no se puede descargar en una sola fuente de financiación como son los aportes de los pensionados". Agrega que el aporte que hacen hoy en día los pensionados equivalente al 12% de su pensión es muy significativo, si se tiene en cuenta que los empleados cotizan con un 12.5% monto del cual su empleador asume el 8.5%. Así las cosas, la vista fiscal concluye que si la disminución del porcentaje de cotización afecta los ingresos públicos, corresponde al Estado buscar otra forma de financiamiento.

Finalmente, en cuanto a la presunta violación del principio de igualdad, sostiene la vista fiscal que esta tampoco se presenta. Pues los pensionados no se encuentran en la misma situación que las demás personas cotizantes al sistema, por lo que "el legislador puede adoptar decisiones diferenciadas en relación con dichos montos, sin que por ello, se vulnere el derecho a la igualdad".

Competencia

Esta Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad presentadas por el Presidente de la República contra el artículo 1º del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003,de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.

Verificación de la constitucionalidad del trámite de las objeciones

Tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, “el examen de forma en el marco de unas objeciones presidenciales debe limitarse al trámite de las objeciones mismas y no al trámite de la ley objetada26. El procedimiento de aprobación de la ley queda abierto, por tanto, a las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que puedan presentarse dentro del año siguiente a su promulgación27"28.

2.1.1 Oportunidad de las objeciones.

a. Como se reseñó anteriormente, el proyecto de ley de la referencia fue discutido y aprobado en sesión conjunta de las Comisiones Séptimas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, que tuvo lugar el 28 de noviembre de 2007. Posteriormente, el proyecto fue aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República del 11 de diciembre de 2007 y en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del mismo día29.

El proyecto de ley fue recibido en la Presidencia de la República el 27 de diciembre de 2007. Como se trata de días completos, el término de 6 días debería comenzar a contarse a partir del 28 de diciembre de 2007. El lapso para la presentación de las objeciones vencería el 8 de enero de 2009. No obstante, para esas fechas el Congreso de la República se encontraba en receso, por lo que resultaba aplicable el artículo 197 de la Ley 5º de 1992 -Reglamento Interno del Congreso-, conforme al cual, en el caso de presentarse objeciones presidenciales, “Si las cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales”, sin que se imponga la devolución del proyecto al Congreso.

En el mismo sentido el artículo 166 de la Constitución Política reza así:

"Artículo 166. El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.

"Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado objetado dentro de aquellos plazos".(Negrillas y subrayas fuera del original)

En cumplimiento de lo anterior y estando dentro del término constitucional, con fecha 4 de enero de 2008 la Presidencia de la República publicó el proyecto objetado en el Diario Oficial número 46.861. En efecto, el texto completo de las objeciones se encuentra publicado a folios primeros y siguientes de dicho Diario32.

Es de anotarse que esta Corporación ha avalado el anterior procedimiento en casos similares. Véase:

"En este caso, el término para la sanción del proyecto o la presentación de objeciones por parte del Gobierno, transcurrió y tuvo vencimiento cuando las Cámaras se encontraban en receso. Ello no quiere decir, que en este caso, el término previsto por la Constitución para los efectos de la presentación de objeciones pudiera extenderse hasta que el Congreso iniciara nuevamente su período de sesiones ordinarias, pues de acuerdo con lo previsto en el inciso 2º del artículo 197 de la Ley 5º de 1992 -Reglamento Interno del Congreso-,"Si las cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales”. Atendiendo esta disposición, las objeciones presidenciales al Proyecto de ley 258 de 2003 Cámara, 121 de 2002 Senado, fueron publicadas en el Diario Oficial número 45.416 de 30 de diciembre de 2003". (Auto 119 de 2004, por el cual se declaró la nulidad de la Sentencia C-700 de 2004)33.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que las objeciones presidenciales al proyecto de ley de la referencia fueron oportunamente presentadas y publicadas.

2.1.2 Trámite de discusión y aprobación de las objeciones.

El anuncio de la votación del informe de las objeciones presidenciales en la Cámara de Representantes se hizo en la sesión plenaria del día 6 de mayo de 2008. Así consta en el Acta número 106 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 326 del 6 de junio de 2008. El texto del anuncio es el siguiente:

"Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:

"Antes de someter a votación la proposición por favor lea los proyectos que se van a discutir el próximo martes 13 a las 3:00 de la tarde.

"Subsecretario Auxiliar (E.), doctor Ramón Silva:

"Por instrucciones del señor Presidente y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, se anuncian los siguientes proyectos para la Sesión Plenaria del día martes 13 de 2008 para la siguiente Sesión en la cual se debatan proyectos de ley.

"Informe de Conciliación sobre Objeciones al Proyecto de ley número 121 de 2007 Cámara, 026 de 2006 Senado, por la cual se adicionan dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003".

"Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:

"El siguiente punto señor Secretario.

"Secretario General (E.), doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:

"Informe de Objeciones, al Proyecto de ley número 121 de 2007 Cámara, 026 de 2007 Senado, por el cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003.

"...

"... nos permitimos presentar el informe por el cual no se acogen las objeciones que el Gobierno presentó al proyecto de ley e insistimos en su sanción conforme al texto aprobado en el Congreso de la República.

"...

"Puede usted someter a aprobación el informe señor Presidente.

"Dirección de la Presidencia, doctor Bérner León Zambrano Erazo:

"En consideración el informe de objeciones leído, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Cámara

"Secretario General (E.), doctor Jesús Alfonso Rodríguez C., informa:

"Aprobado, de acuerdo al registro electrónico por las mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del Congreso".(Subrayas fuera del original).

"Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.

"Sí señor Presidente, los Proyectos para discutir y votar en la próxima Sesión Plenaria del Senado de la República, son los siguientes:

"Proyecto de ley con Informe de Objeciones

• Proyecto de ley número 26 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, por el cual se adicionan los dos incisos al artículo 204 de la Ley 100 del 93, modificado al artículo 10 de la Ley 1122/2007 y un inciso al artículo 19 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6º de la Ley 797 de 2003....

"Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora Dilián Francisca Toro Torres:

"Pues decirle que sometamos a aprobación la negación de las objeciones del señor Presidente, que es lo que yo traigo en el Informe, el Informe que yo presento es negando las objeciones que presenta el Gobierno Nacional a este Proyecto, entonces yo quiero que por favor señor Presidente lo someta.

"La Presidencia abre la discusión del Informe en el cual declaran las objeciones infundadas, presentadas por el Ejecutivo y, cerrada su discusión, el Senado imparte su aprobación por unanimidad".(Negrillas y subrayas fuera del original).

Ahora bien, aunque el informe sobre la votación en la Cámara de Representantes, contenido en el Acta número 108 del 13 de mayo de 200844 no indica expresamente que fue aprobado por "mayoría absoluta", sí expresa que fue aprobado "por las mayorías exigidas en la Constitución y el Reglamento del Congreso". Así las cosas, la Corte entiende que esta certificación se refiere a su aprobación por mayoría absoluta, no obstante que dicho informe no señala exactamente cuántos congresistas votaron en sentido afirmativo la aprobación de dicho informe de objeciones. Así ha sido admitido en otras oportunidades anteriores por esta misma Corporación, como sucedió en los casos analizados en las Sentencias C-985 de 200645y C-179 de 200246. Ciertamente, sobre esta circunstancia la Corte ha dicho:

"La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior"47.

Por su parte, el texto del Acta número 48, correspondiente a la Sesión Plenaria del Senado de la República del día 21 de mayo de 2008, indica con toda claridad que la aprobación del informe que proponía negar la objeciones presidenciales se dio por unanimidad.

"Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación".

De acuerdo con la anterior disposición, y con la interpretación que de ella ha hecho la jurisprudencia, el anuncio a que ella se refiere persigue evitar la votación sorpresiva de los proyectos de ley, en aras de garantizar que el Congreso sepa de antemano el contenido de los asuntos que serán objeto de decisión en las sesiones subsiguientes48. Según la Corte, la finalidad del anuncio es “permitir a los Congresistas saber con anterioridad cuáles proyectos de ley o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas"49. Así mismo, la Corte ha explicado que el anuncio “facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de esta, ejercer sus derechos de participación política (artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (artículos 1º y 3º C.P.)"50.

La Corte ha señalado que del contenido del artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 se desprende que los requisitos del anuncio son los siguientes:

En el caso que ocupa su atención, la Corte encuentra que los anuncios hechos para la votación de las objeciones presidenciales cumplieron con los requisitos señalados.

ñ) Como se dijo, el informe sobre las objeciones presidenciales fue aprobado en Cámara el 13 de mayo de 2008 y en Senado el 21 de mayo de 2008. Dado que el texto del informe es idéntico, la Corte encuentra cumplido el requisito de la coincidencia bicameral, impuesto por el artículo 167 constitucional.

"Artículo 167 (...) Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad".

La norma superior exige coincidencia en la posición congresual respecto de las objeciones presidenciales, por lo que este requisito también se entiende cumplido.

"La doctrina constitucional establecida por esta Corporación en relación con el límite temporal que tienen las Cámaras para la presentación de las insistencias a las objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de ley, ha precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República para pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que '[d]e conformidad con el artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las objeciones que formule el Gobierno Nacional'52"53.

Las objeciones presidenciales al proyecto de la referencia fueron publicadas en el Diario Oficia l el 4 de enero de 2008. Los informes sobre las objeciones presidenciales fueron aprobados por Cámara y Senado los días 13 y 21 de mayo de 2008, respectivamente. Los informes fueron recibidos en la Corte Constitucional el 6 de junio de 2008. Todo lo anterior indica que la insistencia del Congreso se produjo en menos de dos legislaturas, por lo que dicho requisito se encuentra cumplido.

En el caso que ocupa su atención, la Corte que este último requisito también se encuentra cumplido; en efecto, el análisis hecho por las Cámaras a las razones que llevaron al Presidente a objetar el proyecto es razonado y completo; así mismo el informe contiene una exposición pormenorizada de los argumentos jurídicos que se presentan para justificar la discrepancia del Congreso respecto de las objeciones presidenciales.

Por lo anterior, la Corte estima que también por este aspecto el trámite de las objeciones presidenciales se ajusta a los lineamientos constitucionales.

Análisis de las objeciones presidenciales

Tal como se indicó en acápite precedente de esta misma Sentencia, el Presidente de la República considera que el artículo 1º del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007, Cámara, contradice la Constitución Política por las siguientes razones, que se analizan a continuación:

3.1 Cargo por violación del inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política.

Afirma el Ejecutivo en su escrito de objeciones, que conforme al inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las leyes que “decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales". Al parecer del señor Presidente de la República, el proyecto de ley que objeta cae dentro de la anterior categoría, por lo cual las modificaciones que el Congreso le introdujo al proyecto gubernamental debían contar con el aval ejecutivo. Al haberse presentado ese tipo de modificaciones, sin el aval previo del Gobierno, el proyecto deviene en inconstitucional. En sustento de esta acusación, cita la Sentencia C-1707 de 2000 emanada de esta Corporación judicial.

El Congreso refuta la anterior acusación de inconstitucionalidad afirmando que los Congresistas dentro de su función legislativa pueden presentar modificaciones y adiciones a cualquier proyecto de ley, incluyendo aquellos que son de iniciativa legislativa exclusiva del Ejecutivo, sin necesidad de contar con el aval gubernamental. Y que para estos propósitos, el único requisito que debe ser observado por el Legislativo es que la modificación introducida al proyecto de ley en curso guarde una relación o conexidad razonable y sistemática con los temas propuestos en dicho proyecto. En sustento de su posición, el Congreso cita las Sentencias C-475 de 1994 y C-551 de 2003.

Por su parte, el señor Procurador General de la Nación en su concepto de rigor sostiene que el proyecto de ley que fue objetado por el señor Presidente de la República no era de aquellos que corresponden a la iniciativa exclusiva del Ejecutivo, “por lo que, las modificaciones al mismo, no requerían el aval del ejecutivo”. A su parecer dicho proyecto de ley no versaba sobre “exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, sino sobre "modificaciones al régimen de seguridad social en salud, en especial sobre el monto y distribución de las cotizaciones". En tal virtud, no requería del mencionado aval.

Visto lo anterior, para estudiar la presente objeción presidencial la Corte (i) repasará su jurisprudencia sentada en relación con la necesidad de aval gubernamental respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva el Ejecutivo; (ii) si del anterior estudio llegara a concluirse que en los proyectos de ley de iniciativa exclusiva ejecutiva, las modificaciones siempre o en ciertos casos requieren aval gubernamental, entonces verificará si, en el presente caso, las modificaciones introducidas por el Congreso al proyecto de ley presentado por el Gobierno requerían o no del aval del Ejecutivo; (iii) si del anterior estudio encontrara que el proyecto de ley objetado ciertamente era de iniciativa exclusiva ejecutiva, y que las modificaciones sí requerían aval, entonces verificará si este último se dio o no durante el trámite legislativo.

Pasa la Corte a ocuparse de lo anterior.

Jurisprudencia relativa a la necesidad de aval gubernamental respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva al Ejecutivo:

Un estudio minucioso de la jurisprudencia relativa al tema de la iniciativa exclusiva o privilegiada del Ejecutivo respecto de ciertos proyectos de ley, y. a la posibilidad que tiene el Congreso de la República de introducir, durante el trámite parlamentario, modificaciones a los proyectos correspondientes a dicha iniciativa gubernamental, revela la indubitable conclusión de que si bien el Congreso puede introducir modificaciones a tales proyectos, cuando las mismas versen sobre "temas nuevos" o sean "sustanciales" requieren el aval ejecutivo, so pena de generar un vicio de inconstitucionalidad.

A continuación, siguiendo un orden cronológico, se presenta dicho estudio jurisprudencial, del cual emana con toda claridad la anterior conclusión55:

3.1.3.1. En una primera ocasión, correspondiente a la Sentencia C-475 de 199456, que es el fallo en el cual se funda el Congreso de la Republica para rechazar las objeciones presidenciales objeto del presente proceso, la Corte consideró que el Legislativo podía introducir modificaciones a un proyecto de ley de iniciativa exclusiva gubernamental, siempre y cuando tales modificaciones no fueran sustanciales, es decir no cambiaran “la materia de la iniciativa gubernamental", sino que solamente la complementaran. Véase lloque dijo entonces la Corte:

"Como se observa, el artículo 285 de la Ley 100 corresponde casi en su totalidad a la proposición presentada por el Gobierno. Pero para el demandante, con la modificación introducida por el Congreso, desaparece la iniciativa gubernamental exigida por la Constitución.

"El punto de vista del demandante no puede aceptarse, en la forma como él lo plantea, pues sería ni más ni menos que desconocer una facultad constitucional, contenida en el artículo 154, inciso 4º, que dice:

"Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Congreso".

"Además, impedirle al Congreso hacer modificaciones a la leyes que deban tener iniciativa gubernamental, sería tratarlo como "un convidado de piedra" en la aprobación de esta clase de leyes. Se convertiría en un simple tramitador, no partícipe, de tales leyes, en cuyo caso la Constitución simplemente habría ordenado que determinados temas no correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo.

"Claro que debe advertirse que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal índole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental.

"Pero en este caso, si bien es cierto que el artículo final no es igual al propuesto, las modificaciones hechas por el legislador, con base a las facultades del artículo 160, inciso 2º, de la Constitución, no cambiaron la materia del proyecto, sólo la complementaron". (Negrillas y subrayas fuera del original).

3.1.3.2. Una segunda ocasión se presentó en la Sentencia C-1007 de 200057 cuando la Corte examinó las objeciones presidenciales presentadas respecto del Proyecto de ley número 26/98 Senado - 207/99 Cámara58. En ese caso el Congreso de la República había procedió a adicionar el contenido material del artículo 187 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de exonerar a los pensionados que recibían hasta dos salarios mínimos mensuales, del pago de las cuotas moderadoras y copagos para acceder a la prestación de los servicios de salud dentro del Sistema de Seguridad Social. El Gobierno Nacional objetó la constitucionalidad del citado proyecto, por considerar que el mismo, en cuanto establecía exenciones al pago de una contribución parafiscal, debía haberse tramitado a iniciativa del Gobierno, tal como lo exigía el artículo 154 de la Carta Política.

La Corte en esta ocasión explicó la naturaleza del aval gubernamental dado a (i) los proyectos de ley correspondientes a la iniciativa ejecutiva exclusiva, cuando los mismos no hayan sido presentados por el Gobierno, o (ii) a las modificaciones que a los proyectos de iniciativa legislativa privativa del ejecutivo introduzca el Congreso de la República durante el trámite parlamentario. Al respecto, sostuvo que dicho aval en ambos casos era una forma de ejercicio de la iniciativa legislativa gubernamental. Obsérvese:

"...la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5º de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que “La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias".(Negrillas fuera del original).

3.1.3.3. Más adelante, en la Sentencia C-807 de 200159, la Corte reflexionó nuevamente sobre la posibilidad de introducir modificaciones a un proyecto de ley correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo, encontrando que si bien dicha posibilidad se ajustaba a la Carta, al respecto existían ciertas restricciones constitucionales que impedían “adicionar nuevas materias o contenidos"; no obstante, dichas adiciones podían ser objeto del aval gubernamental, que las convalidaba. Dijo en ese sentido la Corte:

"La posibilidad de que durante el debate parlamentario se realicen modificaciones a los proyectos de ley se predica incluso, tal como se dispone en el artículo 154 de la Carta, respecto de los proyectos que sean de iniciativa privativa del Gobierno. Y no podría ser de otra manera, en la medida en que el concepto mismo de debate parlamentario impide que la labor del Congreso se limite a aprobar o negar, sin poder hacer modificaciones, las iniciativas externas que se le presenten.

"Sin embargo, por expresa disposición constitucional, la competencia de las cámaras legislativas durante el debate de ciertos proyectos de ley es restringida. Tal ocurre, por ejemplo, con los proyectos de ley que versen sobre materias sobre las cuales tiene iniciativa privativa el Gobierno. En esos casos, a tenor de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 154 de la Constitución, "[l]as Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno", expresión que es menos amplia que la del inciso 2º del artículo 160 de la Constitución, que se refiere a "modificaciones, adiciones y supresiones"

"Una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que si bien las Cámaras pueden, en el transcurso del debate, modificar un proyecto de iniciativa privativa del Gobierno, e incluso suprimir algunos de sus aspectos, como consecuencia de la facultad que tienen de aprobar o no aprobar el proyecto, total o parcialmente, no tienen libertad para adicionar nuevas materias o contenidos, en cuanto que sobre ello, precisamente, existe reserva de iniciativa.

"Sin embargo, la Corte, a partir de la consideración integral de los conceptos de iniciativa legislativa y debate parlamentario, y en armonía con lo dispuesto en el artículo 142 del Reglamento del Congreso, ha afirmado la posibilidad de convalidar el trámite de un proyecto de ley, que siendo de iniciativa privativa del Gobierno, haya tenido un origen distinto60". (Negrillas y subrayas fuera del original).

3.1.3.4. Reiterando los criterios sentados en torno a la naturaleza jurídica del aval gubernamental dado a proyectos correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo, en la Sentencia C-121 de 200361 la Corte nuevamente recordó lo siguiente:

"La jurisprudencia ha considerado que la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no consiste únicamente en la presentación inicial de propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la expresión del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano legislativo".(Negrillas fuera del original)

Además, en esta misma Sentencia la Corte expuso los requisitos que debe cumplir el aval gubernamental como expresión del derecho de iniciativa legislativa privativa que le corresponde al ejecutivo. Al respecto indicó (i) que dicho aval podía provenir de un ministro, no siendo necesaria la expresión del consentimiento del propio Presidente de la República; (ii) no obstante, el ministro debía ser el titular de la cartera que tuviera relación con los temas materia del proyecto; (iii) finalmente, el aval debía producirse antes de la aprobación del proyecto en las plenarias de ambas cámaras. Véase:

"Es de recordar que para esta Corporación62 ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por intermedio de los ministros", quienes además son sus voceros.

Entonces, si los ministros desarrollan, como una responsabilidad propia, la función de gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la presentación ante el Congreso de proyectos de ley, también pueden coadyuvar o avalar los que se estén tramitando en el Congreso de la República, que versen sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del Ejecutivo según lo dispuesto en el artículo 154 Superior63. Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan en el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de aquel cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. Además es necesario que lacoadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley".

3.1.3.5. En la Sentencia C-551 de 200364, proferida con ocasión del examen de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003 que convocaba a un referendo, la Corte nuevamente examinó la posibilidad que tenían las cámaras legislativas de introducir modificaciones a proyectos de ley de iniciativa gubernamental. En esa ocasión la Corte reiteró la posición jurisprudencial conforme a la cual el Congreso puede introducir modificaciones a un proyecto correspondiente a la iniciativa privativa del Ejecutivo, pero sostuvo que no puede agregar al mismo “temas nuevos “que no cuenten con el aval gubernamental. En efecto, en ese sentido, en esa ocasión se vertieron los siguientes conceptos:

"... el hecho de que un tema requiera iniciativa gubernamental para poder ser debatido por el Congreso, no implica que las cámaras no puedan modificar el proyecto presentado por el Gobierno, pues Colombia no prevé, de manera general, la figura de la legislación por vía rápida, o "fast track", que existe en otros ordenamientos, y en virtud de la cual el Ejecutivo puede someter al Congreso proposiciones inmodificables sobre asuntos urgentes, de suerte que las cámaras sólo pueden rechazar o aceptar la propuesta gubernamental. En nuestro país, la Constitución estableció los casos en los cuales el Congreso no puede introducir modificaciones al texto de un proyecto de ley. Por ejemplo, en materia presupuestal, el artículo 351 superior limita la libertad de configuración de las cámaras, pues establece que el "Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo". Igualmente esa norma señala que el "Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo 341". Por su parte, el artículo 150 de la Constitución establece en el numeral 14 que al Congreso corresponde hacer las leyes, pero mediante ellas sólo podrá "aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa". Así mismo, el numeral 16 de la disposición que se menciona, prevé que el Congreso sólo puede "aprobar o improbar los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional". En estos casos existe una limitación constitucional expresa a la capacidad del Congreso para modificar el proyecto gubernamental. Por consiguiente, si el Constituyente hubiese querido que al proyecto de ley de iniciativa gubernamental presentado ante el Congreso de la República, destinado a tramitar un referendo constitucional, no le fueran introducidas modificaciones, lo habría dicho expresamente, como lo hizo en el artículo 351 y en los ordinales 14 y 16 del artículo 150 de la Carta. Como no lo hizo expresamente, debe entenderse que el proyecto de referendo queda sometido a los debates que permite todo sistema liberal, pluralista, republicano y democrático (C. P. Preámbulo y art. 1º).

"75. Una conclusión se sigue de lo anterior: en nuestro país, las cámaras tienen facultad para modificar la iniciativa gubernamental, no sólo porque así lo establece expresamente el artículo 154 superior, sino además, porque así se desprende del hecho de que la cláusula general de competencia esté radicada en el Congreso (C. P. art. 150), puesto que ella implica que las cámaras tienen la libertad de regular cualquier tema, salvo que la Constitución misma le impida abordar esa materia específica. Por ende, como la Carta no prohíbe al Congreso modificar el proyecto de referendo presentado por el Gobierno, debe entenderse que las cámaras tienen competencia para introducir esos cambios.

"76-Una obvia pregunta surge: si el Congreso puede modificar la propuesta gubernamental, ¿en dónde queda la reserva de iniciativa a favor del Gobierno Y la respuesta la confiere una interpretación que armonice la iniciativa exclusiva que tiene el Gobierno para presentar cierto tipo de leyes (C. P. arts. 154 y 358) con la facultad que gozan las cámaras para introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno (C. P. art. 154). Esto significa entonces que el Congreso puede modificar, sin necesidad de autorización alguna, las regulaciones sobre los temas planteados por el Gobierno, pero no puede introducir temas nuevos, que no hayan sido propuestos por el gobierno, porque en ese evento efectivamente estaría desconociendo la reserva de iniciativa. Por ello, la Corte había precisado "que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de tal índole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental65".

3.1.3.6. Durante el año 2004, la Corte reiteró los anteriores precedentes constitucionales. Lo hizo inicialmente en la Sentencia C-226 de 200466, en donde dio por cumplido el requisito del aval gubernamental para convalidar la modificación a un proyecto de ley de iniciativa ejecutiva, referente a la regulación del impuesto al consumo sobre ciertas bebidas67. Más adelante, en la Sentencia C-370 de 200468, la Corte insistió en la necesidad de que exista un aval gubernamental que convalide aquellas iniciativas congresuales o modificaciones introducidas por las cámaras a proyectos de ley en curso cuando decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. No obstante, aclaró que dicho aval no exigía ser presentado por escrito. Véase:

"... la Corte recuerda que de acuerdo con el segundo inciso del artículo 154 superior “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y lasque decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales". (Subraya la Corte).

"En este sentido es claro que las disposiciones contenidas en la Ley 818 de 2003 referentes a exenciones tributarias debían contar con la iniciativa del Gobierno para poder ser aprobadas por el Congreso de la República.

"Empero, como lo ha explicado la Corte, el requisito señalado en el segundo inciso del artículo 154 superior no necesariamente debía cumplirse mediante la presentación por parte del gobierno del proyecto o de las proposiciones tendientes a modificarlo sino que bastaba la manifestación de su aval a las mismas durante el trámite del proyecto.

"...

"Para la Corte, si bien en este caso no consta en el expediente una prueba escrita que como en el caso de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 contenga la firma de los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, es claro que según el Acta 01 de junio 11 de 2003 específicamente durante la votación del artículo aludido en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones Terceras Constitucionales se encontraba presente el señor Ministro de Agricultura quien a nombre del Gobierno había manifestado su aval al proyecto que en esa sesión se aprobaba".

3.1.3.7. Durante el año 2006, nuevamente la Corte reiteró la línea jurisprudencial que se viene exponiendo, particularmente en lo relativo a aquellas leyes que tienen por objeto la modificación de la estructura de la Administración. Lo hizo inicialmente en la Sentencia C-354 de ese año69, posteriormente en la Sentencia C-452 de 200670, y más adelante en la Sentencia C-889 de 200671, en donde la Corte sistematizó su jurisprudencia relativa a la necesidad de iniciativa legislativa gubernamental o aval ejecutivo, para aquellos proyectos de ley o aquellas modificaciones a proyectos en curso, relativos a la modificación de la estructura de la Administración Pública. En esta última oportunidad precisó que “existe reserva de iniciativa exclusiva a favor del Gobierno Nacional en los eventos en que se presente modificación de la estructura de la administración nacional, circunstancia que, de otro lado, no se exige cuando se trata de la asignación legislativa de funciones a las autoridades de las entidades y organismos del orden nacional".

Además de lo anterior, en esa oportunidad la Corte recordó lo siguiente:

"La Corte ha declarado la inexequibilidad de disposiciones en virtud de las cuales el Congreso, sin contar con la iniciativa del gobierno o su aval en el trámite legislativo, (i) ha creado entidades del orden nacional72,(ii) ha modificado la naturaleza de una entidad previamente creada73; (iii) ha atribuido a un ministerio nuevas funciones públicas ajenas al ámbito normal de sus funciones74; (iv) ha trasladado una entidad del sector central al descentralizado o viceversa75; (v) ha dotado de autonomía a una entidad vinculada o adscrita a algún ministerio o ha modificado su adscripción o vinculación76; o (vi) ha ordenado la desaparición de una entidad de la administración central77. Para la Corte, tales disposiciones modifican la estructura de la administración central y su constitucionalidad depende de que haya habido la iniciativa o el aval gubernamental.

Y refiriéndose al caso concreto sujeto a su análisis en aquella oportunidad, la Corporación concluyó que las modificaciones a un proyecto de ley, introducidas por el Congreso de la República sin el aval del Gobierno y referentes a la estructura de la Administración, resultaban inconstitucionales:

En igual sentido, en esta misma ocasión la Corte consideró que la creación legal de un órgano nacional y regional, sin contar con la iniciativa o la convalidación ejecutiva, resultaba inconstitucional:

"Dado que tales modificaciones son de iniciativa parlamentaria y no contaron con el aval del gobierno, tal como consta en el expediente legislativo, se desconoció lo previsto en los artículos 154, inciso 2º y 150, numeral 7 de la Carta, por lo cual las objeciones presidenciales las funciones definidas en los literales d), e), f), g), h), y j) del artículo 6º del Proyecto de ley número 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara resultan fundadas.(Negrillas fuera del original).

"En el artículo 8º del proyecto, el legislador creó expresamente un observatorio de talento humano en salud, como una instancia del ámbito nacional y regional, que sería administrado y coordinado por el Ministerio de la Protección Social.

"De conformidad con los criterios fijados en la jurisprudencia citada en el aparte 4.2 de esta sentencia, la creación de este observatorio, constituye una modificación de la administración central que requería de la iniciativa gubernamental o su aval.

"...

"Dado que tal disposición no cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 154, inciso 2º y 150, numeral 7 de la Carta, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, la Corte declarará fundadas las objeciones presidenciales al artículo 8º del proyecto".

3.1.3.8. En la reciente Sentencia C-177 de 200778, nuevamente la Corte hizo un estudio exhaustivo de la exigencia de iniciativa legislativa privativa ejecutiva que constitucionalmente se exige en ciertos temas, y de la posibilidad que tiene el Congreso de introducir modificaciones a los proyectos de ley propuestos por el Gobierno que correspondan a esos temas. En esta ocasión nuevamente reiteró los criterios jurisprudenciales recogidos en las sentencias precedentes, haciéndolo en los siguientes términos:

"Ahora bien, respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del inciso 2º del artículo 154constitucional, es preciso distinguir entre al menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en su totalidad asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello, distinto al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido presentado por el Gobierno, durante el trámite legislativo se le incluyen preceptos sobre materias contempladas en el inciso 2º del artículo 154 constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada, presentado por el Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas.

"Mientras el primer evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154 constitucional, no generaría controversia, las restantes situaciones suscitarían dudas sobre si el proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que acarrearía su declaratoria de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado de conformidad con lo señalado anteriormente79; en la cuarta situación, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de los congresistas,. El aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno80, de las adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren aval81.

"Por último, ha señalado la Corte que las disposiciones que sean aprobadas por el Congreso de la República sin haber contado con la iniciativa del Gobierno o el aval del Gobierno en las materias enunciados por el inciso 2º del artículo 154 superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte Constitucional bien mediante la acción de inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto -ya que se trata de un vicio de forma82-, o bien que al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el artículo 154 Superior83". (Negrillas y subrayas fuera del original).

3.1.4. Conclusiones que se extraen de la jurisprudencia relativa a la necesidad de aval gubernamental respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva del Ejecutivo:

3.1.3.9. Finalmente, en este mismo año 2007, la línea jurisprudencial expuesta, conforme a la cual las modificaciones introducidas por el Congreso a un proyecto de ley de iniciativa legislativa exclusiva del Ejecutivo, cuando son sustanciales, pueden ser convalidadas mediante el aval gubernamental, fue una vez más reiterada en la Sentencia C-809 de 200784.

3.1.4. Conclusiones que se extraen de la jurisprudencia relativa a la necesidad de aval gubernamental respecto de las modificaciones introducidas por el Congreso a los proyectos de ley que, conforme a la Constitución, son de iniciativa exclusiva del Ejecutivo:

Como grandes conclusiones que emergen de la jurisprudencia presentada en las consideraciones anteriores, la Corte ahora presenta las siguientes:

Materias objeto de iniciativa privativa del ejecutivo: El Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa exclusiva o privativa en aquellas las materias a que se refiere el segundo inciso del artículo 154 constitucional. Dicho inciso reza así:

"No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales".(Destaca la Corte).

Adicionalmente, el Gobierno también cuenta con iniciativa ejecutiva exclusiva para proferir las leyes a que se refiere el inciso 1º del artículo 356 de la Constitución, cuyo texto dice así:

"Artículo 356. (Modificado. Acto legislativo 1 de 2001 Artículo 2º).

"Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de estos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios".

Modificaciones introducidas por el Congreso que requieren el aval gubernamental. (i) El Congreso de la República puede introducir modificaciones a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional, correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva. Estas modificaciones no requieren el aval gubernamental, salvo que se trate de “temas nuevos"91 o de “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno"92. (ii) El Congreso de la República puede introducir modificaciones a proyectos de ley que no hayan sido presentados por el Gobierno y que originalmente no incluían materias sujetas a iniciativa legislativa privativa ejecutiva. Pero si dichas modificaciones recaen sobre estas materias, se requiere el aval del Gobierno93.

Con fundamento en las conclusiones anteriores, prosigue la Corte con el estudio de las objeciones presidenciales objeto del presente proceso.

3.1.5. La materia del artículo 1º del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, en el texto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, y la materia de las modificaciones introducidas a dicho artículo por el Congreso de la República.

3.1.5.1 El proyecto de ley inicialmente presentado por el Gobierno Nacional.

El artículo 1º del Proyecto de ley número 026 de 2007 Senado, 121 de 2007 Cámara, en su versión inicial correspondiente al proyecto radicado por el Gobierno Nacional, era del siguiente tenor literal:

"Artículo 1º. Adiciónense los dos siguientes incisos al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, los cuales se entenderán incluidos a continuación del actual inciso primero, así:

"Artículo 204. Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1º) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1.5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado. Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0.5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0.5%)adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0.5%). La cotización que pagan los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a partir del mes siguiente al de la publicación de la presente ley será, así:

Para las mesadas pensionales que no superen un (1) salario mínimo legal mensual será del 12,0% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a un (1) salario mínimo legal mensual y menores o iguales a dos (2) salarios mínimos legales mensuales será del 12,2% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a tres (3) salarios mínimos legales mensuales será del 12,3% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a tres (3) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales será del 12,5% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales será del 12,6% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a diez (10) salarios mínimos legales mensuales será del 12,7% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a diez (10) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales será del 12,8% del ingreso base de cotización, para mesadas superiores a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales y menores o iguales a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales será del 12,9% del ingreso base de cotización y para mesadas superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales será del 13,0% del valor del ingreso base de cotización"94.

El propósito que perseguía el Gobierno con la anterior propuesta legislativa era el siguiente, según fue explicado con toda claridad por él mismo en la exposición de motivos al proyecto de ley:

"El Gobierno Nacional presenta a consideración del honorable Congreso una adición al artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al ser modificado dicho artículo mediante la Ley 1122 de 2007, incrementando en 0.5 puntos la cotización para el Régimen Contributivo de Salud, se generó un impacto en el ingreso de los pensionados, cuya mesada pensional se encuentra alrededor de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, sin que la mesada pueda aumentarse, más allá del incremento anual previsto por la ley.

"...

"Así, los pensionados cuyo IBC es la mesada pensional, deben a raíz de la entrada en vigencia de la citada Ley 1122 de 2007, cotizar el 12,5% de su mesada al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

"El incremento en la citada cotización, tuvo por razón de ser contribuir en la financiación de la cobertura universal en salud, junto con otros mecanismos de financiación hoy establecidos en la Ley 1122 de 2007.

"Sin embargo, resulta necesario modificar la norma frente a los pensionados cuya mesada pensional se encuentra alrededor de un salario mínimo legal mensual, quienes ven mermados sus ingresos al incrementar la cotización a salud en medio punto (0.5%), para un total del 12.5%.

"Ahora bien, los recursos previstos para la ampliación de cobertura continúan siendo indispensables, por lo cual no resulta posible que este mayor valor que ahora se recauda deje de contribuir para la ampliación de cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

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