Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones

Artículo 93. Control de Infracciones de Conductores. Los organismos de tránsito deberán reportar diariamente el Sistema Integrado de Multas y Sanciones por infracciones de tránsito las infracciones impuestas, para que este a su vez, conforme y mantenga disponible para el Registro Único Nacional de Tránsito RUNT.

Se establece el siguiente sistema de puntos:

Por cada infracción mayor o igual a 8 smlvd 2 puntos

Por cada infracción mayor o igual a 15 smlvd 6 puntos

Por cada infracción mayor o igual a 30 smlvd 8 puntos

Parágrafo 1º. La Superintendencia de Puertos y Transporte sancionará con multa equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 smlmv) a las empresas de transporte público terrestre automotor, que tengan en ejercicio a conductores con licencia de conducción suspendida o cancelada.

Parágrafo 2º. Las empresas de transporte público terrestre automotor deberán establecer programas de control y seguimiento de las infracciones de tránsito de los conductores a su servicio. Dicho programa deberá enviarse mensualmente por las empresas de transporte público terrestre automotor a la Superintendencia de Puertos y Transporte. Las empresas que no cumplan con lo antes indicado serán sancionadas por dicha entidad con una multa equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (100 smlmv).

En los términos anteriormente indicados, acogemos la objeción presentada por el Ejecutivo, ajustando la redacción y aceptando la exclusión del parágrafo 3° del artículo 17 del proyecto.

• 1. En cuanto a la Octava objeción presentada por el Ejecutivo:

En los términos indicados, insistimos en la aprobación del artículo propuesto en el Proyecto de ley.

• 1. En cuanto a la Novena objeción presentada por el Ejecutivo:

Referidas las objeciones a dos aspectos fundamentales tenemos:

Referente al parágrafo 2° del artículo 24 del proyecto.

En los términos indicados, insistimos en la aprobación del parágrafo 2° del artículo 24 del proyecto, con las modificaciones incorporadas y reproducidas a continuación.

Referente al texto restante del artículo 24 del proyecto, con el propósito de superar la objeción presentada por el Ejecutivo proponemos los siguientes textos:

Artículo 22. El artículo 135 de la Ley 769 de 2002, quedará así:

Artículo 135. Procedimiento. Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo:

Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. Al conductor se le entregará copia de la orden de comparendo.

Para el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.

La orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible. Si el conductor se negara a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su cédula de ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono si lo tuviere.

No obstante lo anterior, las autoridades competentes podrán contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar y la hora. En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario quien estará obligado al pago de la multa. Para el servicio público además se enviará por correo dentro de este mismo término copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia.

El Ministerio de Transporte determinará las características técnicas del formulario de comparendo único nacional, así como su sistema de reparto. En este se indicará al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en la audiencia, para la que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas que solicite. El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por este.

Parágrafo 1º. La autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad que aquella encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto del comandante de la ruta o del comandante director del servicio.

Parágrafo 2º. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas.

Artículo 24. El artículo 136 de la Ley 769 de 2002, quedará así:

Artículo 136. Reducción de la Multa. Una vez surtida la orden de comparendo, si el inculpado acepta la comisión de la infracción, podrá sin necesidad de otra actuación administrativa, cancelar el cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa dentro de los cinco días siguientes a la orden de comparendo, o podrá cancelar el setenta y cinco por ciento (75%) del valor de la multa, si paga dentro de los veinte días siguientes a la orden de comparendo. En este último caso, deberá asistir obligatoriamente a un curso sobre normas de tránsito en el Centro Integral de Atención, donde cancelará un veinticinco por ciento (25%) y el cincuenta (50%) restante lo pagará al organismo de tránsito. Si aceptada la infracción, esta no se paga en las oportunidades antes indicadas, el contraventor deberá cancelar el (100%) del valor de la multa más sus correspondientes intereses moratorios.

Si el inculpado rechaza la comisión de la infracción, deberá comparecer ante el funcionario en audiencia pública para que este decrete las pruebas conducentes que le sean solicitadas y las de oficio que considere útiles. En la misma audiencia, si fuere posible, se practicarán las pruebas y se sancionará o absolverá al inculpado. Si fuere declarado contraventor, se le impondrá el ciento por ciento (100%) del valor de la multa prevista en este código.

Si el inculpado no compareciere sin justa causa comprobada dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, la autoridad de tránsito después de 30 días de ocurrida la presunta infracción seguirá el proceso, entendiéndose que queda vinculado al mismo, fallándose en audiencia pública y notificándose en estrados.

Los organismos de tránsito de manera gratuita podrán celebrar acuerdos para el recaudo de las multas y podrán establecer convenios con los bancos para este fin. El pago de la multa y la comparecencia podrá efectuarse en cualquier lugar del país.

Parágrafo 1°. En los lugares donde existan inspecciones ambulantes de tránsito, los funcionarios competentes podrán imponer al infractor la sanción correspondiente en el sitio y hora donde se haya cometido la contravención respetando el derecho de defensa.

Parágrafo 2°. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley y por un periodo de doce (12) meses, todos los conductores que tengan pendiente el pago de infracciones de tránsito, podrán acogerse al descuento del cincuenta por ciento (50%) del valor de la multa y de los intereses.

• 1. En cuanto a la Décima objeción presentada por el Ejecutivo:

En los términos anteriormente indicados insistimos en la aprobación del artículo propuesto en el Proyecto de ley.

En los términos antes indicados, conjuntamente los miembros de las comisiones accidentales de Senado y de Cámara de Representantes presentamos el informe a las objeciones presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 012 de 2006, Cámara 087 de 2007 Senado, por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones, y solicitamos a los honorable Congresistas su aprobación.

Cordialmente,

Jorge Hernando Pedraza, Carlos Julio González, Óscar Suárez Mira, Senadores de la República; Alonso Acosta, Gloria Stella Díaz, Fabio Amín, Representantes a la Cámara.

6.1.4.3. Anuncio y votación del informe sobre objeciones en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

En la Gaceta del Congreso número 885 de 2008, se encuentra publicado el texto del informe de la Comisión Accidental sobre las objeciones presidenciales.

En cuanto al anuncio previo a la votación en Plenaria, el Secretario General de la Cámara certificó lo siguiente:

"Respecto al Acta de la Sesión Plenaria número 156 de diciembre 9 de 2008, sobre el anuncio previo a la aprobación en Plenaria del Informe de Comisión Accidental de las Objeciones Presidenciales del Proyecto de ley en mención, me permito informarle que esta se encuentra en estado de elaboración en Sección de Relatoría, una vez esta Secretaría cuente con un ejemplar de la Gaceta del Congreso correspondiente lo estaremos remitiendo a esa Honorable Corporación".

Por otra parte, en cuanto a la Sesión Plenaria número 157 del 10 de diciembre de 2008, referente a la aprobación del mencionado informe, el Secretario General de la Cámara remitió el texto en medio magnético "lo anterior por cuanto no ha sido remitida por la Imprenta Nacional a esta Corporación la Gaceta del Congreso correspondiente".

Ahora bien, revisado el correspondiente medio magnético, se encontró que en la mencionada Acta de Plenaria aparece que efectivamente fue aprobado el informe sobre las objeciones presidenciales, en los siguientes términos:

"Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.

Informe de objeciones al Proyecto de ley, "por la cual se reforma la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito". Publicado en la Gaceta del Congreso número 885 de 2008.

El informe de objeciones es como sigue, "en los términos antes indicados, insistimos en la aprobación del articulado propuesto, en los términos antes indicados, conjuntamente los miembros de las Comisiones Accidentales de Senado y Cámara, presentamos el informe a las objeciones presentadas por el ejecutivo al Proyecto de ley por la cual se reforma la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones, y solicitamos a los Honorables Congresistas, su aprobación". Ha sido leído el informe señor Presidente.

Dirección de la Sesión por la Presidencia doctor Lidio Arturo García Guzmán

En consideración, el informe de objeción leído, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado ¿Lo aprueba la Cámara

Secretario General doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.

Aprobado el informe de objeciones.

6.1.4.4. Anuncio y votación del informe sobre objeciones en la Plenaria del Senado de la República.

El texto de las objeciones presidenciales por razones de inconstitucionalidad se encuentran publicadas en la Gaceta del Congreso número 431 del miércoles 23 de julio de 2008.

A su vez, el texto del Informe de la Comisión Accidental que estudió las objeciones presidenciales se encuentra publicado en la Gaceta del Congreso número 882 del miércoles 3 de diciembre de 2008.

En cuanto al anuncio y votación en Plenaria del Senado, el Secretario General en su informe sobre "sustanciación informe de objeciones" certificó lo siguiente:

"En sesión Plenaria del honorable Senado de la República del día martes (9) de diciembre del año dos mil ocho (2008), fue considerado y aprobado el informe suscrito por los honorables Senadores Jorge Hernando Pedraza, Carlos Julio González, Óscar Suárez Mira, miembros de la Comisión Accidental para rendir informe sobre las objeciones por inconstitucionalidad presentadas por el Ejecutivo al Proyecto de ley número 087 de 2008 Senado, 012 de 2006 Cámara "por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones", según Acta de la Sesión Plenaria número 34, previo anuncio en Sesión Plenaria del 8 de diciembre de 2008, según consta en el Acta número 33. El informe fue publicado en la Gaceta del Congreso número 882 de 2008".

En cuanto a la votación del informe de las objeciones presidenciales, el Secretario General del Senado certifica que "se encuentra pendiente de publicar por razones administrativas".

6.1.4.5. Auto número 090 de Sala Plena del 24 de Febrero de 2009.

Tal y como se explicó, en lo que respecta a la Cámara de Representantes, como se indicó, el Secretario General certificó que el anuncio previo a votación en Plenaria constaba en el Acta número 156 de diciembre 9 de 2008, pero que la misma se encontraba "en estado de elaboración en Sección de Relatoría". A su vez, en cuanto a la votación, se aportó en medio magnético el texto del Acta de Sesión Plenaria número 157 del 10 de diciembre de 2008, sin que se aporte la Gaceta correspondiente por cuanto "no ha sido remitida por la Imprenta Nacional a esta Corporación".

Por su parte, en cuanto al Senado de la República, su Secretario General certificó que durante la sesión Plenaria del día martes (9) de diciembre del año dos mil ocho (2008), fue considerado y aprobado el informe de la respectiva Comisión, en tanto que el anuncio previo se presentó en Sesión Plenaria del 8 de diciembre de 2008, según consta en el Acta No. 33. Sin embargo, no aporta las respectivas Gacetas, por cuanto las mismas "se encuentra pendiente de publicar por razones administrativas".

Dadas las anteriores deficiencias probatorias, la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante Auto del 24 de febrero de 2009, decidió lo siguiente:

"Primero. Abstenerse de decidir, mientras no se cumplan los presupuestos constitucionales y legales requeridos para hacerlo.

Segundo. Ordenar que el presente auto se ponga en conocimiento de los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, con el fin de que sean enviadas a la Corte Constitucional las correspondientes Actas y Gacetas del Congreso necesarias para poder determinar, con base en las pruebas pertinentes, si para la aprobación del informe de objeciones presidenciales se cumplió con el procedimiento establecido.

Tercero. Apremiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que acopien todos los documentos requeridos y dispongan que sean enviados a esta Corporación, dentro de los tres (3) días siguientes a la publicación de las actas en las Gacetas del Congreso.

Cuarto. Una vez el Magistrado Sustanciador verifique que las anteriores pruebas han sido adecuadamente aportadas se continuará el trámite de las objeciones presidenciales al proyecto de Ley No. 012 de 2006 Cámara, 087 de 2007 Senado, por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones".

• 6.2. Examen de constitucionalidad respecto a las pruebas aportadas por el Congreso de la República, en cumplimiento del Auto número 090 de 2009.

6.2.1. Cámara de Representantes.

Mediante escrito radicado el 17 de marzo de 2009 ante la Secretaría General de la Corte, el Secretario General de la Cámara de Representantes aportó el texto de la Gaceta del Congreso número 36 de 2009, en la cual se encuentra publicada el Acta de Plenaria número 157 del 10 de diciembre de 2008, en el cual aparece aprobado el Informe de Objeciones Presidenciales del Proyecto de ley número 012 de 2006 Cámara, 087 de 2007 Senado.

Posteriormente, en documento radicado el 24 de marzo de 2009, el mismo funcionario aportó el texto de la Gaceta del Congreso número 102 de 2009, en la cual se halla publicada el Acta de Plenaria número 156 de diciembre 9 de 2009, contentiva del anuncio para votación, en los siguientes términos:

"Subsecretaria, doctora Flor Marina Daza. Informa:

Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día de mañana 10 de diciembre o para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debatan Proyecto de ley o actos legislativos, esto de acuerdo con el Acto Legislativo número 1 de julio 3 de 2003:

"Proyecto de ley número 012 de 2006 Cámara, 087 de 2007 Senado, por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito).

En cuanto al quórum de la Sesión Plenaria del 10 de diciembre de 2009, según consta en el texto de la Gaceta del Congreso número 36 del 16 de febrero de 2009, pp. 2 y 3, asistieron 142 Representantes.

De igual manera, en cuanto al requisito constitucional del anuncio previo, la Corte advierte que se cumplió por cuanto este tuvo lugar el día 9 de diciembre de 2008, habiendo sido la "próxima sesión", aquella del día siguiente (10 de diciembre de 2008), momento en el cual efectivamente fue aprobado el informe de objeciones presidenciales.

En este orden de ideas, la Corte considera que no se presentó vicio alguno en relación con la aprobación del informe de objeciones presidenciales en la Cámara de Representantes.

6.2.2. Senado de la República.

Mediante escrito radicado el 3 de abril de 2009, el Secretario General del Senado de la República, aportó el texto de la Gaceta del Congreso número 149 de 2009, publicada el 19 de marzo de 2009, en la cual figura el texto del Acta de Plenaria número 33 del 9 de diciembre de 2008, contentiva de la discusión y aprobación del informe de objeciones presidenciales.

En cuanto al quórum, de la lectura de la Gaceta del Congreso número 149 del 19 de marzo de 2009, pp. 2 y 3, asistieron a la mencionada Sesión Plenaria, un total de 97 Senadores.

De igual manera, mediante documento fechado 15 de abril de 2009, el citado funcionario, aportó el texto de la Gaceta del Congreso número 148 del 19 del jueves 19 de marzo de 2009, contentiva del Acta de Sesión Plenaria número 32 del 3 de diciembre de 2008, en la cual figura el anuncio de votación "para la próxima sesión".

En lo que atañe al cumplimiento del requisito constitucional del anuncio previo, la Corte constata que se cumplió por cuanto el proyecto fue anunciado durante la sesión del 3 de diciembre de 2008 para ser votado "la próxima sesión", la cual tuvo lugar efectivamente el día 9 de diciembre del mismo año.

Advierte entonces la Corte que, al igual que lo sucedido en la Cámara de Representantes, ante el Senado tampoco se presentó vicio de procedimiento alguno referente a la aprobación del informe de objeciones presidenciales.

• VII. EXAMEN MATERIAL DE LAS OBJECIONES PRESIDENCIALES.

A. PRIMERA OBJECIÓN PRESIDENCIAL.

• 1. Objeción presidencial por inconstitucionalidad del parágrafo 3º del artículo 3º.

Se sostiene que el parágrafo 3º del artículo 3º del Proyecto de ley, al señalar que "Los excedentes financieros del Sistema Integrado de Información de Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito, serán destinados en señalización turística del país por la entidad administradora del sistema", viola los principios de consecutividad e identidad, en los términos del artículo 157 Superior.

Al respecto, se aclara que la norma objetada fue incluida en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República, "sin haber tenido discusión previa alguna en ninguna de las Comisiones Sextas Permanentes de cada una de las Cámaras, ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes".

De igual manera, se argumenta que la disposición desconoce el artículo 151 Superior, en la medida en que viola el artículo 47 de la Ley 179 de 1994, compilado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en su artículo 101, el que estipula que "pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única Nacional, así como de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social".

Así las cosas, se tiene que los recursos provenientes del cobro de multas y sanciones de tránsito son un ingreso corriente, esto es, son dineros públicos de propiedad de la Nación, que el legislador cedió a las entidades territoriales. En esa medida, explica que establecer que un particular, en concreto la Federación Colombiana de Municipios, quien invierta los excedentes financieros de tales recursos en un fin determinado, contraría el artículo 101 del Decreto 111 de 1996, pues "dichos recursos son propiedad de la Nación, por lo tanto, sus excedentes deben entrar al Tesoro Nacional para su disposición".

En conclusión señala que "el parágrafo 3° del artículo 3° del Proyecto de ley viola el artículo 101 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto, y en esa medida, contraviene lo dispuesto en el artículo 151 de la Carta Política al señalar que los recursos financieros del SIMIT deben ser destinados a señalización turística y, por consiguiente, no deben ser devueltos al Tesoro".

Postura asumida por el Congreso de la República.

En lo que concierne a la supuesta violación a los principios de consecutividad e identidad, los congresistas se oponen señalando lo siguiente:

"Dicha objeción no guarda relación con la realidad, por cuanto en la trascripción del debate de la Comisión VIde Senado, del día 4 de junio del año en curso, aparece con vertical claridad, en la última intervención de dicha sesión realizada por el Senador Óscar Suárez Mira, que este solicitó la modificación del artículo 5° de la Ley 769, introduciendo un nuevo parágrafo con el texto "Los excedentes financieros del Sistema Integrado de Información de Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito, serán destinados en señalización turística del país por la entidad administradora del sistema. Tal cual aparece en la ponencia para segundo debate, como en el parágrafo 3 del artículo 5 sobre el tema de señalización".

Por el contrario, en relación con la violación del artículo 151 Superior, los congresistas reconocen que efectivamente lo contraviene, "por cuanto viola el artículo 46 de la Ley 179 de 1994 y el artículo 101 del Decreto 111 de 1996; así como tenemos que los recursos provenientes del cobro de multas por sanciones de tránsito constituyen un ingreso corriente, siendo en consecuencia estos dineros de naturaleza pública y de propiedad de la Nación que el legislador cedió a las entidades territoriales y en consecuencia dichos excedentes no pueden ser invertidos por una entidad diferente a la Nación".

Así las cosas, "en los términos antes indicados, acogemos la objeción presentada por el Ejecutivo".

• 1. Concepto de la Vista Fiscal.

La Vista Fiscal no se pronunció en relación con la objeción presidencial presentada contra el parágrafo 3º del artículo 3º del Proyecto de ley. En efecto, al momento de rendir el respectivo concepto, (número 4707) la Procuraduría afirma que el mismo versará sobre lo siguiente:

"Mediante oficio de fecha 23 de enero de 2009, el Presidente del Senado de la República remitió al Procurador General de la Nación copia del Proyecto de ley de la referencia, una vez surtido el trámite de insistencia de aprobación por las dos Cámaras Legislativas a las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República a los parágrafos 2º y 3º del artículo 4°, numeral 4 y el parágrafo 2º del artículo 5, parágrafo 2 del artículo 8, artículo 11, inciso 1° del artículo 13, artículo 17, parágrafo 2 del artículo 24, y el artículo 27, todos del Proyecto de ley 87 de 2007 Senado, 12 de 2006, Cámara. Dicha copia fue radicada en la Oficina de Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación el día 3 de febrero de 2009.

• 1. Solución al caso concreto por parte de la Corte Constitucional.

• 4.1. Texto de la norma objetada.

El parágrafo 3º del artículo 3º del Proyecto de ley dispone lo siguiente:

"Los excedentes financieros del Sistema Integrado de Información de Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito, serán destinados en señalización turística del país por la entidad administradora del sistema".

• 4.2. Problema jurídico planteado.

El Presidente de la República objetó por inconstitucional el parágrafo 3º del artículo 3º del Proyecto de ley, planteando los siguientes cargos de inconstitucionalidad:

Primer cargo: violación de los principios de consecutividad e identidad, en los términos del artículo 157 Superior, por cuanto la norma objetada habría sido incluida en la ponencia para segundo debate en el Senado de la República, "sin haber tenido discusión previa alguna en ninguna de las Comisiones Sextas Permanentes de cada una de las Cámaras, ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes".

Segundo cargo: vulneración del artículo 151 Superior, en la medida en que la expresión desconoce el contenido del artículo 47 de la Ley 179 de 1994, compilado en el Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), en su artículo 101, el que estipula que "pertenecen a la Nación los rendimientos obtenidos por el Sistema de Cuenta Única Nacional, así como de los órganos públicos o privados con los recursos de la Nación con excepción de los que obtengan los órganos de previsión social".37

El Congreso de la República rechazó la primera objeción presidencial, referente al trámite formal del Proyecto de ley, pero acogió la segunda, es decir, aquella de contenido material. En efecto, en el texto del informe sobre las objeciones se lee lo siguiente:

"Síntesis.

En síntesis, sobre las objeciones presentadas por el ejecutivo, las comisiones accidentales de Senado y Cámara, proponemos:

• 1. En cuanto a la Primera Objeción:

Acogemos la objeción presentada por el Ejecutivo.

• 4.3. Solución del caso concreto.

En el caso concreto, la Corte considera que procede un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporación ha considerado que "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si aquel falta, en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la Ley 3ª de 199210.

De igual manera, en un caso semejante, referido al examen de unas objeciones presidenciales sobre el Proyecto de ley número 04 de 1998 Senado y 114 Cámara de Representantes, "por la cual el Gobierno Nacional adjudica un inmueble con destino a la casa sede los veteranos de guerra de Corea y el conflicto militar con el Perú y se dictan otras disposiciones", la Corte en Sentencia C- 923 de 2000 consideró lo siguiente:

"En primer lugar, es necesario tener en cuenta que el Congreso de la República acogió las objeciones presidenciales respecto de los artículos 8 y 9 del proyecto en referencia, y decidió adecuar la redacción de los artículos 6, 7 y 11 "para ajustarlos a la Carta". Así, pues, el legislador sólo manifestó su desacuerdo en relación con las objeciones formuladas contra los artículos 2, 3, 4 y 10 del proyecto. En consecuencia, el estudio de constitucionalidad a cargo de esta Corporación deberá restringirse solamente a los citados cánones. (Negrillas y subrayados agregados).

Así las cosas, dado que el Congreso de la República finalmente acogió las objeciones presidenciales, si bien no por razones de forma sino de fondo, ha desaparecido la controversia suscitada entre ambas Ramas del Poder Público, y por ende, procede en este caso un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto.

En efecto, téngase presente que el Congreso estimó que no se habían vulnerado los principios constitucionales de consecutividad e identidad de materia al momento de aprobar el parágrafo 3º del artículo 3º del Proyecto de ley, pero admitió que el mismo desconocía lo establecido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, motivo por el cual, finalmente, acogió la objeción presidencial. De tal suerte que, a la fecha, no se cuenta con uno de los presupuestos constitucionales necesarios para que la Corte adopte un fallo de fondo, por carencia actual de objeto.

Así las cosas, la Corte se declarará inhibida para proferir un fallo de fondo en relación con el parágrafo 3º del artículo 3º del Proyecto de ley número 012 de 2006 Cámara, 087 de 2007 Senado, "Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones", por carencia actual de objeto.

B. SEGUNDA OBJECIÓN PRESIDENCIAL.

• 1. Objeción por inconstitucionalidad e inconveniencia del inciso 4º y de los parágrafos 2° y 3° del artículo 4°, así como del inciso 2° del artículo 6°.

Según el Presidente de la República, el inciso 4º y los parágrafos 2° y 3° del artículo 4° del inciso 2°, al igual que el inciso 2º del artículo 6° del Proyecto de ley presentan graves inconsistencias en lo relacionado con el proceso de renovación de la licencia de conducción, "que hacen imposible su aplicación generando inseguridad jurídica para el destinatario de la norma".

Al respecto, señala que el parágrafo 2° del artículo 4° del Proyecto de ley determina que "Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006.", por su parte, el inciso 4° del artículo 4º señala que "Las licencias de conducción, que no cuenten con estos elementos de seguridad, deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto, en un periodo de 4 años, contados a partir de la implementación del Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT".

Al respecto, explica que si bien es cierto que el término de 4 años coincide en ambas disposiciones, el momento a partir del cual comienza a contabilizarse el tiempo difiere en uno y otro caso, toda vez que el parágrafo del artículo 3º dispone que este se debe contar "a partir de la promulgación de la presente ley", mientras que el inciso cuarto del artículo 4° determina que se debe hacer "a partir de la implementación del Registro Único de Tránsito, RUNT".

Las anteriores circunstancias, "ponen en un estado de incertidumbre tanto al usuario como a la administración, toda vez que la existencia de contradicciones en el articulado del CNTT genera inestabilidad jurídica y, por consiguiente, resultan totalmente inconvenientes".

Así mismo, señala que el parágrafo 3° del mismo artículo 4º del Proyecto de ley que señala que "Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales", también es inconstitucional por vicios de procedimiento, toda vez que transgredí el artículo 157 Superior, y por la misma vía, el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992.

Sobre el particular, aclara que "el parágrafo en mención fue introducido en las modificaciones propuestas para segundo debate en el Senado, siendo aprobado en dicho debate, sin que hubiera existido discusión alguna sobre la posibilidad de descontar dineros de las transferencias que al Ministerio de Transporte hacen los organismos de tránsito por concepto de especies venales. En ninguna de las Gacetas en que fueron publicados el proyecto, las ponencias para primer debate en las Comisiones Sextas Constitucionales de ambas Cámaras y los textos aprobados por ellas, así como en la que se publicó la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes y el texto aprobado por la Plenaria contienen texto alguno que equivalga al contenido material del parágrafo tercero aquí acusado".

Así las cosas, según el Presidente de la República, pueden afirmarse que la inclusión de dicho texto en el cuarto debate constituye una violación a los principios de consecutividad e identidad.

A manera de conclusión se afirma lo siguiente "el parágrafo 3 del artículo 4 del Proyecto de ley es inconstitucional en la medida en que en su formación se violaron los principios de identidad y consecutividad, toda vez que dicho parágrafo se adicionó en el último debate, sin haber sido siquiera discutido ni en las respectivas Comisiones Sextas Constitucionales de cada Cámara, ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo debate".

• 2. Postura asumida por el Congreso Nacional.

Frente al argumento del Presidente de la República según el cual "El contenido del inciso 4° y del parágrafo 2° del artículo 4° y el inciso 2° del artículo 6° del proyecto presentan graves inconsistencias en lo relacionado con el proceso de renovación de la licencia de conducción que hacen imposible su aplicación generando inseguridad jurídica para el destinatario de la norma.", los congresistas estimaron que la objeción presidencial se dirigía realmente contra dos artículos, esto es, los artículos 4º y 6º .

Así las cosas, en relación con el artículo 4º del Proyecto de ley, los congresistas consideraron lo siguiente:

"Encontramos que efectivamente existe una contradicción, por cuanto el citado artículo introduce nuevas características técnicas a las licencias de conducción, produciendo en consecuencia la obligación para los ciudadanos de cambiarlas con el propósito de adaptarlas a dichas condiciones, más sin embargo sobre esto último existen dos disposiciones contrarias entre sí, así, el párrafo 4 del artículo 4° indica que los ciudadanos tendrán un plazo de 4 años a partir de la implementación del Runt y el parágrafo 2°, indica que el plazo para dicha adaptación a las nuevas características técnicas, será de 4 años a partir de la promulgación de la ley.

"Así las cosas, y con el propósito de subsanar el texto objetado, la comisión propone el texto que más adelante se indicará. (Negrillas agregadas).

Frente al segundo argumento del Ejecutivo según el cual es inconstitucional el parágrafo 3° del mismo artículo 4° por vicios de procedimiento, toda vez que "transgrede el artículo 157 del Estatuto Superior y por la misma vía el artículo 147 de la Ley 5ª de 1992. Dicho texto, se incluyó en el cuarto debate del Proyecto de ley, esto es, para el segundo debate en el Senado de la República, se violaron tanto el principio de consecutividad como el principio de identidad, ampliamente estudiados, explicados y reiterados por la Corte Constitucional", los congresistas se opone argumentando lo siguiente:

"Dicho argumento no corresponde a la realidad de lo ocurrido en el debate del proyecto en la Comisión VIdel Senado, por cuanto en la trascripción del día 3 de junio, aparece con vertical claridad, lo siguiente:

Honorable Senador Plinio Edilberto Olano Becerra: Senador Carlos, nosotros tenemos que garantizar la gratuidad; esa fue una discusión muy grande que se dio en la Ley 1005 y hasta hoy el Gobierno Nacional ha sido incapaz de determinar quién va a asumir ese costo; yo los invito a que se le determinemos inmediatamente y sería agregándole, honorables Senadores, un parágrafo a) o no un parágrafo, sino un párrafo al artículo que diga lo siguiente: Para garantizar la gratuidad, autorícese a los organismos de tránsito a descontar hasta un salario mínimo diario vigente de los recursos que ellos tienen que cancelar por efecto del pago de las especies venales. Resulta que de cada 100 pesos que se pagan por ese tema, 35 pesos cuestan las especies venales que cobra el Ministerio, entonces el Ministerio que no gaste más buscando de dónde sacar los recursos para pagar las licencias, sino que de aquí autoricemos a los organismos de tránsito, que son los que expiden la licencia, a que descuente del pago de las especies venales hasta un salario mínimo, que es algo así como 15.000 pesos, que se lo descuenten directamente del pago de especies venales al Ministerio de Transporte, porque alguien lo tiene que asumir, y que lo haga por una sola vez. Entonces esa sería mi proposición, señor Presidente; si quiere la coloco aquí en borrador y la presento para adicionar.

Presidente:

En consideración la proposición presentada por el Senador.

Secretaria:

Con la modificación.

Presidente:

Con la modifica el artículo con la modificación presentada por el Senador Plinio Olano, ¿la aprueban

Secretaria:

Ha sido aprobado, señor Presidente.

Punto que luego es ratificado, tal como aparece en las trascripción del 4 de junio del presente año, cuando a instancias del Ministerio de Transporte es solicitada la reapertura de la discusión del mismo, siendo aprobado posteriormente.

En cuanto a los motivos de inconveniencia planteados por el Ejecutivo, en el sentido de que "la medida resulta inconveniente toda vez que su implementación demanda una cantidad considerable de recursos. En efecto, teniendo en cuenta el número de licencias de tránsito que se deben renovar asciende a 8 millones aproximadamente, tenemos que la totalidad de los recursos que dejaría de percibir el Ministerio de Transporte por concepto de especies venales, asciende a una suma aproximada de $122.664 millones, lo cual afectaría de manera importante el presupuesto de dicha entidad", los congresistas no la aceptaron por cuanto "Consideramos que la argumentación no es aceptable, ya que la gratuidad para el usuario en la renovación de las licencias de conducción, se encuentra consagrada por el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006".

Ahora bien, con el propósito de superar la contradicción existente, los congresistas plantearon un nuevo texto, eliminando la disposición contenida en el parágrafo 4° del artículo 4° del proyecto e insistiendo en la redacción del parágrafo 3°.

Así las cosas, el artículo quedaría finalmente de la siguiente manera:

"Artículo 4º. El artículo 17 de la Ley 769 de 2002, quedará así:

Artículo 17. Otorgamiento. La licencia de conducción será otorgada por primera vez a quien cumpla con todos los requisitos descritos en el artículo 19 de este Código, por la entidad pública o privada autorizada para el efecto por el organismo de tránsito en su respectiva jurisdicción

El formato de la licencia de conducción será único nacional, para lo cual el Ministerio de Transporte establecerá la ficha técnica para su elaboración y los mecanismos de control correspondiente.

Las nuevas licencias de conducción contendrán, como mínimo, los siguientes datos: nombre completo del conductor, número del documento de identificación, huella, tipo de sangre, fecha de nacimiento, categoría de licencia, restricciones, fecha de expedición y organismo que la expidió.

Dentro de las características técnicas que contendrán las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional u otro dispositivo electrónico, magnético u óptico con los datos del registro que permita la lectura y actualización de estos. Las nuevas licencias de conducción deberán permitir al organismo de tránsito confrontar la identidad del respectivo titular de conformidad con las normas de ley vigentes sobre la materia, sin costo alguno.

Parágrafo 1º. Al titular de la licencia de conducción de cualquier categoría, se le asignará un total de doce (12) puntos, los cuales serán reducidos o recuperados de acuerdo con su comportamiento, como conductor, de conformidad con lo establecido en este Código.

Parágrafo 2º. Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito y el certificado indicado en el artículo 19 del presente Código.

Parágrafo 3º. Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales.

Por otra parte, respecto al artículo 6° del Proyecto de ley, en cuyo inciso segundo se indica que "Las licencias que a la fecha de promulgación de la presente ley, tengan cinco (5) años o más de expedición, deberán refrendarse por primera vez, en la misma fecha en que sea renovada la respectiva licencia, de acuerdo a la programación que expida el Ministerio de Transporte. En los demás casos, la primera refrendación se hará exigible, una vez se cumplan los cinco (5) años de expedición", los congresistas admiten lo siguiente:

"Al respecto, encontramos que efectivamente existe una contradicción, entre el parágrafo 2° del artículo 4° del proyecto y el párrafo 2 del artículo 6° del proyecto, por cuanto de un lado se está indicando que la sustitución de las licencias de conducción que no cumplan con las nuevas características técnicas debe hacerse en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley y el parágrafo 2° del artículo 6°, indica que debe hacerse en otros plazos.

Con el propósito de superar la contradicciónexistente y la inconstitucionalidad planteada por el Gobierno Nacional proponemos el siguiente texto, eliminando el parágrafo 2° del artículo 6° del proyecto.

Artículo 6º. El artículo 22 de la Ley 769 de 2002, quedará así:

Artículo 22. Vigencia de la licencia de conducción. Las licencias de conducción para vehículos de servicio diferente al público, tendrán una vigencia indefinida. No obstante, cada cinco (5) años, el titular de la licencia deberá refrendarla, para lo cual se practicará un nuevo examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz, que permitirá establecer que se mantienen las aptitudes requeridas para conducir.

Las licencias de conducción para vehículos de servicio público tendrán una vigencia de tres (3) años, al cabo de los cuales se solicitará su refrendación, presentando un nuevo examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz, y el registro de información o certificado en el que conste que se encuentra al día por concepto de pago de multas por infracciones a las normas de tránsito, debidamente ejecutoriadas.

Parágrafo. Todos los conductores de servicio público mayores de sesenta (60) años deberán refrendar su licencia de conducción anualmente, demostrando mediante el respectivo examen, su aptitud física, mental y de coordinación motriz. De igual manera lo harán cada tres (3) años los conductores de servicio diferente al público, a partir de los sesenta y cinco (65) años de edad.

En los términos antes indicados, acogemos las objeciones presentadas por el Ejecutivo. (Negrillas y subrayados agregados).

• 1. Concepto de la Vista Fiscal.

La Vista Fiscal considera que las objeciones presentadas por el Presidente de la República contra el parágrafo 3° del artículo 4° del Proyecto de ley número 87 de 2007, Senado; 12 de 2006, Cámara, son infundadas debido a que tal norma se ajusta a los principios de identidad y consecutividad legislativa.

En efecto, el Ministerio Público comparte el rechazo de la objeción contra el parágrafo 3º del artículo 4° del Proyecto de ley debido a que, además de su inclusión y aprobación temática en el debate en la Comisión Sexta del Senado de la República, no se vulnera el principio de identidad porque, y es lo más importante, existe conexidad temática y teleológica en lo allí propuesto con el resto del artículo 4°. En efecto, este artículo regula lo referente al otorgamiento de las licencias de conducción por primera vez bajo unas características de seguridad electrónica que no tienen las licencias antiguas. En palabras de la Vista Fiscal:

"Necesariamente, esto conlleva el cambio obligatorio de las licencias antiguas de manera gratuita para el ciudadano, lo cual tiene costos que deben ser sufragados por alguien, en este caso por el Estado. Eso fue lo que decidió el legislador en el parágrafo 3° del artículo 4°, con cargo a los recursos que se obtienen por concepto de especies venales (pagos de derechos por expedición de placas, certificados de movilización y licencias de tránsito y de conducción).

Por tanto, la Procuraduría solicita a la Corporación Constitucional declarar infundadas las objeciones presidenciales contra el parágrafo 3° del artículo 4° del Proyecto de ley número 87 de 2007 Senado; 12 de 2006, Cámara.

• 1. Solución al caso concreto por parte de la Corte Constitucional.

• 4.1. Textos de las normas objetadas.

Artículo 4°. El artículo 17 de la Ley 769 de 2002 quedará así:

Dentro de las características técnicas que contendrán las licencias de conducción se incluirán, entre otros, un código de barra bidimensional u otro dispositivo electrónico, magnético u óptico con los datos del registro que permita la lectura y actualización de estos. Las licencias de conducción, que no cuenten con estos elementos de seguridad, deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto, en un periodo de 4 años, contados a partir de la implementación del Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT.

(…)

Parágrafo 2º.Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar paz y salvo por infracciones de tránsito y el certificado indicado en el artículo 19 del presente código.

Parágrafo 3º. Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (SMDV), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales.

Artículo 6º. El artículo 22 de la Ley 769 de 2002, quedará así:

Artículo 22. Vigencia de la licencia de conducción. Las licencias de conducción para vehículos de servicio diferente al público, tendrán una vigencia indefinida. No obstante, cada cinco (5) años, el titular de la licencia deberá refrendarla, para lo cual se practicará un nuevo examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz, que permitirá establecer que se mantienen las aptitudes requeridas para conducir.

Las licencias que a la fecha de promulgación de la presente ley, tengan cinco (5) años o más de expedición, deberán refrendarse por primera vez, en la misma fecha en que sea renovada la respectiva licencia, de acuerdo a la programación que expida el Ministerio de Transporte. En los demás casos, la primera refrendación se hará exigible, una vez se cumplan los cinco (5) años de expedición.

• 4.2. Problema jurídico planteado.

El Presidente de la República objetó los contenidos del inciso 4° y de los parágrafos 2° y 3º del artículo 4°, al igual que el inciso 2° del artículo 6° del Proyecto de ley, argumentando que se presentaban graves inconsistencias en lo relacionado con el proceso de renovación de la licencia de conducción que hacen imposible su aplicación generando inseguridad jurídica para el destinatario de la norma. Las mencionadas inconsistencias se presentarían por cuanto el parágrafo

• 2° del artículo 4° del Proyecto de ley determina que "Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción, que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente artículo y en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte, deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados a partir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previsto por el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006", por su parte, el inciso 4° del artículo 4° señala que "Las licencias de conducción, que no cuenten con estos elementos de seguridad, deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto, en un periodo de 4 años, contados a partir de la implementación del Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT".

A renglón seguido, el Ejecutivo precisa que se trata realmente de una objeción por inconveniencia y no por inconstitucionalidad, en los siguientes términos:

"Las circunstancias descritas ponen en un estado de incertidumbre tanto al usuario como a la administración, toda vez que la existencia de contradicciones en el articulado del CNTT genera inestabilidad jurídica y, por consiguiente, resultan totalmente inconvenientes". (Negrillas agregadas).

El Congreso de la República, por su parte, acogió las objeciones presidenciales, formuladas por inconveniencia, y propuso adoptar un nuevo texto superándolas.

En este orden de ideas, tratándose realmente de unas objeciones por inconveniencia, y no por inconstitucionalidad, la Corte se abstendrá de pronunciarse sobre las mismas.

Por otra parte, el Presidente de la República objetó por inconstitucional el parágrafo 3° del artículo 4° del Proyecto de ley, a cuyo tenor "Para garantizar la gratuidad del cambio de licencias se autoriza a los organismos de tránsito descontar, por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo, legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales", argumentando que se habían violado los principios de identidad y consecutividad, toda vez que aquel parágrafo fue adicionado en el último debate, "sin haber sido siquiera discutido ni en las respectivas Comisiones Sextas Constitucionales de cada Cámara, ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo debate".

El Congreso de la República no acogió la objeción presidencial por vicios de forma, indicando que el tema fue discutido en la Comisión Sexta del Senado. De igual manera, la Vista Fiscal alega que existe conexidad temática y teleológica en lo allí propuesto con el resto del artículo 4.

Así las cosas, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: el parágrafo 3° del artículo 4 del Proyecto de ley, en la medida en que fue incluido en el último debate, ¿desconoce los principios de identidad y consecutividad Para tales efectos, esta Corporación (i) remitirá a sus principales pronunciamientos acerca de los principios de identidad relativa y consecutividad; y (ii) determinará si estos se violaron en el caso concreto.

• 4.3. Solución del caso concreto.

4.3.1. Principales pronunciamientos acerca de los principios de identidad relativa y consecutividad.

El principio de consecutividad, en los términos de la Sentencia C- 208 de 2005 y reiterado en fallo C- 539 de 2008, prescribe que el trámite de aprobación de los proyectos de ley debe consistir en la realización de cuatro debates que por expresa disposición constitucional han de ser celebrados de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la Constitución y la ley11.

Presentado de esta manera, el principio de consecutividad pretende garantizar la concentración de la actividad legislativa, con el propósito de conjurar las negativas consecuencias que acarrea la ausencia de límites temporales en el desarrollo de la función de producción normativa. En tal sentido, se observa que dicha carencia promueve una inadecuada dilación dentro del trámite legislativo la cual a su vez tiene un impacto negativo en la materialización de ciertos fines constitucionales que deben ser atendidos en el procedimiento de aprobación de la ley. En efecto, la injustificada prórroga del proceso legislativo dificulta especialmente la realización del control ciudadano pues impone una carga desproporcionada a los interesados en su ejercicio, consistente en llevar a cabo el seguimiento de dicho trámite dentro de un término ilimitado, lo cual genera un excesivo desgaste que, en la práctica, hace nugatoria la posibilidad de realizar tal control.

Así mismo, tal práctica podría conducir a la promulgación de regulaciones obsoletas que devienen inútiles o caducas al culminar el trámite de aprobación, toda vez que el escenario social en el cual se ha de aplicar la ley es esencialmente dinámico y exige del Congreso un cuidadoso examen de las relaciones sociales y la consecuente correspondencia con los contenidos normativos propuestos, lo cual se entorpece ante la ausencia de los anotados límites temporales. Por lo tanto, "el principio de consecutividad constituye un razonable parámetro de eficiencia legislativa que procura la concentración del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales, por las razones anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y atendiendo un preciso límite temporal"12.

Por otra parte, tal como se consigna en la Sentencia C-208 de 2005, en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto13. Al respecto, ha señalado la Corte, que "En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad 14

Así mismo, tal y como se hizo en Sentencia C- 539 de 2008, la Corte reitera las subreglas constitucionales deducidas del principio bajo estudio en la Sentencia C-839 de 2003:

Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.;

Ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto;

La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración15

Por otra parte, en relación con el principio de identidad relativa, se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las Cámaras "de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo" 16.

En cuanto al contenido específico del mandato de identidad relativa, la Corte ha sostenido:

"[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones Concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia 17" (negrillas añadidas).

Este alcance sería precisado en la Sentencia C-1147 de 2003 en el sentido que si bien está permitida la introducción por parte de las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artículos nuevos al articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que también estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto. En consecuencia, "si bien el Congreso de la República es el titular de la facultad de configuración normativa en materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados parámetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional" 18.

Específicamente sobre la posibilidad de introducir artículos nuevos se sostuvo en la referida decisión:

"Al respecto, esta Corporación ha reconocido que cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de mediación. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el hecho de que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la exigencia constitucional prevista en el artículo 157 Superior relativa a que los artículos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo demás, no señala ni prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates simultáneos o sucesivos.

Tratándose de los debates simultáneos, la Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa "que el debate se surte en las dos Cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales" [Sentencia C-044 de 2002]. Esto, para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del proyecto en los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la posibilidad de incluir artículos nuevos está condicionada a que el tema en él tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. Es esta circunstancia, y ninguna otra, la que legitima la intervención de las comisiones de conciliación, en el evento en que un artículo sea aprobado por una Cámara e ignorado por la otra".

4.3.2. Aplicación de los principios al caso concreto

En el caso concreto, como se ha explicado, el Presidente de la República alega que el parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley fue adoptado en violación de los principios de identidad relativa y consecutividad, por cuanto aquel fue incorporado durante el último debate, es decir, en la Plenaria del Senado de la República. El Congreso de la República, por su parte, no acoge la objeción, trayendo a colación un aparte del debate que tuvo lugar en la Comisión VI del Senado.

La Corte Constitucional considera que la objeción presidencial por inconstitucionalidad planteada contra el parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley, por la supuesta violación a los principios de identidad relativa y consecutividad no está llamada a prosperar, por las siguientes razones.

En primer lugar, revisadas con detalle las pruebas aportadas al proceso de constitucionalidad, la Corte encuentra que, efectivamente durante la Sesión de la Comisión Sexta del Senado de la República, llevada a cabo el día 3 de junio de 2008, según consta en el Acta número 33, el Senador Olano Becerra propuso la incorporación de un nuevo artículo referente al tema de la gratuidad de las licencias, en los siguientes términos:

"Honorable Senador Plinio Edilberto Olano Becerra: Senador Carlos, nosotros tenemos que garantizar la gratuidad; esa fue una discusión muy grande que se dio en la Ley 1005 y hasta hoy el Gobierno Nacional ha sido incapaz de determinar quién va a asumir ese costo; yo los invito a que se le determinemos inmediatamente y sería agregándole, honorable Senadores, un parágrafo o no un parágrafo, sino un párrafo al artículo que diga lo siguiente: "Para garantizar la gratuidad, autorícese a los organismos de tránsito a descontar hasta un salario mínimo diario vigente de los recursos que ellos tienen que cancelar por efecto del pago de las especies venales". Resulta que de cada 100 pesos que se pagan por ese tema, 35 pesos cuestan las especies venales que cobra el Ministerio, entonces el Ministerio que no gaste más buscando de dónde sacar los recursos para pagar las licencias, sino que de aquí autoricemos a los organismos de tránsito, que son los que expiden la licencia, a que descuente del pago de las especies venales hasta un salario mínimo, que es algo así como 15.000 pesos, que se lo descuenten directamente del pago de especies venales al Ministerio de Transporte, porque alguien lo tiene que asumir, y que lo haga por una sola vez. Entonces esa sería mi proposición. (negrillas agregadas).

Es más, en el mismo texto se lee lo siguiente:

"Presidente: Somete a consideración el artículo con la modificación presentada por el Senador Plinio Olano, el cual es aprobado.

Lo anterior demuestra que, contrario a lo sostenido en el texto de la objeción presidencial, el tema de la gratuidad de las licencias no fue incluido en el último debate, sino que fue debatido y aprobado en tercer debate.

En segundo lugar, el tema de las nuevas licencias de conducción siempre estuvo presente en los debates parlamentarios. En efecto, en el texto mismo de la "Ponencia para primer debate al Proyecto de ley 012 de 2006 Cámara", se planteó la necesidad de cambiar las actuales licencias por unas basadas en un sistema de puntos. Veamos.

Propuesta central: Licencia por puntos

Los textos que proponemos adicionar buscan generar un sistema de puntos que, aprovechando la existencia de un sistema de información como el SIMIT, genere un estímulo adicional para un comportamiento más responsable por parte de los conductores.

Para ello se propone:

Adicionar, a la multa pecuniaria, un sistema que permita generar condiciones que desincentiven la comisión de infracciones.

Otorgar 12 puntos a la seriedad y responsabilidad de los conductores para cada persona que obtenga una licencia. En los casos de las licencias ya expedidas se asignará el mismo monto.

Por cada multa recibida, y dependiendo de la gravedad de los mismos, no sólo se incurrirá en una sanción económica, sino que además se descontará un número específico de puntos.

Como el código ya establece la existencia de cuatro categorías de infracciones, según su gravedad se propone la pérdida de un punto para las categorías A y B, y de 2 en el caso de las categorías C y D, establecidas en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002.

En el caso de las infracciones por conducir en estado de embriaguez, categoría distinta en el actual código, se perderán 6 puntos. Ante esta conducta, que implica un enorme grado de irresponsabilidad, tenemos que ser verticales.

El sistema también prevé que, cuando el titular de una licencia de conducción no hubiere sido objeto de sanción en firme en el último año, recuperará dos puntos. Es decir, quien no sea un infractor recurrente y mejora su comportamiento, la sociedad le renueva (premia) su confianza.

La pérdida de los 12 puntos generará, de forma automática, la cancelación de la licencia por un año, obligando al ciudadano a volver a cumplir con todos los requisitos iniciales para obtener una nueva licencia de conducción.

De todas formas, el registro histórico de todos los comparendos se mantendrá con dos fines concretos: Primero, que las empresas de transporte público tengan la obligación de revisar periódicamente el registro de cada uno de los conductores y lo usen como criterio de la permanecía de los mismos y, segundo, que las empresas aseguradoras lo puedan consultar para alimentar sus análisis de riesgos al momento de otorgar las pólizas.

Adviértase entonces que, si bien fue en el Senado de la República donde se discutió acerca de si las nuevas licencias iban a ser gratuitas, simplemente es la continuación de un debate, que tuvo lugar en el seno de la Cámara de Representantes, referente a dotar de nuevas especificaciones técnicas a las futuras licencias de conducción. En otras palabras, no se trató realmente de un tema novedoso planteado exclusivamente durante el tercer debate del proyecto de ley.

En suma, la Corte considera que la objeción presidencial es infundada por cuanto no se vulneraron los principios de identidad relativa y consecutividad.

Así las cosas, la Corte declarará infundada la objeción presidencial presentada contra el parágrafo 3º del artículo 4º del Proyecto de ley número 012 de 2006 Cámara, 087 de 2007 Senado, "Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y se dictan otras disposiciones", y en consecuencia, se declara exequible.

• C. TERCERA OBJECIÓN PRESIDENCIAL.

• 1. Objeción por inconstitucionalidad e inconveniencia del numeral 4 del artículo 5° e inciso 1° del artículo 13 (Centros de Reconocimiento de Conductores y Centros de Diagnóstico Automotor).

En el texto de las objeciones presidenciales se comienza por explicar que la reglamentación vigente expedida por el Ministerio de Transporte establece para la habilitación de un Centro de Diagnóstico Automotor o de un Centro de Reconocimiento de Conductores, la obligación de presentar un certificado de conformidad de cumplimiento de los requisitos en cuanto a instalaciones, pruebas, equipos y personal, expedido por un organismo acreditado, y a los 18 meses después de su habilitación por parte del Ministerio la correspondiente acreditación.

Así las cosas, señala que "el numeral 4 del artículo 5° como en el inciso 1° del artículo 13 resultan inconvenientes toda vez que exigen la acreditación de los Centros de Reconocimiento de Conductores y los Centros de Diagnóstico Automotor como un requisito previo a su funcionamiento sin tener en cuenta que la acreditación, por su naturaleza, es un procedimiento que salvo contadas excepciones, se realiza respecto de los establecimientos en funcionamiento".

Asegura asimismo que las normas objetadas resultan ser inconvenientes por cuanto propician la limitación de la oferta de servicios en lo que corresponde al denominado reconocimiento de conductores y centros de diagnóstico automotor.

El problema consiste en que según la norma el certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz sólo podrá ser expedido por establecimientos acreditados, imponiéndole al Ministerio de Transporte un plazo de 12 meses para que los centros cumplan con dicho requisito.

Pues bien, según el Presidente de la República, actualmente sólo existe una empresa acreditada para la prestación del mencionado servicio. Aunado a lo anterior, se precisa realizar inversiones en personal.

De tal suerte que, el escaso plazo podría convertirse en una "barrera de entrada al mercado de prestación de servicios. Así las cosas, y teniendo en cuenta que a partir de la promulgación de la ley sólo se pueden expedir licencias por primera vez cuando se cuente con el certificado expedido por un centro debidamente acreditado, las empresas actualmente habilitadas deberán agotar el trámite en el plazo de doce meses previsto por la norma".

Todo lo anterior llevaría al escenario de consolidar a una sola empresa como oferente de los mencionados servicios. De allí que "los efectos perversos que podrían resultar de la aplicación de la norma en comento amenazarían con el incumplimiento de lo dispuesto en los artículos 333 y 334 de la Carta Política que señalan que la libre competencia económica es un derecho de todos y que es obligación del Estado evitar y controlar cualquier abuso que persona o empresa hagan de su posición dominante en el mercado nacional".

• 1. Postura asumida por el Congreso de la República.

En cuanto a la objeción por inconveniencia, los congresistas consideraron que "Luego de analizar el texto anterior y siendo que la medida establecida en el proyecto no afecta o restringe el comercio, encontramos que no existe fundamento para la objeción por inconveniencia planteada por el Gobierno Nacional".

Por otra parte, en cuanto a la objeción presidencial por inconstitucionalidad, consistente en que la disposición viola los artículos 333 y 334 Superiores, por cuanto restringen la libre competencia, creando además un monopolio, los congresistas se opusieron argumentando lo siguiente:

"Consultada la página del Ministerio de Transporte, hoy día, existen en el país, más de 180, Centros de Diagnóstico Automotor, distribuidos en 23 departamentos y más de 68 ciudades del país, por lo que carece de fundamento las argumentaciones del Gobierno Nacional, en el sentido que existe sólo un centro de diagnóstico automotor habilitado para prestar este servicio.