Por la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia

8.4.1.2. El Congreso responde a estas objeciones afirmando que los mismos reproches de inconstitucionalidad fueron analizados por esta Corporación cuando en la Sentencia C-714 de 200872 resolvió la demanda incoada en contra del inciso 23 del numeral 3.3., del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010". Ocasión en la cual la Corte declaró la constitucionalidad de la norma analizada, condicionada a que las actividades de Telemedicina se cumplieran por conducto de Instituciones Prestadoras de Salud -IPS- o de empresas especializadas en la prestación de esta clase de servicios, en ambos casos sujetas a la inspección y vigilancia estatal a través de la Superintendencia Nacional de Salud y la Contraloría General de la República.

8.4.1.3. La única intervención ciudadana que se produjo dentro el proceso coadyuva las objeciones gubernamentales, afirmando que el Congreso no evaluó (i) si la destinación de los recursos de la seguridad social para la Telesalud contribuye a una adecuada y eficiente utilización de los mismos, tal como lo exigen los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, (ii) si las aseguradoras y prestadoras de servicios tienen capacidad administrativa y financiera para ofrecer estos servicios y (iii) si dicha destinación de recursos no desfinancia la prestación de servicios de salud.

8.4.1.4. Por su parte, la visita fiscal respalda la insistencia del Congreso, pues a su parecer es cierto que el contenido normativo cuestionado por el Gobierno ya fue objeto de control constitucional mediante la Sentencia C-714 de 2008, en donde se analizaron cargos similares a los que ahora se presentan bajo la forma de objeciones por inconstitucionalidad.

8.4.1.5. Así las cosas, para analizar las objeciones de inconstitucionalidad presentadas en esta ocasión por el señor Presidente de la República, la Corte en primer lugar examinará el alcance normativo del parágrafo ahora objetado, para determinar si coincide con el de las disposiciones legales que fueron examinadas en la Sentencia C-714 de 2008; de ser así, recordará lo considerado y resuelto en aquella ocasión, para, por último, determinar si las objeciones resultan fundadas o infundadas.

8.4.2. El alcance normativo del parágrafo objetado, frente al de las disposiciones legales que fueron analizadas en la Sentencia C-714 de 2008.

8.4.2.1. El parágrafo del artículo 2° del Proyecto de ley número 218 de 2007 -Senado-309 de 2007 -Cámara, respecto del cual el Presidente de la República formula objeciones de inconstitucionalidad, se inscribe dentro de una propuesta legislativa que en general busca, como su nombre lo indica, establecer "los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia". En este sentido, el proyecto de ley al que pertenece al norma objetada, en su primer artículo señala su propósito indicando que a través del mismo se pretende desarrollar la Telesalud en Colombia, "como apoyo al Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, calidad y los principios básicos contemplados en la presente ley".

El artículo segundo, del cual forma parte el parágrafo objetado, define las nociones de "Telesalud", "Telemedicina" y "Teleeducación en Salud". De la lectura sistemática de la norma se colige que el legislador busca que, dentro del contexto del Sistema de Seguridad Social en Salud73, y de conformidad con los principios que lo rigen74, se desarrolle la Telesalud entendida como "un conjunto de actividades relacionadas con la salud, servicios y métodos, los cuales se llevan a cabo a distancia con la ayuda de las tecnologías de la información y telecomunicaciones. Este concepto de Telesalud involucra las actividades de Telemedicina, es decir "la provisión de servicios de salud a distancia en los componentes de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación, por profesionales de la salud que utilizan tecnologías de la información y la comunicación", y la Teleeducación, que consisteen "la utilización de las tecnologías de la información y telecomunicación para la práctica educativa de salud a distancia". De cualquier manera, este artículo segundo da mayor importancia a la atención personalizada en salud, al indicar que la Telesalud "no exime a los prestadores de servicios de salud y a las entidades responsables del pago de tales servicios de su responsabilidad de priorizar la prestación personalizada de servicios de salud, en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud".

Dentro de este entorno normativo, el parágrafo objetado contiene dos prescripciones: de un lado, remite a las normas de las Leyes 1151 y 1122 de 2007 relacionadas con el concepto de Telemedicina, para indicar que las mismas se tendrán "como texto de la presente ley". Y de otro lado, aclara que esta remisión normativa se hará "sin detrimento de lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo que contempla el 0.3 (%) de la UPC para los servicios de Telemedicina".

Respecto de lo primero, es decir de la remisión a las Leyes 1151 y 1122 de 2007, la Corte observa lo siguiente: la Ley 1151 de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, en su artículo 6° relativo a la "Descripción de los Principales Programas de inversión", en el numeral 3.3., referente al "Sistema de Protección Social", incluye un inciso que es la única norma de esta ley relativa al tema de la Telesalud, en la que se dispone:

"Para garantizar lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional,tanto para promoción de la salud como para atención de sus afiliados;los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo** para autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios". (Negrillas fuera del original).

Por su parte, el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, única norma de esta ley relativa a Telesalud, a la que igualmente remite el parágrafo objetado, es del siguiente tenor.

"Artículo 26. De la prestación de servicios por parte de las Instituciones Públicas. La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de Empresas Sociales del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud. En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa Social del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud. En cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE.

"Parágrafo 1°. Cuando por las condiciones del mercadode su área de influencia, las ESE no sean sostenibles financieramente en condiciones de eficiencia, las entidades territoriales podrán transferir recursos que procuren garantizar los servicios básicos requeridos por la población, en las condiciones y requisitos que establezca el reglamento.

"Parágrafo 2°. La Nación y las entidades territoriales promoverán los servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de enfermedades crónicas, capacitación y a la disminución de costos y mejoramiento de la calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las imágenes diagnósticas. Especial interés tendrán los departamentos de Amazonas, Casanare, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés". (Negrillas y subrayas fuera del original).

Ahora bien, observa la Sala que en cuanto a la segunda prescripción incluida en el parágrafo objetado, es decir, aquella conforme a la cual la remisión normativa a las Leyes 1151 y 1122 de 2007 se hace "sin detrimento de lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo que contempla el 0.3 (%) de la UPC para los servicios de Telemedicina", lo que en realidad pretende el parágrafo acusado es reiterar la referida regla contenida en el Plan Nacional de Desarrollo vigente hasta 2010. No obstante, la Corte también detecta que el parágrafo objetado por el ejecutivo no es la única disposición del proyecto de ley relativa a la financiación de la Telesalud, pues el artículo 8° del mismo proyecto, en relación con las entidades públicas de salud, señala:

"Artículo 8°. Recursos para el desarrollo de la Telesalud. A partir de la vigencia de la presente ley se asignará hasta el 5% del presupuesto de inversión del Fondo de Comunicaciones, Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Comunicaciones, al financiamiento de las inversiones requeridas en conectividad para desarrollar la Telesalud en las Instituciones Públicas de Salud en Colombia, de acuerdo con las recomendaciones del Comité Asesor de la Telesalud.

"Parágrafo. Los recursos del Fondo de Comunicaciones Unidad Administrativa Especial del Ministerio de Comunicaciones, de otros Ministerios y de cooperación internacional, se articularán con los recursos que dispongan los diferentes actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con la normatividad vigente, para los fines previstos en el presente artículo".

Por fuera de esas disposiciones, el proyecto de ley se ocupa de otros asuntos como la creación de un órgano asesor de la Telesalud y su conformación y funciones75, el diseño de un "Mapa de conectividad"76 y, bajo el título "Gestión de Conocimiento", alude a los mecanismos de la Teleeducación.

8.4.2.2. Hecho el anterior análisis contextual del parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley, objetado por el Gobierno Nacional, es posible concluir que el alcance de la disposición tachada de inconstitucional es incorporar al texto de la ley las prescripciones normativas contenidas en las leyes 1151 y 1122 de 2007 relativas a la Telesalud, de manera concreta aquellas que (i) ordenan a las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicar el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional77, (ii) indican que los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio78, (iii) asignan a la Superintendencia Nacional de Salud competencias para vigilar el cumplimento de lo anterior, y (iv) ordenan a la Nación y a las entidades territoriales promover los servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de enfermedades crónicas, a la capacitación, a la disminución de costos y al mejoramiento de la calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las imágenes diagnósticas, en especial en aquellos departamentos donde es más difícil acceder a dichas prestaciones79.

8.4.2.3. Conclusiones similares arroja el estudio de los antecedentes legislativos de la disposición objetada. En efecto, al leer la ponencia para primer debate en el Senado al Proyecto de ley número 218 de 2007- Senado-se observa que el Congreso era plenamente consciente de la existencia, para ese momento, de un marco legal regulatorio incipiente relativo a la Telemedicina en Colombia, pero que quiso complementar y profundizar la regulación, a fin de desarrollar la Telemedicina en Colombia y articularla a la plataforma de las tecnologías de la información y el conocimiento. Ciertamente, en dicha ponencia se hace el siguiente recuento sobre el marco regulatorio vigente para ese entonces, relativo concretamente a la Telesalud:

"II. Marco Constitucional y Legal

" …

"f) La Ley 1122 de 2007, además de pretender un acceso universal de los colombianos a los servicios de salud, de manera específica en el parágrafo 2°, del artículo 26 de la prestación de servicios por parte de las instituciones públicas, establece: La Nación y las entidades territoriales promoverán los servicios de Telemedicina para contribuir a la prevención de enfermedades crónicas, capacitación y a la disminución de costos y mejoramiento de la calidad y oportunidad de prestación de servicios como es el caso de las imágenes diagnósticas. Especial interés tendrán los departamentos de Amazonas, Casanare, Caquetá, Guaviare, Guainía, Vichada y Vaupés;

"j) Finalmente, en la Ley del Plan de Desarrollo para el cuatrienio 2006-2010, se establece que para garantizar lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0,3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional, tanto para la promoción de la salud como para atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de la EPS, en particular, al momento de verificar sus redes de servicio".

Y sobre la insuficiencia regulatoria de la Telemedicina y la necesidad de adoptar normas complementarias a las existentes que impulsaran esta política, la misma ponencia dice:

"La legislación no ha sido capaz de adaptarse al ritmo del desarrollo, pero ya han sido definidos principios que sirven de orientación para la implementación y desarrollo de la Telemedicina, así como resoluciones por parte del Ministerio de la Protección Social, con unos lineamientos generales para su aplicación, más no sobre su impulso y desarrollo, como una Política de Estado, que podría contribuir a mejorar la cobertura de los servicios del salud y el acceso de los pacientes a una atención de calidad".

8.4.2.4. Así pues, dentro del contexto de un proyecto de ley que pretende complementar las disposiciones existentes relativas a la Telesalud, más no derogarlas, el parágrafo objetado incorpora al texto del proyecto de ley las prescripciones normativas contenidas en las Leyes 1151 y 1122 de 2007 relativas a la Telemedicina, concretamente los artículos 6°, numeral 3.3, inciso 26 de la Ley 1151 de 2007, y el artículo 26, parágrafo 2°, de la Ley 1122 de 2007.

No sobra aclarar que la inclusión como parte de la nueva ley, del artículo 6°, numeral 3.3, inciso 26 de la Ley 1151 de 2007, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, hace que dicha disposición adquiera vocación de permanencia indefinida en el tiempo, superando su antigua vigencia cuatrienal, determinada por su inclusión en el actual Plan de Desarrollo.

Ahora bien, dado que el artículo 6°, numeral 3.3, inciso 26 de la Ley 1151 de 2007 fue examinado por la Corte en la Sentencia C-714 de 2008, y que tal disposición legal en su propio texto indica que fue expedida para garantizar lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, se hace necesario que la Sala recuerde lo dicho en aquella ocasión.

8.4.3. La Sentencia C-714 de 2008.

Mediante la Sentencia C-714 de 200880 esta Corporación resolvió la demanda de inconstitucionalidad dirigida -entre otras disposiciones- en contra del inciso 23 del numeral 3.3., del artículo 6° y el numeral 3.3.1 del mismo artículo de la Ley 1151 de 2007, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010". Estas normas, disponen lo siguiente:

"Artículo 6° Descripción de los principales programas de inversión

(…)

• 3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad

(…)

3.3 Sistema de Protección Social

(…)

Inciso 23:

Para garantizar lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007, las Empresas Promotoras de Salud, EPS, del Régimen Subsidiado y Contributivo, dedicarán el 0.3% de la Unidad de Pago por Capitación a la coordinación y financiación de los servicios de Telemedicina con cobertura nacional, tanto para promoción de la salud como para atención de sus afiliados; los municipios y distritos, a través de la entidad nacional que los agremia, harán posible la prestación de este servicio. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud verificará el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo para autorizar o renovar el funcionamiento de las EPS, en particular al momento de verificar sus redes de servicios."

(…)

"3.3.1 Mejorar la accesibilidad a servicios de salud y la capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres

Desarrollar un sistema integral de transporte aéreo medicalizado como parte de la estrategia nacional del mejoramiento y garantía de accesibilidad a los servicios de salud de todos los colombianos que se encuentran en el territorio nacional. Este sistema garantizará:

• 1. Ambulancias áreas medicalizadas y certificadas por la autoridad competente en Salud y la Aerocivil, en lo de su competencia, para el traslado de pacientes críticos con exigencia de traslado aéreo según evaluación y remisión por el sistema de salud.

• 2. Rutas aéreas saludables desde los centros de alta complejidad en la atención en salud para cubrir a los habitantes de municipios lejanos.

• 3. Dar soporte aéreo para realizar Brigadas de Salud en las zonas de más difícil acceso del territorio nacional con frecuencia mínima de tres veces año.

• 4. Dar soporte helico-transportado para la respuesta a emergencias por accidentes de tránsito en las 5 regiones: Costa Caribe; centro del país, occidente y eje cafetero, Antioquia Chocó, Oriente Colombiano y Amazonia.

• 5. Apoyo en la fase de impacto en caso de emergencias por desastres naturales en el país.

La entidad que agremia nacionalmente los municipios colombianos desarrollará, organizará y pondrá en funcionamiento este servicio dentro de los seis meses siguientes a partir de la sanción de la presente ley. Para ello, elaborará un plan cuatrienal que se presentará a la entidad reguladora en salud y su desarrollo estará bajo la supervisión del Ministerio de la Protección Social y será vigilada por los organismos de control del sector salud y la Aeronáutica Civil en lo de su competencia. Este servicio se financiará mensualmente con un 2% de la UPC del Régimen Subsidiado y Contributivo que reciben las EPS y las administradoras de regímenes especiales con excepción de Fuerzas Militares.

A la financiación de este sistema concurrirán los sectores que demanden este servicio y que tengan cubierto este tipo de riesgos.

Parágrafo. Para garantizar la operación de este sistema, la Aeronáutica Civil ajustará la operación aeroportuaria y las demás autoridades concurrirán privilegiando el funcionamiento de este servicio."

Uno de los cargos de inconstitucionalidad fue el concerniente a la falta de unidad de materia entre las normas transcritas y el resto de la Ley del Plan para el cuatrienio 2006 2010; las razones concretas por las cuales el demandante estimaba que las normas acusadas no respetaban el principio de unidad normativa, consistían en afirmar que los preceptos acusados traían consigo "una variación parcial al destino de los recursos relacionados con la Unidad de Pago por Capitación (UPC), que según ha establecido la jurisprudencia de esta Corte, son recursos parafiscales cuya finalidad no puede ser cambiada ni desconocida por el legislador." También cuestionaba el hecho de que "la ley haya atribuido la organización y puesta en funcionamiento de estos servicios a la entidad que agremia a los municipios y distritos colombianos". En suma, resaltaba el demandante que "estas decisiones normativas no tendrían cabida dentro del reducido marco temático al que la Ley del Plan de Desarrollo puede referirse".

La Corte despachó como improcedente esta acusación de inconstitucionalidad, considerando que "los apartes del artículo 6° sobre cuya exequibilidad ahora se decide no vulneran el principio de unidad de materia de que trata el artículo 158 superior, ni tampoco el contenido del artículo 339 ibídem. Por el contrario, observa que los servicios y actividades a que estas normas se refieren son pertinentes, y por lo tanto, se insertan sin dificultad, en la superación de varios de los problemas explícitamente planteados por el legislador en relación con los temas de pobreza, empleo y equidad, por lo que este cargo no estaría llamado a prosperar".

Ahora bien, aparte de descartar el cargo por la supuesta violación del principio de unidad de materia, la Corte también agregó las siguientes consideraciones en torno de la constitucionalidad de las normas que examinaba:

"A este respecto, y sin perjuicio de reiterar el carácter de contribuciones parafiscales que en efecto tienen estos recursos, así como la imposibilidad de gravarlos con impuestos, la Corte debe resaltar que la asignación de estos porcentajes de la UPC a la financiación de los antes indicados servicios no constituye un acto prohibido al legislador, que por lo demás es el órgano de cuya decisión depende la creación de este tipo de contribuciones".

Así mismo, dentro de los cargos de inconstitucionalidad analizados en esta ocasión, la Corte examinó el concerniente a la supuesta destinación de recursos de la seguridad social a fines distintos a ella. El demandante consideraba que los apartes del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 por él acusados permitían la destinación de recursos de la seguridad social a propósitos ajenos a ella, y cuestionaba el manejo de aquellos por parte de una entidad de carácter privado, no perteneciente a dicho sistema, circunstancias ambas que resultarían contrarias a lo establecido en el inciso 5° del artículo 48 de la Constitución Política. La sustentación de este cargo se construía a partir del carácter de contribución parafiscal que tanto la ley como la jurisprudencia le han reconocido a la Unidad de Pago por Capitación -UPC-, no obstante lo cual los servicios de Telemedicina estarían disponibles para la generalidad de la población, y no únicamente para las personas afiliadas al sistema de la seguridad social.

Para descartar el anterior cargo de inconstitucionalidad, la Corte vertió, entre otras, las siguientes consideraciones, que ahora resulta necesario transcribir in extenso:

"En lo que hace relación con la esencia de los servicios cuya financiación se busca garantizar a través de las normas aquí demandadas, se tiene que la Telemedicina, según definición normativa traída por el mismo actor81' consiste en "la provisión de servicios de salud a distancia, en los componentes de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, por profesionales de la salud que utilizan tecnologías de la información y la comunicación, que les permiten intercambiar datos con el propósito de facilitar el acceso de la población a servicios que presentan limitaciones de oferta, de acceso a los servicios o de ambos en su área geográfica".

"Por su parte, el llamado transporte aéreo medicalizado puede definirse a partir de las actividades listadas en el propio texto de la norma demandada, la cual contempla, entre otros, el servicio de ambulancias aéreas medicalizadas para el traslado de pacientes críticos según evaluación y remisión por el sistema de salud, la realización de brigadas de salud en zonas de difícil acceso, el soporte helico-transportado a emergencias derivadas de accidentes de tránsito, y el apoyo en la fase de impacto de emergencias causadas por desastres naturales.

"A partir de estas breves descripciones, para esta corporación es evidente que se trata de actividades y servicios útiles, y en muchos casos indispensables, para hacer posible la adecuada prestación de servicios de salud, en situaciones en que, de otra manera, estos últimos no cumplirían su propósito de procurar la prevención de las enfermedades, su oportuna detección, la superación de las emergencias que impliquen un peligro vital o de otro orden, y en general, el pronto y completo restablecimiento de la salud de todas las personas que por alguna razón la hubieren visto afectada.

"En este sentido, los servicios relacionados con la Telemedicina y el transporte aéreo medicalizado, cuya efectiva prestación persiguen las normas demandadas, están llamados a tener un efecto multiplicador en la equitativa disponibilidad de servicios de salud por parte de toda la población, a partir de la superación de las dificultades, muchas veces insalvables, que se derivan de la necesidad de desplazarse desde lugares de difícil acceso y escasa oferta de servicios médicos, hasta los centros urbanos y/o lugares específicos donde existe la disponibilidad de tales servicios, desde los más elementales hasta los más especializados, que los habitantes del territorio colombiano pudieren llegar a requerir.

"Por otra parte, para la Corte resulta irrelevante que las personas beneficiadas por estos servicios sean o no afiliados al sistema de seguridad social, ya que se trata de un derecho de todos los colombianos, y la cobertura universal es precisamente una de las aspiraciones a cuyo logro debe encaminarse el Estado de conformidad con lo previsto en el inciso 3° del artículo 48 superior, mediante la progresiva ampliación de aquélla.

"Por todo lo anterior,para la Corte resulta palmario que estos servicios y actividades deben considerarse entonces como parte integrante del concepto de seguridad social en salud previsto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la desarrollan, complementan y reglamentan. Ello por cuanto, lejos de referirse a actividades ajenas al servicio de salud, se trata de acciones que contribuirán a la ampliación de la cobertura de dicho servicio para todos los colombianos, lo que sin duda resulta acorde con los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen el sistema de seguridad social.

"Constatado que en razón a su contenido la financiación de estos servicios no resulta ajena al concepto de seguridad social, y que no se configura por este hecho la alegada violación del artículo 48 constitucional, resta únicamente analizar lo relacionado con la entidad a la cual se encarga la organización y garantía de prestación de estos servicios.

"En primer lugar, ninguna objeción cabe por el hecho de que estos recursos, que como se ha aceptado, tienen el carácter de una contribución parafiscal, sean administrados por una entidad privada.A este respecto, recuerda la Corte que lo usual en la tradición jurídica colombiana es que estas contribuciones sean administradas por organizaciones que representen a la comunidad de beneficiarios de los servicios que a través del establecimiento de la contribución se pretende financiar, por lo que en realidad resulta frecuente que se trate de entidades de carácter privado.

"Tal como ha sido pacíficamente aceptado por la jurisprudencia, tanto de la Corte Suprema de Justicia como de esta corporación, ello no resulta, en modo alguno, contrario a la naturaleza jurídica de este tipo de contribuciones, ni tampoco a ningún precepto constitucional. Por lo demás, esa misma jurisprudencia ha subrayado que, siempre que observe los debidos parámetros constitucionales,el legislador es autónomo para regular, en la forma que más conveniente le parezca, todos los elementos definitorios de una determinada contribución parafiscal82.

"A hora bien, en lo que atañe a la exigencia que el demandante plantea para que los fondos de esta contribución sean manejados únicamente por entidades pertenecientes al sistema de la seguridad social, debe resaltarse que la restricción contenida en la norma constitucional que sustenta el cargo bajo estudio consiste en que no se destinen ni utilicen "recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella", siendo entonces lo determinante, a efectos de no transgredir este mandato, el carácter de las actividades financiadas con cargo a estos recursos83. A este respecto, y tal como quedó dicho líneas atrás, con ocasión del análisis de este mismo cargo, la Corte considera que los servicios que se financiarán al amparo de estas normas hacen parte, indudablemente, del concepto de seguridad social en salud, que es precisamente el concepto que se pretende financiar con la llamada Unidad de Pago por Capitación (UPC).

"Por lo anterior, esta corporación concluye que no resulta cuestionable, frente al contenido del artículo 48 superior, el hecho de que las normas demandadas encomienden a la entidad que agremia nacionalmente a los municipios colombianos, la responsabilidad de organizar y poner en funcionamiento los servicio de transporte aéreo medicalizado y de telemedicina.

"Establecida así la constitucionalidad de estos preceptos, no puede dejarse sin mención el hecho de que, en razón a la naturaleza de su objeto y a la presumible falta de experiencia en actividades de salud, que podría afectar a la agremiación que el legislador encargó de organizar y poner en funcionamiento estos servicios, pueden surgir dificultades que lleguen a afectar la frecuencia, la calidad o la oportunidad de los mismos. Por estas razones, tal como lo señala el demandante a manera de ejemplo, la reglamentación vigente con anterioridad a esta ley84 dispuso que sólo podrían prestar los servicios de telemedicina las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) que cumplan ciertos estándares y requisitos.

"*Por todo ello, en atención al carácter especializado y de alta responsabilidad de estos servicios, y a que serán administrados recursos para fiscales, la Corte considera necesario condicionar, la exequibilidad de estas normas, advirtiendo que estas actividades deberán cumplirse por conducto de Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud o de empresas especializadas en la provisión de las mismas, todas las cuales estarán sujetas a los respectivos control y vigilancia previstos normativamente al efecto, particularmente, los que conforme a las normas vigentes ejercen la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República y el Ministerio Público".(*Negrillas y subrayas fuera del original).

8.4.4. Existencia de un precedente relevante que determina que las objeciones gubernamentales resulten infundadas.

Como se expuso anteriormente, lo que concretamente objeta el Gobierno Nacional es la prescripción contenida en el parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley por la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia, conforme al cual habrán de tenerse como texto de dicha ley las disposiciones que sobre el mismo asunto de la Telesalud están incluidas en las Leyes 1151 y 1122 de 2007.

Dichas normas, según se vio, son concretamente el inciso 23 del numeral 3.3. del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010", norma que fue objeto de estudio de constitucionalidad mediante la Sentencia C-714 de 200885, y el parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007.

A su vez, el referido inciso 23 del numeral 3.3. del artículo 6° de la Ley 1151 de 2007 indica en su propio texto que su propósito es "garantizar lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 26 de la Ley 1122 de 2007", conforme al cual la Nación y las entidades territoriales promoverán los servicios de Telemedicina.

Ahora bien, a partir del estudio que se hizo en las consideraciones anteriores de esta misma Sentencia, es posible establecer que casi todas las objeciones que el Gobierno formula a la remisión normativa contenida en el parágrafo del artículo 2° del proyecto de ley bajo examen coinciden con los cargos de inconstitucionalidad que fueron presentados dentro del proceso que culminó con la Sentencia C-714 de 2008, y que fueron descartados por esta Corporación, según se muestra en el siguiente cuadro: