por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor

A fin de dar cuenta de las objeciones planteadas, la Corte asumirá la siguiente metodología: En primer término y habida cuenta que existe un precedente consolidado sobre la materia, se recopilarán las reglas que ha fijado la Corte sobre la exigencia de aval gubernamental en las iniciativas que asignan funciones a los ministerios. Luego, en razón que ese mismo precedente ha asumido problemas análogos al estudiado en esta oportunidad, dentro de la misma recopilación de reglas se hará referencia a las exigencias que la Constitución y las normas orgánicas disponen para la conformación de fondos cuenta y su exclusión de las materias que exigen iniciativa gubernamental. Finalmente, a partir de las reglas que se obtengan de los anteriores niveles de análisis, se resolverán los problemas jurídicos antes descritos.

La asignación de funciones ajenas a los objetivos misionales de los ministerios, como modificaciones a la estructura de la administración nacional. El caso de los fondos cuenta. Reiteración de jurisprudencia

• 1. El artículo 150-7 C. P., otorga reserva material de ley a la determinación de la estructura de la administración nacional, radicándose por tanto en el Congreso la competencia para crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. A su vez, el mismo precepto constitucional determina que también corresponde al legislador reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía, al igual que crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.

Con todo, esta competencia congresional opera de manera conjunta con la iniciativa de la Rama Ejecutiva. Así, el artículo 154 C. P., determina que solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, entre otras, las leyes de que trata el artículo 150-7 antes mencionado. Es por ello que aquellos preceptos que versen sobre la modificación de la estructura de la administración nacional y que no cuenten con el apoyo gubernamental durante el trámite legislativo, expresado bien al momento de presentar el proyecto de ley o mediante la manifestación de aval durante el proceso de discusión y aprobación del mismo, son contrarias a la citada norma constitucional.

• 1. En varias oportunidades la Corte ha asumido el problema jurídico consistente en verificar si disposiciones legales que asignan funciones a Ministerios hacen parte de la reserva de iniciativa gubernamental antes explicada, generalmente en el ámbito de la decisión sobre la constitucionalidad de proyectos objetados por el Ejecutivo25. Incluso, este precedente se ha ocupado de definir tópicos análogos al del expediente de la referencia, acerca de la exigibilidad del aval gubernamental cuando el legislador crea fondos especiales y los adscribe a una cartera ministerial particular. Por lo tanto, ante la existencia de jurisprudencia en vigor sobre el tópico analizado, en este apartado la Sala sintetizará las reglas que de ella se derivan.

• 7.1. Las normas legales que determinan las funciones de los ministerios, si bien no están expresamente señaladas dentro de las materias descritas por el artículo 150-7 C. P., en todo caso inciden en la estructura de la administración nacional. Con todo, esta sola razón no es suficiente para concluir que el precepto está sujeto a la reserva de iniciativa gubernamental, puesto que la jurisprudencia constitucional contempla otros factores a considerar previos a inferir que se está ante una modificación de la estructura de la administración nacional. Estos factores versan, en los términos explicados en la Sentencia C-889 de 2006, acerca de (i) la voluntad expresa del legislador, (ii) la naturaleza jurídica asignada, (iii) la autonomía de que goce, (iv) el que reciba recursos públicos o privados; (v) el que se le asignen funciones públicas, así como la trascendencia de dichas funciones sobre la misión básica de la entidad; y (vi) la participación de autoridades nacionales en los órganos de dirección.

Según lo expresa el fallo mencionado, es a partir de la aplicación de estos criterios que la Corte ha declarado que se desconoce la reserva de iniciativa gubernamental en los casos que el Congreso, sin contar con el apoyo del Ejecutivo "(i) ha creado entidades del orden nacional26, (ii) ha modificado la naturaleza de una entidad previamente creada27; (iii) ha atribuido a un ministerio nuevas funciones públicas ajenas al ámbito normal de sus funciones28; (iv) ha trasladado una entidad del sector central al descentralizado o viceversa29; (v) ha dotado de autonomía a una entidad vinculada o adscrita a algún ministerio o ha modificado su adscripción o vinculación30; o (vi) ha ordenado la desaparición de una entidad de la administración central31. Para la Corte, tales disposiciones modifican la estructura de la administración central y su constitucionalidad depende de que haya habido la iniciativa o el aval gubernamental".

• 7.2. Ahora bien, cuando se trata de normas que asignan competencias a los ministerios, los factores dirimentes para determinar si debió contarse con el aval gubernamental tienen que ver con la preexistencia de la entidad creada como parte de la administración, o la relación intrínseca entre la función asignada por el legislador y los "objetivos misionales" de la entidad.

Este fue el asunto dilucidado por la Corte en la Sentencia C-063 de 2002, decisión en la cual se determinó que distintos preceptos que incluían, modificaban y suprimían funciones de diferentes ministerios eran exequibles, en razón que no estaban creando nuevas entidades y, a su vez, las funciones asignadas encuadraban dentro de los objetivos propios de las correspondientes instituciones. Para sustentar esta posición, el Pleno planteó los siguientes argumentos, que por su importancia nodal para el presente asunto, conviene transcribir in extenso.

"El problema jurídico consiste en establecer si la asignación de funciones a los Ministerios y Ministros pertenece o no al ámbito de la determinación de la estructura administrativa del nivel nacional a que hace referencia el artículo 150 numeral 7 de la Constitución o si, por el contrario, hace parte de decisiones del legislador, no vinculadas con este precepto constitucional.

En este aspecto es preciso distinguir las funciones de las entidades y organismos administrativos de las atribuciones de sus autoridades, lo cual se traduce, entre otros aspectos, en la determinación de la autoridad competente para asignarlas. Así, mientras la asignación de funciones a las entidades y organismos públicos le compete a la ley, la asignación de funciones a las autoridades de las entidades y organismos públicos se lleva a cabo por la ley y por la autoridad ejecutiva32. Cuando es el legislador el que efectúa la asignación de funciones a unos y otros, atiende reglas diferentes en relación con la iniciativa para la presentación del correspondiente proyecto de ley. De un lado, existe reserva de iniciativa exclusiva a favor del Gobierno Nacional en los eventos en que se presente modificación de la estructura de la administración nacional, circunstancia que, de otro lado, no se exige cuando se trata de la asignación legislativa de funciones a las autoridades de las entidades y organismos del orden nacional.

De acuerdo con lo expuesto, las leyes que asignen funciones a los ministros no pertenecen al campo de la "determinación de la estructura de la administración nacional" (C. P., artículo 150-7), aunque naturalmente están relacionadas estrechamente con ella; por lo tanto, la presentación de este tipo de proyectos de ley no exige la iniciativa exclusiva a cargo del Gobierno Nacional. Por ello se declarará infundada la objeción presidencial frente a los artículos que asignan funciones a ministros del despacho.

Adicionalmente, no toda asignación de funciones a los ministerios trasciende el ámbito propio de la estructura de la administración nacional pues bien puede tratarse de funciones directamente relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de la iniciativa del Gobierno Nacional. De esta manera, al revisar el contenido de los artículos objetados se observa que las funciones asignadas a los ministerios corresponden a asuntos propios del respectivo organismo y, por lo tanto, no alteran la estructura de la administración nacional".

Según lo expuesto, la Sala concluye que, de manera general, las normas legales que regulan las funciones de los ministerios no están sometidas a la reserva de iniciativa gubernamental prevista en el artículo 150-7 C. P. Esta conclusión solo es predicable cuando (i) la asignación de funciones está precedida o incorpora la creación de una nueva entidad u estructura orgánica pública, inexistente en el arreglo institucional de la administración; o (ii) la función que asigna el legislador no guarda relación con los objetivos del ministerio respectivo.

• 7.3. Las premisas anteriores guardan un evidente vínculo conceptual con la exigibilidad de la reserva de iniciativa gubernamental respecto de las disposiciones legales que crean fondos especiales, categoría a la que pertenece el Fondo Mixto materia de estudio.

El criterio dirimente en este aspecto radica en la diferenciación entre los fondos especiales, también denominados fondos cuenta y los fondos entidad. De acuerdo con lo regulado por el artículo 30 EOP, son fondos especiales en el orden nacional, "…los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador". Se trata, en ese orden de ideas, de una clasificación de rentas nacionales sui generis, en tanto se diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prevé el legislador orgánico con el ánimo de otorgar soporte jurídico a determinadas modalidades de concentración de recursos públicos.

La Corte tuvo oportunidad de pronunciarse acerca de la naturaleza jurídica de los fondos especiales en dos sentencias que han resuelto demandas contra algunos segmentos del artículo 30 EOP. Así, en la Decisión C-009 de 2002, ante la acusación que los fondos especiales desconocían la prohibición constitucional de la fijación de rentas de destinación específica, se señaló que "… el artículo 358 de la Constitución Política y los artículos 11 y 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional. || Como se aprecia, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales. || Así mismo, los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja33, principio definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996: "Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación". (…) La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: 1. Los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, y 2. Los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. || El artículo demandado no crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular sino que se limita a señalar genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin especificar la naturaleza de tales ingresos. En este orden de ideas, el artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no consagra ni afecta renta tributaria alguna, circunstancia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta Política en cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas nacionales de destinación específica si no contiene ella una renta determinada, de carácter tributario34".

La comprensión de los fondos especiales como modalidades diferenciadas de rentas nacionales fue reiterada por la Corte en la Sentencia C-066 de 2003. En esa oportunidad, la Sala ratificó lo expresado en precedencia para concluir que los fondos especiales no contrariaban la definición constitucional de ingresos corrientes, prevista en el artículo 358 C. P. Al respecto consideró que "[e]n la medida en que, como se ha precisado en esta providencia, la exclusión de determinada renta del concepto de ingresos corrientes de la Nación en función de su destinación específica, solo resulta contraria a la Carta cuando, tal destinación específica también lo sea, no cabe declarar, en abstracto, la inconstitucionalidad de las normas que contemplan la posibilidad de los fondos especiales como clasificación independiente de los ingresos del presupuesto, sino que se requeriría examinar, en cada caso, las leyes que regulan tales fondos, para determinar si sus previsiones son compatibles con la Constitución o no. || Así, resultaría contrario a la Constitución que el legislador regulase dentro de los fondos especiales, recursos que por su naturaleza revistan la condición de ingresos corrientes de la Nación, y que, ni por su origen, ni por sus características, guarden una específica relación de conexidad con el fin señalado para el respectivo fondo. Pero, por el contrario, sería válida la clasificación de unos ingresos como pertenecientes a un fondo especial, cuando los mismos, desde su origen, obedezcan a la necesidad de atender un servicio determinado, que se financia con cargo a ellos. Pero eso, se repite, solo puede establecerse en el análisis concreto de cada uno de tales fondos".

• 7.4. Los fondos especiales difieren de otras modalidades de afectación de recursos, estas sí con naturaleza institucional, como son los denominados fondos cuenta. Estos fondos, si bien guardan similitud con los fondos especiales en lo que respecta a su función de distribución de recursos públicos para un propósito definido, difieren radicalmente en que estos, como se indicó, son una modalidad particular de clasificación de las rentas nacionales, mientras aquellos son asimilados a una entidad pública, en virtud que cuentan con personería jurídica.

Estas diferencias fueron dilucidadas por la Corte en la Sentencia C-713 de 2008, que reiteró el precedente aplicable sobre el particular, a propósito del control automático de constitucionalidad de la norma estatutaria que reformó la Ley 270 de 1996 con el objeto de crear el Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia. En esa decisión se puso de presente que la jurisprudencia constitucional ha concluido que en aquellos casos en que el legislador decide introducir un fondo y le confiere en la norma correspondiente personería jurídica, se está ante un fondo entidad, que no puede comprenderse como una simple categorización de ingresos públicos, sino como una reforma que incide en la estructura de la administración.

Para arribar a esta conclusión, la Corte se basó en las consideraciones que fueron realizadas en la Sentencia C-650 de 2003, expresadas en razón de las objeciones gubernamentales contra un proyecto de ley que disponía la creación del Fondo Mixto Antonio Nariño para el Desarrollo del Periodismo, censuras basadas en tópicos análogos a los analizados en el asunto de la referencia. Así, se señaló por el Pleno que "[e]n cuanto a su definición conceptual, en la Sentencia C-650 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda, la Corte explicó que los fondos especiales "son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo a los cuales una norma destina bienes y recursos para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya administración se hace en los términos en este señalados", cuyos recursos están comprendidos en el presupuesto de rentas nacionales. || En aquella oportunidad la Corte también explicó que un fondo con personería jurídica no es equiparable a un fondo especial que constituye una cuenta (sin personería jurídica). De esta manera, el primero se asimila a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración pública y por tanto modifica su estructura, mientras el segundo se refiere al sistema de manejo de recursos y por lo tanto no tiene personería jurídica. No obstante, un fondo-entidad puede tener dentro de sus funciones la administración de un fondo-cuenta. (…) De esta manera, la creación de un Fondo-entidad implica la modificación de la estructura de la administración nacional, lo que hace necesario el cumplimiento de las normas constitucionales especiales en cuanto la creación debe ser efectuada por el legislador y contar con la iniciativa o el aval del Gobierno (artículos 150-7 y 154). Además, conforme a lo previsto el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, que desarrolla el artículo 150-7 de la Carta Política, "la ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica y así mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda". || Así las cosas, el Legislador debe señalar los elementos esenciales relativos a la entidad, como, por ejemplo, de los órganos de dirección y administración, su integración, el régimen jurídico, el soporte presupuestal, entre otros".

Como se observa, la Corte ha identificado un vínculo entre la configuración, por mandato del legislador, de fondos entidad y la obligatoriedad del aval gubernamental en esos casos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 154 C. P. Esto en razón a que, contrario a como sucede con los fondos especiales, los fondos entidad son modificaciones a la estructura de la administración, derivadas de la inclusión de un nuevo cuerpo institucional. A su vez, también debe resaltarse que el principal factor diferenciador entre los institutos mencionados es que en los fondos entidad prexiste la decisión de el legislador de conferirles personería jurídica, lo que otorga el carácter institucional antes señalado.

Con base en las precisiones conceptuales y jurisprudenciales analizadas, pasa la Corte a resolver los problemas jurídicos descritos en el fundamento jurídico 5.

Solución de los problemas jurídicos

• 1. El primer problema jurídico versa sobre el presunto desconocimiento de la reserva de iniciativa gubernamental, al haberse modificado la estructura de la administración nacional por la inclusión del Fondo Mixto regulado en el artículo 11 del proyecto de ley objetado. De acuerdo con las reglas fijadas anteriormente, la respuesta a este cuestionamiento depende de dos variables: (i) la naturaleza jurídica del Fondo Mixto; y (ii) el vínculo entre sus finalidades y las de la cartera ministerial al cual fue adscrito.

• 8.1. En cuanto a lo primero, se tiene que el Fondo Mixto tiene el carácter de fondo cuenta, en los términos antes explicados. El artículo 11 objetado es expreso en determinar que se trata de una cuenta especial, sin personería jurídica, que tiene por objeto "aportar los recursos necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley y permitir el funcionamiento de las actividades de la Fundación Manuel Mejía Vallejo".

Así, se encuentra que el legislador otorgó una expresa naturaleza jurídica al Fondo Mixto, excluyéndolo de la posibilidad de ser considerado como un fondo entidad. Antes bien, la determinación del objeto del Fondo demuestra que fue constituido como un mecanismo de arbitrio de recursos públicos, unívocamente dirigida al cumplimiento de las finalidades del proyecto de ley, que se concentran a su vez en la preservación y fomento de la obra del escritor e intelectual colombiano Manuel Mejía Vallejo. Esta comprobación permite concluir que la inclusión del Fondo Mixto carece de un componente institucional pues, como se explicó, ese rasgo no es propio de los fondos cuenta, en tanto modalidades de distribución y gestión de los ingresos fiscales.

La ausencia del componente institucional impide afirmar que se esté ante una modificación de la estructura de la administración nacional. En contrario, el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, creó un fondo cuenta y dispuso que su administración estuviera a cargo del Ministerio de Cultura, representado en un funcionario que ejerza la dirección del mismo. Nótese que el legislador no optó ni por crear una nueva institucionalidad para el Fondo Mixto, ni tampoco ordenó la conformación de nuevos cargos públicos o divisiones administrativas en el mencionado Ministerio. En cambio, se limitó a configurar una nueva función para esa cartera, consistente en la administración del fondo cuenta. Por ende, no se está ante una norma jurídica que modifique la estructura de la administración nacional, por lo que no es procedente exigir la iniciativa de que trata el artículo 154 C. P.

Ahora bien, debe también hacerse claridad, frente a algunas consideraciones realizadas en la insistencia del Congreso y en el concepto del Procurador General, que el Fondo Mixto regulado en la norma objetada tiene una naturaleza jurídica diferente a los fondos mixtos de promoción de la cultura y las artes, de que trata la Ley 397 de 1997. De acuerdo con el artículo 63 de esa normatividad, los mencionados fondos tienen por finalidad promover la creación, la investigación y la difusión de las diversas manifestaciones artísticas y culturales. El Ministerio de Cultura, con base en la misma disposición, está autorizado para participar en la creación de los fondos mixtos departamentales, distritales, municipales y de los territorios indígenas conforme a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional, así como para realizar aportes y celebrar convenios de fomento y promoción de las artes y la cultura con dichos fondos.

Con todo, no puede perderse de vista que los fondos mixtos de promoción de la cultura y las artes pertenecen a la categoría de los fondos entidad. En efecto, la norma legal mencionada es expresa en indicar que dichos fondos mixtos "son entidades sin ánimo de lucro, dotadas de personería jurídica, constituidas por aportes públicos y privados y regidas en su dirección, administración y contratación por el Derecho Privado sin perjuicio del control fiscal que ejercen las respectivas Contralorías sobre los dineros públicos". Es precisamente ese carácter institucional de los fondos mixtos explica que el artículo 57 de la Ley 397 los incluya como una de las entidades que integran el Sistema Nacional de Cultura.

En cambio, el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes (i) es una cuenta especial sin personería jurídica; (ii) no puede, por ende, comprenderse como una "entidad"; y (iii) su administración corresponde al Ministerio de Cultura, lo que justifica que los contratos que se celebren en relación con el mismo, como lo dispone el artículo 11 objetado, se rijan por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Esto por la simple razón que tales procesos contractuales estarán a cargo del Ministerio de Cultura pues el Fondo Mixto, se insiste, carece de personería jurídica.

• 8.2. En segundo término, debe verificarse que se cumpla con la siguiente condición para la constitucionalidad de la medida, relativa al vínculo entre la finalidad del Fondo Mixto y los objetivos misionales del Ministerio de Cultura. Esto debido a que, como se explicó anteriormente, la jurisprudencia de la Corte ha concluido que se está ante una modificación de la estructura de la administración nacional cuando se imponen a los ministerios funciones que son ajenas a las finalidades para las cuales fueron previstos.

En el caso analizado, la Sala encuentra que existe una evidente conexión entre los objetivos del Ministerio de Cultura y la finalidad para la cual fue constituido el Fondo Mixto en comento. De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 397 de 1997, el Estado a través del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, fomentará las artes en todas sus expresiones y las demás manifestaciones simbólicas expresivas, como elementos del diálogo, el intercambio, la participación y como expresión libre y primordial del pensamiento del ser humano que construye en la convivencia pacífica. En ese orden de ideas, el artículo 18 ejusdem dispone que esas actividades de fomento del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales logren concreción en el establecimiento de estímulos especiales y la promoción de la creación, la actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las expresiones culturales. Para tal efecto, la ley enumera opciones de fomento como bolsas de trabajo, becas, premios anuales, concursos, festivales, talleres de formación artística, apoyo a personas y grupos dedicados a actividades culturales, ferias, exposiciones, unidades móviles de divulgación cultural, al igual que el otorgamiento de incentivos y créditos especiales para artistas sobresalientes, así como para integrantes de las comunidades locales en el campo de la creación, la ejecución, la experimentación, la formación y la investigación a nivel individual y colectivo. Estas actividades operan respecto de diferentes expresiones culturales, entre las cuales se encuentran (i) las expresiones culturales tradicionales, tales como el folclor, las artesanías, la narrativa popular y la memoria cultural de las diversas regiones y comunidades del país; y (ii) las artes literarias.

Como es evidente, estas responsabilidades de fomento a cargo del Ministerio de Cultura y las entidades territoriales guardan unidad de sentido con las diferentes actividades que, alrededor de la obra del escritor Manuel Mejía Vallejo, prevé el proyecto de ley objetado. Así, la Corte concluye que la objeción gubernamental relativa al desconocimiento de los artículos 150-7 y 154 C. P., es infundada.

• 8.3. Frente al segundo problema jurídico, la Sala encuentra que a pesar que el artículo 30 EOP refiere a los fondos especiales como instrumentos para la distribución de rentas del orden nacional, las normas constitucionales aplicables impiden que esa disposición orgánica puede ser válidamente interpretada en el sentido que lo expone el Gobierno, esto es, que los fondos especiales están referidos, exclusivamente, a recursos nacionales.

El artículo 150-11 C. P., confiere al Congreso, por iniciativa del Gobierno, la competencia para establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración. Es a partir de esa competencia que el Congreso está habilitado para proferir normas que, como las disponen fondos cuenta, determinan la distribución de esas rentas nacionales. Igualmente, de conformidad con el grado de autonomía de las entidades territoriales previsto en la Constitución, los artículos 300 y 313 C. P., confieren a las asambleas departamentales y a los concejos municipales las competencias para (i) decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (ii) expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y municipal, y el presupuesto anual de rentas y gastos. Estas competencias son expresiones concretas de la autonomía que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, en el marco de la Constitución y la ley, lo que involucra, entre otras garantías, el derecho a administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (artículo 287 C. P.).

Con base en estas previsiones, la jurisprudencia constitucional concluye que la actividad fiscal y presupuestaria de las entidades territoriales debe articularse entre el grado de autonomía que la Carta Política les confiere y la vigencia del principio de Estado unitario, cuyas implicaciones explican que el mismo Texto Superior delimite el ejercicio de esa potestad a los mandatos del legislador, previéndose de este modo la necesidad de armonizar ambos extremos en cada caso concreto. Sobre el particular la Sentencia C-321 de 2009, al hacer referencia a distintas decisiones de la Corte sobre esta materia, señaló que "se precisa armonizar los contenidos de los principios de unidad y de autonomía, los cuales se limitan recíprocamente. En tal sentido, el juez constitucional en Sentencia C-535 de 1996 consideró que la autonomía debía entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo cual quiere decir que si bien, por un lado, se afirman los intereses locales, se reconoce, por otro, "la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario"35. En esa misma providencia se señaló que "por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última"36. || Posteriormente, la Corte en Sentencia C-1258 de 2001 adelantó unas precisiones en relación con el papel que le corresponde cumplir al legislador en la configuración de los ámbitos de la autonomía regional, indicando que ésta se encuentra integrada por "el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo"37. En cuanto al límite máximo, expresó la Corte que el mismo tiene una frontera en aquel extremo que al ser superado rompe con la idea del Estado unitario"38.

• 8.4. Llevados estos argumentos a la resolución del segundo problema jurídico de esta decisión, se tiene que, en primer lugar, el artículo 30 EOP no prevé una regla de derecho según la cual los recursos que integran los fondos especiales deban ser exclusivamente de índole nacional, como lo plantea el Gobierno en la objeción propuesta. A este respecto, se encuentra que la definición del legislador orgánico se restringe a señalar que "[c]onstituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador". De esta definición no puede colegirse válidamente que exista la mencionada exclusividad de fuentes, sino que antes bien es compatible con la posibilidad que existan fondos especiales conformados con ingresos del orden territorial o, incluso, de naturaleza mixta.

Precisamente una modalidad de fondo cuenta mixto es el previsto en la norma objetada, la cual indica que los recursos de naturaleza pública del Fondo provendrán de tres vías específicas, a saber (i) recursos del presupuesto general de la Nación; (ii) recursos del presupuesto del Departamento de Antioquia; y (iii) recursos del presupuesto del Municipio de Medellín. Por ende el legislador, en uso de la competencia señalada en el artículo 150-11 C.P., estipuló un fondo cuenta con diversos recursos de financiamiento. Del mismo modo, basado en las potestades derivadas del principio de Estado unitario, expresado en la delimitación de las competencias presupuestales de las entidades territoriales a las definiciones legales, el legislador previó que dentro de esas fuentes de integración del fondo cuenta están recursos del Departamento y el Municipio mencionados. Además, no puede perderse de vista que una disposición normativa de este carácter solo podría ser expedida por el Congreso, pues es este órgano quien tiene la competencia privativa para decretar gastos que autoricen erogaciones del Presupuesto General de la Nación, según se ha explicado anteriormente.

Sin embargo, debe hacerse énfasis en que lo planteado opera de forma articulada con la vigencia de las normas constitucionales, en especial los artículos 300 y 313 C. P., y las disposiciones orgánicas en materia presupuestal. Por ende, la concurrencia de los recursos de naturaleza territorial en el Fondo Mixto deberá estar precedida, en todo caso, de la decisión de la Asamblea Departamental de Antioquia y del Concejo Municipal de Medellín, pues son esos los órganos competentes para definir los gastos y las asignaciones presupuestales propias de los recursos de propiedad de dichas entidades territoriales. En consecuencia, la disposición objetada en modo alguno altera la vigencia de esas competencias, ni menos aún involucra una orden imperativa de destinación de recursos de las entidades territoriales concernidas. En cambio, a juicio de la Corte la normativa acusada se restringe a crear un fondo cuenta adscrito al Ministerio de Cultura, en los términos explicados, pero no incide en la aplicación de las previsiones constitucionales y orgánicas que fijan la competencia y los organismos encargados de aprobar las asignaciones presupuestales de las entidades territoriales.

A este respecto debe insistirse en que la previsión contenida en el parágrafo 1° del artículo 11 objetado, relativa a que los recursos del Fondo estarán integrados, entre otras fuentes por los aportes que le asignen los presupuestos del Departamento de Antioquia y del Municipio de Medellín, en ningún modo pueden entenderse como órdenes imperativas para que esas entidades territoriales pongan a disposición del Fondo dichos recursos. En contrario, esa previsión legal solo puede comprenderse como una autorización para que, luego de surtido el procedimiento constitucional y legal, en especial la decisión de la Asamblea y el Concejo respectivos, esos recursos sean transferidos al Fondo Mixto, si así se decide por los órganos respectivos de las entidades territoriales concernidas.

Así, deberá mediar el procedimiento presupuestal correspondiente en cada uno de los mencionados entes territoriales, de acuerdo con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 300-5 y 313-5 de la Constitución, como paso previo indispensable para la asignación de recursos de dichas entidades a favor del Fondo. Esto en el entendido que ese ejercicio de competencia es una manifestación concreta del derecho de las entidades territoriales a administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Por ende, en lo que respecta a los asuntos presupuestales y frente a los recursos de propiedad de las entidades territoriales, el legislador debe mostrarse respetuoso de ese ámbito de autonomía, lo que involucra no solo la necesidad de mantener las competencias de esos entes para el manejo de sus recursos fiscales, sino también la necesidad que las competencias que se transfieran desde el Estado central también puedan ser suficientemente financiadas. Como lo ha resaltado la Corte "… [S]i bien se reconoce como punto de partida la facultad del poder central de dirigir las finanzas públicas, se debe advertir que esta facultad no se traduce en el vaciamiento de la autonomía presupuestal de los entes territoriales. La facultad de gestión y ejecución de los recursos propios no puede ser afectada por el diseño de una política de saneamiento fiscal de tal forma que haga imposible la atención de los intereses de las localidades. Por ello, se afecta la autonomía no sólo cuando se define específicamente las funciones que se deben cumplir sin dejar margen de acción a las autoridades territoriales sino también cuando el poder central decide transferir en su totalidad las responsabilidades de la nación, sin el acompañamiento de los medios y recursos necesarios para atenderlos eficientemente. Esta transferencia no sólo pone en peligro el principio de autonomía sino también el principio de Estado social de derecho relacionado con los principios de coordinación, subsidiariedad, concurrencia y cooperación de la administración pública"39.

Con base en estas consideraciones, se concluye que la objeción gubernamental que dio lugar al segundo problema jurídico está basada en una comprensión inadecuada de las normas orgánicas sobre presupuesto, que derivó a su vez en la exigencia de condiciones no previstas en dicha regulación. Así, el Pleno no evidencia afectación del artículo 151 C. P., por lo que también se declara infundada esta censura.

• 1. En conclusión, se tiene que las objeciones gubernamentales planteadas son infundadas, puesto que (i) el Fondo Mixto Manuel Mejía Vallejo de Promoción de la Cultura y las Artes es un fondo cuenta, que carece de carácter institucional y, por ende, no configura una modificación a la estructura nacional; (ii) el Fondo Mixto cumple con las finalidades intrínsecamente relacionadas con los objetivos misionales del Ministerio de Cultura, entidad encargada de su administración y (iii) no concurre una regla orgánica presupuestal que prescriba que los fondos especiales deban estar conformados exclusivamente con recursos del orden nacional, pudiéndose organizarlos con una financiación de índole mixta. A su vez, según las razones anotadas, esta opción legislativa es compatible con la plena vigencia de las competencias que en materia presupuestal, reconoce la Constitución a las entidades territoriales.

DECISIÓN

En mérito a las consideraciones expuestas la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar INFUNDADAS las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.

Segundo. En consecuencia de lo anterior y exclusivamente respecto de la objeción formulada por el Gobierno Nacional, declarar EXEQUIBLE el artículo 11 del Proyecto de ley número 90 de 2009 Senado, 259 de 2009 Cámara, por la cual se rinde homenaje a la memoria, vida y obra del intelectual, librepensador y escritor antioqueño Manuel Mejía Vallejo y se decretan disposiciones y efectos en su honor.

Tercero. DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.

Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

El Presidente,

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Adriana María Guillén Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto, Luis Ernesto Vargas Silva, Magistrados.

La Secretaria General, Sentencia C-617 de 2012.

Marta Victoria Sáchica Méndez.

1 Folios 1 a 028 del cuaderno de pruebas 1 (CP1).

2 Folios 1 a 2 CP1.

3 Folio 49 del cuaderno principal (CPpal).

4 Folios 50 a 51 CPpal.

5 Esta delegación se realizó mediante el Decreto número 118 del 19 de enero de 2011. El artículo 1-3 de ese decreto invistió al ministro delegatario de las funciones presidenciales previstas en el artículo 166 C. P.

6 Folio 555 del cuaderno principal 2 (CPpal.2).

7 Folio 551 CP2.

8 Folio 553 CPpal. 2.

9 Corte Constitucional. Sentencias C-510/96, C-063/02 y C-068/04.

10 Ver entre otros, los Autos A-123/10 A-221/09, A-360/08, A-177/08, A-026/08, A-304 de 2007, A-117 y A-008A de 2004, A-309 de 2001; A-247A de 2001; A-123 de 2000.

11 Folios 241 a 248 CP1.

12 Folios 118 a 119 cuaderno de pruebas 2 (CP2).

13 Folio 283 CP2.

14 Folios 16 y 20 a 21 CP2.

15 Folios 255 a 259 CP1.

16 Folio 273 (anverso y reverso) CP1.

17 Folio 283 (reverso) CP1.

18 Folio 250 CP1.

19 Corte Constitucional, Sentencia C-305/10.

20 Folio 10 del cuaderno de pruebas 5 (CP5).

21 Folio 109 CP5.

22 Folios 118 a 119 CP5.

23 Folio 25 (anverso y reverso) del cuaderno de pruebas 6 (CP6).

24 Folios 89 a 90 CP5.

25 Sobre el particular, puede consultarse el precedente jurisprudencial planteado en las Sentencias C-063/02, C-650/03, C-889/06 y C-713/08.

26 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-947 de 1999, M. P.: José Gregorio Hernández Galindo, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones presidenciales a un proyecto de ley en el que el legislador expresamente creó una entidad pública descentralizada del orden nacional de naturaleza especial, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada al Ministerio de Salud y que funcionaría en las instalaciones del Hospital Francisco de Paula del Distrito de Barranquilla, sin que mediara la iniciativa gubernamental o su aval.

27 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-121 de 2003, M. P.: Clara Inés Vargas Hernández, en donde la Corte encontró fundadas las objeciones a un proyecto de ley que transformaba la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada que funcionaba como unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Defensa, para convertirlo en ente universitario autónomo del orden nacional con perso­nería jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación.

28 Ver, por ejemplo, las Sentencias C-987 de 2004 y C-650 de 2003 M. P: Manuel José Cepeda Espinosa, en las que la Corte encontró fundadas las objeciones a un proyecto de ley que no tuvo ni la iniciativa ni el aval gubernamental y en el que se asignaba nuevas funciones al Ministerio de Protección Social (la administración de un fondo-cuenta) que no estaban dentro del ámbito regular de funciones de dicha entidad, y posteriormente declaró inexequible el texto aprobado por el Congreso por no haber incor­porado las modificaciones ordenadas en la Sentencia C-650 de 2003. Ver también la Sentencia C-570 de 2004, M. P.: Manuel José Cepeda, SV parcial: Rodrigo Escobar Gil, en donde la Corte declaró la inexequibilidad de la sustitución de varios consejos profesionales creados antes de Ley 842 de 2003, por el COPNIA, como consejo profesional único encargado de expedir las matrículas profesionales, de llevar el registro de profesionales y de velar por el cumplimiento de las leyes correspondientes sin que mediara iniciativa gubernamental. Ver también la Sentencia C-063 de 2002, MP: Jaime Córdoba Triviño, donde la Corte declaró infundadas las objeciones a un proyecto de ley que asignaba funciones a un Ministerio porque tales funciones estaban directamente relacionadas con los objetivos misionales de los ministerios, en virtud de lo cual la aprobación de la ley tampoco requerirá de la iniciativa del Gobierno Nacional. En la Sentencia C-482 de 2002, M. P.: Álvaro Tafur Galvis, la Corte señaló que resultaba inconstitucional, por violación de la reserva de iniciativa gubernamental una norma que asig­naba como función a los Ministros de Salud y de Educación la de hacer parte de un Colegio Nacional de Bacteriología creado por la misma ley.

29 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-078 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, SV: Eduardo Mon­tealegre Lynett, en donde la Corte encuentra fundadas las objeciones a un proyecto que trasladaba una entidad del sector central al descentralizado.

30 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-121 de 2003, M. P.: Clara Inés Vargas Hernández, precitada.

31 Ver, por ejemplo, la Sentencia C-570 de 2004, M. P.: Manuel José Cepeda, precitada.

32 Ver Sentencias C-089A de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-447 de 1996, M. P. Carlos Gaviria Díaz.

33 De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional no están compren­didos dentro del principio de unidad de caja.

34 En la Sentencia C-040 de 1993, M. P. Ciro Angarita Barón se dijo: "En anteriores ocasiones esta Cor­poración había señalado que una interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que la prohibición de las rentas nacionales de destinación específica del artículo 359 se refiere exclusivamente a los ingresos nacionales de carácter tributario o impuestos nacionales".

35 Sentencia C-535 de 1996.

36 Sentencia C- 535 de 1996.

37 Sentencia C-1258 de 2001.

38 Sentencia C-1258 de 2001.

39 Corte Constitucional, Sentencia C-540/01.