por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones

En cuanto al alcance del control constitucional de los proyectos de ley estatutaria, esta Corporación ha señalado que el examen que realiza reviste las siguientes características: "(i) es jurisdiccional al estarle vedado estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley toda vez que sus fallos son en derecho; (ii) es automático al no requerir para su inicio la presentación de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral al tener que examinar el proyecto de ley en su contenido formal y material, además de confrontarlo con la totalidad de las disposiciones de la Carta; (iv) es definitivo en cuanto debe decidir concluyentemente sobre el proyecto de ley, haciendo tránsito a cosa juzgada constitucional31; (v) es participativo en la medida en que cualquier ciudadano podrá intervenir en el asunto para defender o impugnar el proyecto de ley; y (vi) es previo al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto"32.

• 2. Análisis formal

• 2.1. El proyecto que se analiza reglamenta el derecho fundamental de acceso a la información pública y mediante él, el legislador configuró el contenido, el alcance y los límites de este derecho fundamental y estableció criterios para resolver posibles colisiones con otros derechos, deberes e intereses públicos importantes o imperiosos.

En vista de ello, tal como lo reconocen todos los intervinientes dentro del proceso, el proyecto debía cumplir con los trámites propios de las leyes estatutarias, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Carta, que establece que se regularán mediante leyes estatutarias "derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección".

2.2. El proceso de formación de las leyes estatutarias está previsto de manera especial en el artículo 153 Superior, en concordancia con los artículos 133, 145, 146, 149, 152, 154, 157, 158, 159, 160, 161, y 163 ibídem, así como en los artículos 117, 144, 147, 156, 168, 183, y 298 de la Ley 5ª de 1992.

De conformidad con dichas disposiciones, un proyecto de ley estatutaria debe cumplir con los siguientes requisitos:

• Haber sido publicado en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. El artículo 9° del Acto Legislativo número 001 de 2003 dispuso que esta exigencia también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos con un día de anticipación a la sesión donde fuere votado.

• Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y en la plenaria de cada Cámara en segundo debate, mediante votación nominal y pública, por mayoría absoluta, previo cumplimiento de los requisitos de publicación de las ponencias.

• Haber respetado los términos fijados en el artículo 160 para los debates, a saber: entre el primero y el segundo debates en cada Cámara debe mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación de la discusión en la otra deben transcurrir por lo menos quince días;

• Haberse dado aviso de que el proyecto será sometido a votación en sesión distinta a aquella en la que se efectúa la respectiva votación y someter el proyecto a votación en la oportunidad anunciada (art. 8° del Acto Legislativo número 001 de 2003);

• Haber sido aprobado dentro de una sola legislatura, con la aclaración de que este plazo se refiere únicamente el trámite dentro el Congreso, y no se extiende al período que requiere la revisión previa que efectúa la Corte Constitucional;

• Haber respetado los principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad;

• Cuando se trate de normas que tengan impacto directo diferenciado sobre comunidades étnicas, de conformidad con los criterios que han establecido la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, haber sido sometido a consulta previa antes de iniciar su trámite en el Congreso;

• 2.3. Varios de los intervinientes se refieren al trámite seguido en la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara.

Los Ministerios de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, al igual que la Contaduría General de la República y el Procurador General de la Nación, afirman que el proyecto cumplió con todos los requisitos exigidos para la aprobación de leyes estatutarias.

La Superintendencia Financiera afirma que a pesar de que el proyecto cumplió con el trámite previsto para las leyes estatutarias, el título del mismo viola el principio de unidad de materia como quiera que al referirse a la información pública "nacional", no cobija todas las hipótesis reguladas en el proyecto, el cual está dirigido a todas las autoridades, nacionales y territoriales, por lo cual solicita que se suprima la palabra "nacional".

Finalmente un Senador33, afirma que se violó el principio de consecutividad, porque el texto aprobado en la Plenaria del Senado fue distinto del sometido a consideración de la Cámara de Representantes, al no incluirse en él todas las modificaciones aprobadas por el Senado, y además desconocer la regla sobre la publicidad de las votaciones.

• 2.4. Pasa a examinar la Corte el trámite seguido en la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones".

2.4.1. Descripción del trámite legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.

2.4.1.1. Senado de la República

2.4.1.1.1. Trámite seguido en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República

El proyecto de ley estatutaria fue radicado por los Senadores Juan Manuel Corzo, Luis Fernando Velasco, Carlos Barriga Peñaranda, Manuel Enríquez Rosero, y John Sudarsky, y por los Representantes a la Cámara Simón Gaviria Muñoz, Germán Navas Talero y Alfonso Prada Gil en la Secretaría del Senado de la República, el 1° de noviembre de 2011.

El texto original del proyecto de ley, junto con su respectiva exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso número 816 de 2011.

El Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, fue acumulado con el Proyecto de ley número 146 de 2011 Senado, presentado por el Senador Juan Manuel Corzo, el cual fue previamente socializado con la ciudadanía y representantes de organizaciones como Foro Valle, Corporación Región, Fondo Mixto de Cultura de Nariño, Pro Transparencia y Corcaribe en Cali, Medellín, Pasto y Barranquilla, respectivamente34.

Dada la materia del proyecto, de conformidad con lo que establecen las Leyes 3ª y 5ª de 1992, fue repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República y como ponentes fueron designados los Senadores Juan Manuel Corzo y Luis Fernando Velasco. La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República aparece publicada en la Gaceta del Congreso número 77 de 2012.

El proyecto acumulado fue anunciado en la sesión del 20 de marzo de 2012, para ser discutido y aprobado en la siguiente sesión, según consta en el Acta número 34 de la Comisión Primera del Senado y aparece publicado en la Gaceta del Congreso número 105 de 201235.

El proyecto fue aprobado en la sesión del 21 de marzo de 2012, con 15 votos a favor36 y sin ningún voto en contra, cumpliendo con el requisito de aprobación por mayoría absoluta, tal como consta en el Acta número 35 de esta fecha que aparece publicada en la Gaceta del Congreso número 147 de 2012.

Según fue certificado por el Secretario de la Comisión Primera del Senado37, el proyecto fue aprobado en bloque, por votación nominal y pública38. También se evidencia cómo fue realizada la votación nominal y el total de votos emitidos en la Gaceta del Congreso número 147 de 201239.

2.4.1.1.2. Trámite seguido en la Plenaria del Senado de la República

La ponencia favorable para segundo debate en la Plenaria del Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso número 136 de 2012.

El proyecto se anunció el 24 de abril de 2012, para ser discutido y aprobado en la siguiente sesión, según consta en el Acta de la Sesión Plenaria número 39, publicada en la Gaceta del Congreso número 276 de 201240. El proyecto de ley ya había sido anunciado previamente en las sesiones plenarias del 11 de abril (Acta número 37)41 y 17 de abril de 2012 (Acta número 38)42, publicadas en las Gacetas del Congreso números 207 y 208 de 2012. En la sesión del día 24 de abril, el proyecto no fue discutido por solicitud de aplazamiento43.

Según la certificación del Secretario General del Senado, el proyecto fue aprobado por la mayoría requerida en la sesión del 25 de abril de 2012, con el quórum exigido para leyes estatutarias, como consta en el Acta de Plenaria número 40, publicada en la Gaceta del Congreso número 277 de 2012. Consta en esa misma acta, que la votación fue ordinaria, y así fue certificado por el Secretario General del Senado:

"EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPÚBLICA

CERTIFICA:

"Que el Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional, y se dictan otras disposiciones, la aprobación se efectuó con el lleno de los requisitos constitucionales, legales y reglamentarios, mediante votación ordinaria y por mayoría absoluta. La proposición positiva con que termina el informe con la presencia de 85 Senadores de 100 (pág. 11).

Se abre el segundo debate. Son aprobados los artículos 1°, 2°, 7°, 8°, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37 con 85 Senadores presentes de 100. Los artículos 3°,4°, y 5°, son aprobados con la presencia de 89 Senadores (pág. 17). El artículo 6° con la presencia de 90 Senadores (pág. 18). El artículo 9° con la presencia de 90 Senadores (pág. 19). Los artículos 10, 11, y 12 fueron aprobados con la presencia de 90 Senadores (pág. 20). El art., fue aprobado con 91 votos de Senadores presentes (pág. 20). El artículo 21 con el quórum constitucional requerido. El artículo 23 con el quórum constitucional requerido. El artículo 19 aprobado con el quórum constitucional requerido. (pág. 26). El artículo 31, fue aprobado con los requisitos constitucionales requeridos (pág. 28). El artículo 32 con el lleno de los requisitos de mayoría absoluta de Senadores (pág. 28). La plenaria elimina los artículos 24 y 25 con el lleno de requisitos constitucionales (pág. 29). Se pone en consideración una proposición presentada por el Senador Avellaneda que los dos artículos 24 y 25 negados y es aprobada (pág. 29). Los artículos 27 y 28 son aprobados (pág. 29). El artículo 31 es aprobado (pág. 29). Un artículo nuevo es sometido a aprobación con los requisitos constitucionales (pág. 30). Otro artículo nuevo presentado por el Senador Robledo y aclarado por el Senador Galán es aprobado (pág. 30). La plenaria elimina el artículo 26 (pág. 31). Se reabre el artículo 34 y a continuación la plenaria lo elimina (pág. 32). Se reabre el artículo nuevo presentado por el Senador Robledo y es sometido nuevamente con la modificación propuesta por el Senador Galán y es aprobado con el quórum requerido para las leyes estatutarias (pág. 32). Se somete a consideración el artículo de la vigencia y es aprobado por unanimidad con los cánones constitucionales para las leyes estatutarias (pág. 33). Igualmente el bloque de todo el articulado y el título del proyecto (pág. 33).

Así consta en el acta número 40 de la sesión plenaria correspondiente al día 25 de abril de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso número 277 de 2012.

Que el proyecto de ley fue aprobado dentro de la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de julio de 2012 (artículo 119, numeral 4 de la Ley 5ª de 1992).

En la Gaceta del Congreso número 277 de 2012, se evidencia que salvo en el caso de las disposiciones finales que expresamente se dice que fueron aprobadas por unanimidad, en todos los demás se hace referencia a la votación ordinaria, sin hacer mención del número de votos emitidos, las abstenciones o los votos negativos44.

A continuación se transcriben los apartes de la sesión plenaria en donde se discutió el tipo de votación que debía surtirse en el caso de los proyectos de ley estatutaria:

Proyecto de ley número 156 de 2011 Senado, (acumulado con el Proyecto de ley número 146 de 2011 Senado), por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional, y se dictan otras disposiciones.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Luis Fernando Velasco Chaves.

Palabras del honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves.

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:

Mil gracias, señor Presidente, señor Secretario, como hoy soy ponente o por lo menos en el orden del día de varios proyectos de ley, la Ley Estatutaria por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y el derecho de acceso a la información pública, la Ley Estatutaria sobre derecho de petición y la Ley de Bomberos, quisiera que usted me aclare en este momento en el orden del día frente a cuál ley tengo que rendir la ponencia.

El Secretario informa:

La de transparencia señor Senador, ya fue anunciado, ya se leyó el título, se dijo quiénes eran los ponentes y el Senador Presidente coordinador de este proyecto anunció su sustentación.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:

Perfecto, mil gracias señor Secretario, esta es una ley que tiene origen parlamentario y que ha sido trabajado con una serie de organizaciones sociales que están interesadas en hacer más fácil el acceso a la información de los ciudadanos frente a las acciones del Estado. Cuando la información fluye mejor, fluye más rápido, evidentemente el ciudadano participa en el control de la corrupción, el ciudadano sabe qué está haciendo el Estado, puede actuar, puede preguntarle a los servidores públicos y evidentemente la transparencia como la ley lo dice, pues genera un mejor funcionamiento del Gobierno y de todo el Estado.

El objeto de la ley, es regular el derecho de acceso a la información pública, cómo se accede a esa información, procedimientos y garantizar ese derecho y las excepciones a ese derecho. Hay ciertos elementos que evidentemente generan una serie de excepciones por los temas que se están debatiendo. El proyecto de ley consta de 38 artículos, incluyendo la vigencia y derogatoria y, señor Presidente, hay una serie de proposiciones que han sido consensuadas con las personas que la han presentado, particularmente el Senador Robledo, el Senador Avellaneda han presentado una serie de observaciones, el mismo Senador Galán, no sé Senador Galán si las proposiciones que usted presentó ya fueron acordadas también, no, pero con los ponentes, acuérdese que somos los congresistas los que aquí tomamos decisiones y no planeación y, entonces, yo quisiera hacer lo siguiente, señor Presidente. Primero hacer un ejercicio para saber qué artículos no tienen ponencia y poder pasar a proposiciones.

Bueno, aquí tengo el listado y le pido a los señores Senadores que tienen interés en esta ley que le pongan atención porque voy a leer qué artículos están sin proposición para ver si los podemos debatir y votar, el artículo 1º, el artículo 2º, el artículo 7º, el artículo 8º, el artículo 13, el artículo 15, el artículo 16, el artículo 17, el artículo 18, el artículo 20, el artículo 22, el artículo 24, el artículo 25, el artículo 27, el artículo 28, el artículo 29, el artículo 30, el artículo 31, el artículo 32, el artículo 33, el artículo 34, el artículo 35, el artículo 36 y el artículo de su vigencia que no lo podríamos votar hasta que no votemos el resto de artículos. Entonces señor Presidente, qué sugeriría yo, preguntarles a los señores Senadores si alguno de los artículos que he leído tiene alguno de los Senadores una proposición para excluirlos de la votación y si no la tienen podríamos votar estos artículos en bloque, señor Presidente.

La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina el Informe.

Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación, con el quórum constitucional requerido.

Se abre segundo debate

La Presidencia somete a consideración de la plenaria los artículos: 1º, 2º, 7º, 8º, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37 como vienen en la ponencia del proyecto, y cerrada su discusión, pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto Y esta responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido para leyes estatutarias.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Luis Fernando Velasco Chaves. Palabras del honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves.

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:

Yo tengo una preocupación, señor Presidente, esta es una Ley Estatutaria, estamos desarrollando un derecho fundamental y yo creería que deberíamos votarla nominalmente, el derecho, no Secretario, yo no estoy con su tesis, mi tesis es que las Leyes Estatutarias tienen que votarse nominalmente, entonces, yo pediría que reabramos la votación y la votemos nominalmente, además porque tiene que quedar una constancia del número de votos para ver si cumplimos lo preceptuado en nuestra Legislación. Entonces, señor Presidente, por qué no defendemos el procedimiento y reabrimos la votación para votarla.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Perdón, señor ponente, pero es que acá salimos con las teorías, si a mí me dicen en qué parte de la Ley 5ª dice que la Ley Estatutaria tiene que votarse de esa forma, yo desde luego cumplo con lo que dice la ley porque es mi obligación manejar el debate así, pero usted como ya la pidió, de tal manera que usted la solicita.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves: Sí, es mejor Presidente, yo quisiera que lo hiciéramos así.

Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Armando Benedetti Villaneda:

Yo, siempre he dicho que nosotros los Senadores nos encargamos de ponernos más impedimentos, más inhabilidades, más trabas. Doctor Velasco lo que acaba de decir el señor Presidente es, que lo que se debe verificar y lo debe constatar el señor Secretario es que sea la mitad más uno en este caso, como somos cien, solamente estamos contando con cincuenta y uno, pasa una Ley Estatutaria, sí porque hay 2 sillas vacías. Entonces, si la votación anterior fue cincuenta y tres, se supone que ese es el mismo quórum porque aquí nadie está jugando a las escondidas, ni haciendo maldades, ni nada de esas cosas, eso queda perfecto así porque es que si no le ponen talanquera a todo, entonces nosotros nos acostumbramos a enredarnos la vida entre nosotros mismos.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Luis Fernando Velasco Chaves:

No, yo no tengo inconveniente en retirar la proposición, tengo esa preocupación, dejo como una preocupación íntima señor Presidente, pero si usted considera que podemos votarla sin verificación, no hay ningún problema.

El Secretario informa:

Señor Presidente, mire, yo voy a leer el numeral 16 del artículo 1º de la Ley 1431 de 2011 que es la que modifica la Ley 5ª en la votación ordinaria. Dice así: Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva Comisión o Plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado, se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancia.

Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Camilo Armando Sánchez Ortega:

Simplemente para pedir que cuando se termine de votar así, si no lo vamos a hacer nominalmente, se diga por parte del Secretario los números de Senadores presentes para que quede tal cual como está votado y de esa manera, sería el complemento de la seguridad de que cumplimos con el requisito.

El Secretario informa:

Señor Senador, mire, los presentes son ochenta y cinco, a menos de que me pidan nuevamente una verificación de quórum.

La Presidencia manifiesta:

Como no se ha abierto para votación y retiró la insinuación que hizo el ponente, continúe señor ponente con los artículos que sí tienen proposición. ¿Ya la retiró

El Secretario informa:

Sí, señor Presidente.

De esa transcripción, se puede concluir que fueron votados en bloque y aprobados por votación ordinaria los artículos: 1º, 2º, 7º, 8º, 13, 15, 16, 17,18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 39 por existir unanimidad. Lo mismo ocurrió con el título de la ley.

A partir de ese punto, los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 9°, 10, 11, 12, 14, 19, 21, 23, 26, y 38 del proyecto, que tenían una o varias proposiciones modificatorias, y frente a los cuales existían discrepancias, fueron debatidos y aprobados de manera separada. Su aprobación se hizo por votación ordinaria, tal como lo certifica el Secretario General del Senado, empleando la siguiente fórmula: "¿Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones propuestas , y esta responde afirmativamente, con la presencia de 89 honorables Senadores, el quórum constitucional requerido".

El texto definitivo aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República el día 25 de abril de 2012 aparece publicado en la Gaceta del Congreso número 272 de 201245.

2.4.1.2. Cámara de Representantes

2.4.1.2.1. Trámite seguido en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes

La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aparece publicada en la Gaceta del Congreso número 296 de 2012.

El proyecto se anunció el 31 de mayo de 2012, para ser discutido y votado en la siguiente sesión, según consta en el Acta número 44 de esta Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso número 420 de 201246.

El proyecto fue aprobado en bloque, por votación nominal, con la mayoría requerida en la sesión del 5 de junio de 2012, con 20 votos a favor, 0 votos en contra y 13 abstenciones, como consta en el Acta número 45 de esa Comisión, publicada en la Gaceta del Congreso número 487 de 2012.

2.4.1.2.2. Trámite seguido en la Plenaria de la Cámara de Representantes

La ponencia favorable para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso número 322 de 2012. El proyecto se anunció el 14 de junio de 201247, según debe constar en el Acta de la Sesión Plenaria de la Cámara número 132, publicada en la Gaceta del Congreso número 641 de 2012, tal como fue certificado dentro de este proceso por el Secretario General de la Cámara de Representantes.

El proyecto fue aprobado por votación nominal y pública, con la mayoría requerida para las leyes estatutarias en la sesión del 19 de junio de 2012, con 90 votos a favor y 1 en contra, como consta en el Acta de Plenaria 133, publicada en la Gaceta del Congreso número 542 de 2012.

2.4.1.3. Conciliación

Dado que hubo discrepancias entre los textos aprobados en ambas Cámaras, se conformó una comisión de conciliación, integrada por el Senador Juan Manuel Corzo Román y el Representante a la Cámara Pedrito Tomás Pereira Caballero. El informe fue publicado en las Gacetas del Congreso números 381 y 382 del 19 de junio de 2012.

El anuncio previo para la votación del informe de conciliación se hizo el 19 de junio de 2012, para ser votado en la siguiente sesión del Senado de la República, como consta en el Acta de Plenaria 57, publicada en las Gaceta del Congreso número 416 de 201248, y el 19 de junio de 2012, para ser votado en la siguiente sesión de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta de Plenaria número 133, publicada en la Gaceta del Congreso número 542 de 201249.

El texto del informe de conciliación aparece publicado en las Gacetas del Congreso números 381 y 382, ambas del 19 de junio de 2012.

El informe de conciliación fue aprobado en bloque, en la sesión plenaria del 20 de junio de 2012 del Senado de la República, con 90 votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta número 58, publicada en la Gaceta del Congreso número 417 de 2012, y mediante votación ordinaria, según certifica el Secretario General del Senado, dado que fue aprobado por unanimidad50.

En la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por votación nominal, con la mayoría requerida en la sesión plenaria del 20 de junio de 2012, con 86 votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta 134, publicada en la Gaceta del Congreso número 631 de 2012.

2.4.2. Análisis de constitucionalidad del trámite legislativo seguido en la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria número 156 de 2011 Senado, 228 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones.

De conformidad con la anterior descripción, el proyecto cumplió con los siguientes requisitos constitucionales y legales:

2.4.2.1. Publicaciones oficiales

El artículo 157, numeral 1, de la Constitución señala la obligación de realizar la publicación oficial por el Congreso de la República del proyecto de ley y de la ponencia antes de darle curso en la comisión respectiva. Estas publicaciones se cumplieron así:

• (i) Publicación del texto original del proyecto, junto con la respectiva exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso de la República número 816 de 2011.

(ii) En el Senado, la publicación de la ponencia para el primer debate en la Comisión Segunda, se hizo en la Gaceta del Congreso número 77 del 20 de marzo de 2012, y el proyecto fue debatido y aprobado el 21 de marzo de 2012, según consta en el Acta número 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 105 del 26 de marzo de 2012. En segundo debate, la ponencia se publicó en la Gaceta del Congreso número 136 del 9 de abril de 2012, y fue debatida y aprobada el 25 de abril de 2012, según consta en el Acta número 40 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 277 del 25 de mayo de 2012.

(iii) En la Cámara, la ponencia para primer debate se publicó en la Gaceta del Congreso número 296 del 1° de junio de 2012, y se debatió y aprobó el 5 de junio de 2012, según consta en el Acta número 44 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 420 del 11 de julio de 2012. En segundo debate, la ponencia se publicó en la Gaceta del Congreso número 322 del 7 de junio de 2012, y se discutió y aprobó en la Plenaria del 14 de junio de 2012, según consta en el Acta número 132 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 641 del 25 de septiembre de 2012.

Por lo anterior, concluye la Corte Constitucional que se cumplió la exigencia de publicación del artículo 157, numeral 1, de la Constitución.

(iv) De conformidad con lo que establece el artículo 161 constitucional, modificado por el Acto Legislativo número 01 de 2003, el informe de conciliación del proyecto de ley debe ser publicado al menos un día antes de ser sometido a debate y aprobación por las plenarias. Ese requisito se cumplió de la siguiente manera: El informe de conciliación fue publicado en el Senado de la República en la Gaceta del Congreso número 381 del 19 de junio de 2012, y aprobado el 20 de junio de 2012, según consta en el Acta número 58 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 417 del 10 de julio de 2012. En la Cámara de Representantes, el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso número 382 del 19 de junio de 2012, y aprobado el 20 de junio de 2012, según consta en el Acta número 134 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 631 del 21 de septiembre de 2012.

2.4.2.2. Aprobación en una legislatura

El proyecto de ley bajo estudio agotó la totalidad del trámite legislativo requerido para su aprobación en el primer periodo de sesiones de la legislatura 2011-2012, por lo que se cumple la exigencia de no superar una legislatura en el trámite de su aprobación.

2.4.2.3. Términos no inferiores a 8 y 15 días que deben mediar entre debates

Según el artículo 160 de la Constitución, los términos que deben mediar para las respectivas aprobaciones de un proyecto de ley en la comisión constitucional respectiva y la plenaria correspondiente, no debe ser inferior a 8 días, y entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate en la otra, debe ser por lo menos de 15 días. En el caso bajo estudio, estos términos se cumplieron así:

• (i) En el Senado: el primer debate en la Comisión Primera fue el 21 de marzo de 2012 y el segundo debate en la Plenaria del Senado se realizó el 25 de abril de 2012.

(ii) En la Cámara: el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara se realizó el 5 de junio de 2012 y la aprobación en la Plenaria de la Cámara, se efectuó el 14 de junio de 2012.

Se respetaron entonces los términos constitucionales de ocho (8) y quince (15) días del artículo 160 de la Constitución, pues entre los debates de las comisiones y las plenarias de las Cámaras transcurrieron más de ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto de ley en el Senado y la iniciación del debate en la Cámara de Representantes, transcurrió un lapso no inferior a los quince (15) días.

2.4.2.4. Anuncio previo previsto en el artículo 8° del Acto Legislativo número 1 de 2003

En cuanto al cumplimiento del requisito del anuncio previo de que trata el artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 200351, que adicionó el artículo 160 de la Constitución Política, encuentra la Corte que dicho requisito también se cumplió.

(i)Anuncio para primer debate: el proyecto de ley fue anunciado en la Comisión Primera del Senado el día 20 de marzo de 2012, según consta en el Acta número 34 de la misma fecha, publicada en la Gaceta número 105 de 2012, para ser discutido y votado en la "próxima sesión", y al final de la misma se convocó la Comisión para el 21 de marzo de 2012; día en el cual fue efectivamente aprobado el proyecto de ley bajo examen, según consta en el Acta número 35, publicada en la Gaceta del Congreso número 147 de 2012.

En la Comisión Primera del Senado el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003 se cumplió a cabalidad por las siguientes razones: (a) el anuncio lo hizo el Secretario de la Comisión por instrucciones del Presidente; (b) se empleó la expresión "anuncio de discusión y votación", para señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas. Además, según ha sostenido esta Corporación, (c) el anuncio para la votación de un proyecto de ley, debe hacerse para una sesión posterior a aquella en la que se hace el anuncio, siempre y cuando se convoque para (…) una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable"52. En el caso bajo estudio, la Comisión Segunda del Senado señaló la fecha en la cual tendría lugar la votación del Proyecto de ley número 239 de 2011 Senado, por lo cual, para los miembros de la Comisión, era claro cuándo sería discutido y votado el proyecto, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Constitución.

(ii)Anuncio para segundo debate: el proyecto de ley fue anunciado el 24 de abril de 2012, según consta en el Acta número 39 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 276 de 2012, para ser discutido y votado en próxima sesión plenaria del Senado, y al final de la misma se convocó a la Plenaria para el día 25 de abril de 2012. El proyecto fue efectivamente aprobado el 25 de abril de 2012 por la Plenaria del Senado, según consta en el Acta número 40, publicada en la Gaceta del Congreso número 277 de 2012.

En la Plenaria del Senado de la República, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales: (a) El anuncio lo hizo el Secretario del Senado, por instrucciones del Presidente de esa Corporación, (b) se empleó la expresión "anuncian los proyectos que se discutirán y votarán", para señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas, (c) El anuncio se hizo de manera clara, empleando la expresión "en la próxima sesión," y al final de la misma se los convocó para una fecha determinada, que permitía a los congresistas y a la ciudadanía en general cuándo exactamente tendría lugar la votación y para qué asunto estaba siendo convocado el Senado, (d) La votación se realizó efectivamente en la sesión del 25 de abril de 2012, posterior a aquella en que se hizo el anuncio, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Constitución.

En cuanto a lo ocurrido en la Cámara de Representantes se encontró lo siguiente:

• (i) Anuncio para primer debate: el proyecto fue anunciado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el día 31 de mayo de 2012, tal como consta en el Acta número 44 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 420 de 2012, para ser discutido y votado en la próxima sesión, y al final de la misma se convocó para el siguiente martes, es decir, para el 5 de junio de 2012, fecha en la cual, el proyecto fue efectivamente aprobado, tal como consta en el Acta número 45, publicada en la Gaceta del Congreso número 487 de 2012.

En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes se dio pleno cumplimiento al requisito que establece el artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 2003: (a) El anuncio lo hizo la Secretaría de la Comisión por instrucciones del Presidente, (b) se empleó la expresión "anuncio de proyectos de ley para discusión y votación", para señalar expresamente para qué asunto estaban siendo convocados los congresistas, (c) en cuanto al señalamiento de la fecha en que sería votado el proyecto, la Secretaría indica que sería "en la próxima sesión", y al final de la sesión se convoca a los congresistas para una fecha determinada, (d) la votación se hizo efectivamente en la fecha indicada por el Secretario al hacer el anuncio, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Constitución.

(ii) Anuncio para segundo debate: el proyecto fue anunciado en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 14 de junio de 2012, según consta en el Acta número 132 de esa misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso número 641 de 2012, para ser discutido y aprobado en la sesión del 19 de junio de 2012, fecha en la cual fue efectivamente aprobado, según consta en el Acta número 133, publicada en la Gaceta del Congreso número 542 de 2012.

En la Plenaria de la Cámara de Representantes, el requisito del anuncio previo que establece el artículo 8° del Acto Legislativo número 01 de 200353 se cumplió de acuerdo a las exigencias constitucionales: (a) El anuncio lo hizo el Secretario de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación, (b) la citación de la Plenaria se hace "para discutir y aprobar," con lo cual era claro para qué se estaba convocando a la Plenaria de la Cámara (c) El anuncio se hizo de manera clara, para una fecha determinada que permitía a los congresistas saber cuándo exactamente tendría lugar la votación y para qué asunto estaban siendo convocados. (d) La votación se hizo efectivamente en la sesión para la cual fue convocada, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Constitución.

En la etapa de conciliación del proyecto, también se dio cumplimiento al requisito de anuncio previo señalado en el artículo 1° del Acto Legislativo número 01 de 2003.

En la Plenaria del Senado, el informe de conciliación fue anunciado en la sesión del 19 de junio de 2012, para ser discutido y votado en la siguiente sesión del Senado de la República, como consta en el Acta número 57, publicada en la Gaceta del Congreso número 416 de 2012 y al final de la sesión se convocó para el 20 de junio de 2012, fecha en la cual fue aprobado efectivamente el informe de conciliación. En la Cámara de Representantes, el anuncio previo se hizo en la sesión del 19 de junio de 2012, para ser votado en la siguiente sesión de la Cámara de Representantes, como consta en el Acta número 133, publicada en la Gaceta del Congreso número 542 de 2012, y al final de la misma se convocó a la plenaria para el 20 de junio de 2012, fecha en la cual fue aprobado efectivamente el informe de conciliación.

En ambas Cámaras, (a) el anuncio lo hizo el Secretario de la Cámara, por instrucciones del Presidente de esa Corporación. (b) la citación de la Plenaria se hace "para discutir y aprobar," con lo cual era claro para qué se estaba convocando a la Plenaria. (c) El anuncio se hizo de manera clara, para una fecha determinada que permitía a los Congresistas saber cuándo exactamente tendría lugar la votación y para qué asunto estaban siendo convocados. (d) La votación se hizo efectivamente en la sesión para la cual fue convocada, respetando así la cadena de anuncios exigida por la Constitución.

Resalta la Corte que en ninguna de las etapas de formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios, citaciones y votaciones. El Secretario, autorizado por el Presidente de cada Cámara, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión o en una fecha determinable; (ii) especificó el número o el nombre del proyecto de ley correspondiente al proyecto de ley estatutaria bajo estudio; y (iii) la votación del proyecto se llevó a cabo en la sesión señalada en el anuncio previo. Así, tanto para los congresistas de la correspondiente Cámara, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación del proyecto era claramente determinable, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad.

2.4.2.5. Quórum, votación y mayoría absoluta.

En cuanto al quórum decisorio al que hace referencia el artículo 153 de la Constitución, según lo certificado por los secretarios del Senado y de la Cámara, las votaciones se dieron por mayoría absoluta, estando reunido el quórum deliberatorio, conforme a la exigencia constitucional.

De acuerdo con el Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República, el proyecto fue aprobado por los Senadores presentes, mediante votación nominal y pública, cuyo resultado fue 15 votos a favor y ninguno en contra.

Por su parte, el Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, certificó que con la presencia de 33 Representantes, el proyecto de ley fue aprobado por 20 votos a favor, 13 abstenciones y ningún voto en contra, mediante votación nominal y pública.54

En cuanto al segundo debate ante la Plenaria del Senado, el Secretario General del Senado certifica que el proyecto de ley fue aprobado en la sesión del día 25 de abril de 2012, con un quórum deliberatorio y decisorio de 85 de 100 Senadores. De acuerdo con la certificación y con la información que aparece en el Acta número 40 de esa fecha, la votación se llevó a cabo de manera ordinaria.

La aprobación por votación ordinaria, de conformidad con lo previsto en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011,55 modificatorio del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992,56 puede llevarse a cabo, como excepción a la regla general del voto nominal y público de los congresistas en el trámite de un proyecto de ley, cuando existe unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros.

En el asunto bajo estudio, a pesar de que desde el principio se había pedido realizar la votación nominal y pública, el Secretario General del Senado de la República explicó que no era necesaria tal votación cuando había unanimidad. Los Senadores solicitaron que en todo caso se expresara con claridad la totalidad de votos emitidos en cada caso para acreditarla. No obstante, los términos en que fue expedida la certificación por parte del Secretario General del Senado, no arroja claridad sobre el cumplimiento del requisito constitucional y legal.57

Del desarrollo del proceso de aprobación del proyecto durante el segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República se observa que (i) la votación no se hizo en bloque para la totalidad del articulado, sino solo para aquellos artículos que no tenían proposiciones, (ii) varios artículos tuvieron una o varias proposiciones modificatorias y fueron votados de manera separada; (iii) durante la sesión plenaria hubo objeciones al sistema de votación adelantado por la Plenaria, así como la constancia de al menos uno de los Senadores que participó en dicho debate rechazando la falta de publicidad de las votaciones; (iv) respecto de algunos artículos expresamente se estableció que la votación había sido por unanimidad; (v) en relación con algunas proposiciones modificatorias fue necesario integrar una subcomisión para presentar un articulado que recogiera las distintas preocupaciones del plenario; (vi) en algunos casos se solicitó la reapertura de la votación por la existencia de discrepancias.

Como ya se anotó, algunos artículos fueron votados en bloque. En ese caso, a pesar de la ambigüedad de la fórmula empleada por el Secretario para hacer público el resultado de la votación, es posible inferir la existencia de unanimidad dada la ausencia de modificaciones o proposiciones, el hecho de que ningún congresista de los presentes se opusiera a su aprobación ni objetara el resultado de la votación, o solicitara la reapertura del debate. De hecho, el texto de esos artículos aprobados en bloque, permanece casi idéntico a lo largo de todo el trámite legislativo.58

En otros casos, frente a los artículos que tenían proposiciones modificatorias, la fórmula empleada por el Secretario es la de aprobación del artículo respectivo con las mayorías exigidas para las leyes estatutarias, con la presencia de 89 o 90 Senadores, según el caso.

Del contexto y desarrollo del debate, de la existencia de una o más proposiciones modificatorias, se puede inferir que respecto de varios artículos del proyecto no existía uniformidad de criterios y por lo mismo no es claro que hubiera unanimidad. De la fórmula empleada por el Secretario General del Senado para certificar el resultado de la votación, se puede aducir que la aprobación se hizo por la mitad más uno de los Senadores presentes, esto es, por lo menos 46 Senadores votaron en el mismo sentido, es decir por la mayoría absoluta de los parlamentarios, pero no es posible inferir más que eso. Sin embargo, no puede colegirse del Acta número 40 del 25 de abril de 201259 ni de la certificación expedida por el Secretario, cuántos votos afirmativos recibió cada artículo, o si hubo abstenciones, o votos por el No.

Ante la incertidumbre sobre el cumplimiento del requisito de votación nominal y pública, o de la ocurrencia de la excepción prevista en el numeral 16 del artículo 1° de la Ley 1431 de 2011, se solicitó al Secretario General del Senado de la República certificar "de manera detallada y precisa la forma como se adelantó la votación de la sesión plenaria del 25 de abril de 2012 en el Senado de la República, de manera que especifique cuántos Senadores estaban presentes al momento de la votación, cuáles artículos fueron votados en bloque, cuáles artículos de manera separada y, en todos los casos, el número de votos a favor, en contra, y las abstenciones con que fueron aprobados cada uno de los artículos del Proyecto de Ley Estatutaria número 228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso la información pública nacional. Igualmente se requirió copia del video de dicha sesión plenaria:

La nueva certificación expedida por el Secretario General de Senado de la República, incurrió de nuevo en expresiones ambiguas en relación con algunos artículos, aunque lo corrigió frente a otros.

Sin embargo a partir del video, pudo constatarse que en todos los casos se cumplió con el requisito constitucional y legal: las disposiciones sometidas a la Plenaria fueron aprobadas mediante votación ordinaria, el Secretario del Senado señaló expresamente que dicha aprobación se hacía por unanimidad, y manifiestó oralmente la totalidad de votos emitidos.

Como resultado de las pruebas ordenadas se tiene lo siguiente:

• Los artículos 1°, 2°, 7°, 8°, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 22, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37, son aprobados en bloque, por unanimidad con 85 votos a favor y mediante votación ordinaria, tal como lo certifica el Secretario General del Senado.

• Los artículos 3°, 4°, y 5° del proyecto, que tenían varias proposiciones fueron debatidos de manera separada, el ponente recoge las observaciones y propuestas de los Senadores, y son sometidos a votación ordinaria, en bloque, y son aprobados por unanimidad, con 8960 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;

• El artículo 6°, con varias proposiciones modificatorias y aditivas, es debatido por separado, son acogidas las observaciones presentadas por los Senadores y es aprobado por unanimidad con 90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;

• El artículo 9°, se somete a consideración de la plenaria con las modificaciones propuestas por los Senadores y lo aprueba el Senado de la República por unanimidad con 90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;

• Los artículos 10 y 11, sin proposiciones y el artículo 12, con proposiciones aditivas y modificatorias que fueron acogidas por el ponente, son sometidos a consideración de la plenaria y son aprobados por unanimidad, con 90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;

• El artículo 14, es sometido a debate en la plenaria del Senado y se acoge con la proposición modificatoria del Senador ponente, y lo aprueba el Senado de la República por unanimidad con 9161 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;

• El artículo 19, es sometido a debate en la plenaria del Senado, con dos proposiciones modificatorias, y se nombra una subcomisión para que se integren las proposiciones, y luego del trabajo de la subcomisión las cuales son acogidas por el ponente y lo aprueba el Senado de la República por unanimidad con 90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado;

• El artículo 21 es aprobado por unanimidad, con 90 votos a favor, tal como informa públicamente el Secretario General del Senado, sin modificaciones porque la proposición modificatoria fue retirada;

• El artículo 23, sobre la delegada para información, tiene una proposición modificatoria, mediante la cual se suprime una parte del artículo, pero durante el debate es retirada la proposición y se propone en su lugar, negar el artículo 23, y esa proposición es aprobada por unanimidad por 90 votos, tal como lo informa públicamente el Secretario General del Senado;

• Se propone reabrir el debate en relación con los artículos 24 y 25, que habían sido aprobados en bloque, dado que se refieren al mismo tema del artículo 23 que había sido suprimido. Sometida a consideración la proposición de suprimirlos, esta es aprobada con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario General del Senado. En sustitución de esos dos artículos, un Senador62 propone un artículo nuevo, que es aprobado por votación ordinaria y unanimidad, con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario General del Senado. Más adelante, y con la misma lógica se solicita suprimir el artículo 26, proposición que sometida a la plenaria del Senado es aprobada por votación ordinaria y unanimidad con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario General del Senado.

• En esa misma línea se propone la reapertura de los artículos 27, 28 y 31 del proyecto. Los artículos 27 y 28, son sometidos a consideración del plenario con la propuesta de eliminarlos y se aprueba su supresión con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado. Se propone en remplazo de estos dos artículos, un artículo nuevo, que sometido a consideración del Senado y es aprobado con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado.

• Se reabre el debate en relación con los artículos 31 y 32, que tiene una proposición y se someten conjuntamente a votación, y son aprobados con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado.

• Se propone un nuevo artículo que sometido a consideración del Senado y es aprobado con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado.

• Se reabre el debate del artículo 34, con el fin de suprimirlo. Esta proposición es aprobada por votación ordinaria y unanimidad con 90 votos a favor, según lo informa el Secretario General del Senado.

• Se propone un nuevo artículo que es sometido a consideración del Senado y es aprobado con 90 votos a favor, por votación ordinaria y unanimidad, tal como lo informa el Secretario del Senado.

Resalta la Corte Constitucional que las dificultades para verificar el cumplimiento del requisito de votación nominal y pública o la ocurrencia de la excepción que autoriza la votación ordinaria cuando hay unanimidad, surgieron, en este caso, por los términos ambiguos empleados por la Secretaría General del Senado para definir cómo había votado la Plenaria del Senado.63

En cuanto al segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el proyecto fue aprobado por votación nominal y pública, con la mayoría requerida para las leyes estatutarias en la sesión del 19 de junio de 2012, con 90 votos a favor y 1 en contra, como consta en el Acta de Plenaria 133, publicada en la Gaceta del Congreso número 542 de 2012.

En la aprobación del informe de conciliación, el Secretario del Senado informó que este fue aprobado en bloque, en la sesión plenaria del 20 de junio de 2012 del Senado de la República, con 90 votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta número 58, publicada en la Gaceta del Congreso número 417 de 2012, y mediante votación ordinaria, según certifica el Secretario General del Senado, dado que fue aprobado por unanimidad. En la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por votación nominal, con la mayoría requerida en la sesión plenaria del 20 de junio de 2012, con 86 votos a favor y ninguno en contra, como consta en el Acta 134, publicada en la Gaceta del Congreso número 631 de 2012.

De lo anterior se concluye que se cumplieron los requisitos constitucionales sobre quórum, votación y aprobación exigidos para las leyes estatutarias.

2.4.2.6. Sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia.

2.4.2.6.1. De conformidad con el artículo 158 de la Carta, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Esta norma, interpretada en armonía con el artículo 169 Superior, que exige la necesaria correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material, conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de unidad de materia legislativa.64. Este principio juega un papel decisivo en la racionalización del proceso de elaboración de la ley65 y en el ámbito del control constitucional.

Respecto a las implicaciones del principio de unidad de materia en el ámbito del control constitucional, la Corporación ha precisado que constituye un parámetro que habilita a cualquier ciudadano para plantear la expulsión del ordenamiento jurídico de las normas que lo han incumplido; que le impone la carga de identificar la materia de la ley y las normas que no se relacionan con ella; y que le plantea al juez constitucional la necesidad de identificar los núcleos temáticos de la ley y la existencia o no de una relación de conexidad objetiva y razonable entre tales núcleos y las disposiciones cuya expulsión se pretende.

Este control, en todo caso no puede ser rígido,66 de tal manera que el legislador quede atado a núcleos temáticos que desconozcan la dinámica propia del debate parlamentario, cuya esencia está precisamente en que la discusión de los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las iniciativas, pueden llegar a generar modificaciones, supresiones, adiciones o reformulaciones que dentro del margen de valoración propio del legislador, resultan pertinentes y exigen la ampliación del respectivo núcleo temático.

Por ello es que el control que ejerce la Corte al examinar el respeto del principio de unidad de materia "no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".67

Ahora bien, la circunstancia de que el control constitucional sobre la observancia del principio de unidad de materia sea flexible, no implica que quede desprovisto de contenido. Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha expresado, que sólo una interpretación razonable y proporcionada permitirá identificar si entre la norma acusada y la ley existe conexidad temática68. Para establecer si existe una conexión material es importante subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir cómo organizarlas y relacionarlas. En esa medida, tal como lo ha advertido la jurisprudencia constitucional la expresión "materia" debe entenderse desde una perspectiva "amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley"69.

Con base en tal apreciación, ha concluido igualmente que "solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley"70.

Conforme a los razonamientos anteriores, ha expresado esta Corporación que para efectos de ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar "cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley"71, ya que es este el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas objetiva y razonablemente a tales núcleos o si, las mismas -una o varias- conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han inspirado la regulación legal a la que pertenecen72. Para determinar el núcleo temático de una ley, ha señalado la jurisprudencia que "resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte."73

2.4.2.6.2. En el proceso de la referencia, uno de los intervinientes y el Procurador General de la Nación, sostienen que el título del proyecto no guarda relación con la materia de la ley, y por ello el Ministerio Público solicita que se declare inexequible la expresión "nacional". Igualmente, la Superintendencia Financiera, plantea a su vez que se tome la misma decisión con relación a la expresión "transparencia", porque en su criterio, se vulneró el principio de unidad de materia. Procede la Corte a examinar el cumplimiento de este requisito.

2.4.2.6.3. El proyecto de ley estatutaria bajo examen surgió, según se expresa en el artículo 1°, en la exposición de motivos y en las distintas ponencias, con el objeto de regular el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para su ejercicio y garantía, así como para establecer las excepciones a la publicidad de la información.

Con él, se busca alcanzar varias finalidades. En primer lugar, corregir la dispersión de normas legales que se refieren a este derecho, algunas de ellas proferidas en vigencia de la Constitución de 1886. En segundo lugar, actualizar la normatividad colombiana a los estándares internacionales en la materia. En tercer lugar, dotar a nuestro ordenamiento de una norma de jerarquía superior a la cual se supediten todas las demás disposiciones e interpretaciones en materia de acceso a la información pública de conformidad con los estándares constitucionales que amparan este derecho fundamental.

El proyecto está dividido en 5 títulos. En el título I establece el objeto de la ley, los principios que orientan su ejercicio, el alcance del mismo, los sujetos obligados de todas las ramas del poder público, incluyendo todas las entidades públicas del nivel nacional, descentralizado, territorial y por servicios, del orden nacional, departamental, distrital y municipal, así como las definiciones básicas relacionadas con este derecho. El título II se refiere a la disponibilidad y al contenido y categorías de la información pública e incluye regulaciones que desarrollan aspectos como los criterios diferenciales de accesibilidad, la información mínima obligatoria, la adopción de esquemas de publicación, los archivos y la gestión documental y los sistemas de información. El título III se refiere a las excepciones a la regla de máxima publicidad, y los criterios y estándares que deben cumplir las autoridades que aleguen el carácter reservado de una información para garantizar que tal actuación no sea arbitraria. El título IV se refiere a las garantías para el ejercicio del derecho de acceso a la información, asignándole funciones de prevención, divulgación y protección del derecho al Ministerio Público, define el procedimiento administrativo y judicial para su protección. Finalmente, el Título V se refiere a las medidas de promoción y a la vigencia de la ley.

Para la Corte cada una de estas materias se inscribe y hacen parte del eje del proyecto de ley estatutaria. Existe entre ellas una conexidad temática en la medida que se refieren a los distintos aspectos del derecho de acceso a la información pública específicamente señalados en el objeto de la ley. También los une una conexidad teleológica, comoquiera que cada título y artículo del proyecto cumple una finalidad relacionada con la definición del ámbito de protección del derecho, de las obligaciones y sujetos obligados, de las excepciones a la publicidad de la información y de los estándares que deben cumplirse al establecer limitaciones a este derecho, así como los procedimientos de protección administrativa y judicial previstos para su garantía. Finalmente, existe también una conexidad sistémica entre las distintas disposiciones de este proyecto de ley, todas ellas orientadas a cumplir las finalidades pretendidas por el legislador al regular de manera integral el alcance del derecho, sus garantías, sus excepciones y los mecanismos para su protección.

Según la Superintendencia Financiera no existe correspondencia entre el título de la ley y su contenido, pues en su opinión el proyecto no se refiere a la transparencia. La Corte no comparte tal criterio, comoquiera que precisamente, una de las finalidades de permitir el acceso a la información pública es la de garantizar la transparencia de las actuaciones de los agentes estatales y permitir al ciudadano común controlar los actos de las autoridades que arbitrariamente quieran mantenerse en secreto.

Por su parte, el Procurador General de la Nación considera que la expresión "nacional" generaría una incongruencia entre el contenido material del proyecto y el título, lo que en su opinión resulta contrario al principio de unidad de materia. Para el Procurador la expresión "nacional" debería declararse inexequible porque el proyecto no se refiere exclusivamente a la información pública bajo el control de la Nación, sino que cobija información de todos los ámbitos territoriales.

La Corte Constitucional no comparte el concepto del Procurador, puesto que en el proyecto de ley, el término "nacional" no se refiere exclusivamente al ámbito territorial en el cual el sujeto obligado ejerce sus competencias. La expresión "nacional", en este caso, cobija una acepción más amplia, concerniente a lo que "pertenece al Estado" o es administrado por él," que tiene como finalidad reiterar el carácter de información pública al que se refiere el proyecto, y cuyo acceso se pretende garantizar.

A lo largo de todo el debate del proyecto, y en cada una de sus modificaciones, tal como consta en las actas, en las ponencias e informes, la regulación del derecho de acceso a la información pública, incluyó a todas las autoridades de las ramas del poder público, a las entidades públicas de todos los órdenes, para considerar todas las hipótesis de información del Estado o administrada o bajo poder de este. En esa medida, el título de la ley al hablar de la información pública "nacional," reitera el tipo de información cuyo acceso está protegido en el proyecto de ley: la información pública que se encuentra en poder del Estado, bien sea porque la produce o porque debe salvaguardarla, en cualquier ámbito territorial o administrativo.

Adicionalmente, del contenido del proyecto mismo surge con claridad que no hay una restricción territorial al tipo de información pública a la que se puede acceder. Así por ejemplo, en el literal a) del artículo 5° del proyecto, claramente se expresa que tienen calidad de sujetos obligados todas las entidades públicas de todas las Ramas del Poder Público, de "todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital," con lo cual se deja en claro que la información pública a la que hace referencia la ley no es exclusivamente aquella que se refiere al ámbito nacional.

En la exposición de motivos del proyecto de ley, también ratifica el sentido en que se habla de información pública nacional:

Contexto del derecho a acceso a la información pública

El presente proyecto de ley estatutaria que se pone en consideración de ustedes expone las medidas que deben ser adoptadas por los sujetos que obliga la ley, con el fin de garantizar el Derecho de acceso a la información, consagrado en el artículo 74 de la Constitución Política de Colombia de 1991.

Este proyecto de ley fue antecedido por una iniciativa radicada por el Senador Carlos Emiro Barriga Peñaranda, por la cual se creaba la ley estatutaria de acceso a la información pública nacional, dicho proyecto fue retirado con el objeto de hacer un estudio más profundo, de acuerdo con las necesidades del país en cuanto al tema.

Para la creación del proyecto de ley se tuvo en cuenta ¿...la revisión del marco normativo relacionado con el tema en Colombia y en algunas experiencias internacionales de países como Chile, México, Argentina y Reino Unido (FOIA). Concretamente, se fundamenta en las reglas y estándares de la ley Modelo Interamericana sobre acceso a la información aprobada mediante Resolución AG/RES 2607 (XL-O/10) por la Asamblea General de la OEA.

Este proyecto de ley ha tenido un proceso de consulta e incidencia regional en la Organización de Estados Americanos (OEA), el Banco Mundial, el Programa de Derechos Humanos de USAID y la Delegación de la Unión Europea en Colombia y logrado el apoyo de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión - CIDH de la Organización de Estados Americanos (OEA), y la Alianza Regional por la Libre Expresión e Información

De igual manera el proyecto ha sido discutido y socializado con la ciudadanía y representantes de organizaciones como Foro Valle, Corporación Región, Fondo Mixto de Cultura de Nariño, pro Transparencia y Corcaribe en Cali, Medellín, Pasto, y Barranquilla respectivamente."74

En el mismo sentido la Asamblea General de la OEA en la Resolución número 1932 (XXXIII-O/03), reafirma la importancia que tiene el acceso a la información pública en el desarrollo de la democracia de los Estados Miembros. La Asamblea General de la OEA reconoce el derecho de acceso a la información como un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia. En este sentido, todos los Estados Miembros de la OEA tienen la obligación de respetar y hacer respetar el acceso a la información pública a todas las personas y promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva.

En cumplimiento de las recomendaciones hechas por la OEA, la iniciativa legislativa pretende asegurará el acceso libre a la información que se considere de interés público, considerando "...la posibilidad de recibir o conocer la información pública como respuesta a una petición concreta, y también el derecho de acceder a ella porque las autoridades la divulgan proactivamente."75

Por todo lo anterior, no encuentra la Corte que la expresión "nacional", empleada en el título del proyecto de ley estatutaria número 156 de 20122 Senado, 228 de 2012 Cámara., sea contraria al principio de unidad de materia y en esa medida la declarará exequible.

2.4.2.7. Sobre el cumplimiento de los principios de identidad flexible y consecutividad.

2.4.2.7.1. A partir de la Constitución de 1991 y de las demás normas que regulan el proceso de formación de las leyes la Corte ha señalado, el principio de consecutividad y el principio de identidad flexible como algunos de los principios que rigen el proceso legislativo. En cuanto a su contenido ha indicado la jurisprudencia: "El principio de consecutividad "exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales"76.

En desarrollo del principio de consecutividad, tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, tanto las comisiones como las plenarias de las Cámaras tienen la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que hayan sido propuestos y no pueden renunciar a dicho deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de un determinado asunto77.

Al respecto, ha señalado la Corte, que "…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad."78