Resolución-Circular de 15 de julio de 2006, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre reconocimiento e inscripción en el Registro Civil español de las adopciones internacionales

1.º Adopción no certificada como «conforme al Convenio». Esta certificación debe acompañarse de traducción y legalización. El contenido mínimo necesario de esta certificación viene recogido en el citado artículo 23 del Convenio: «la certificación especificará cuándo y por quién han sido otorgadas las aceptaciones a las que se refiere el artículo 17, apartado c)» del propio Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, evitando así que un Estado contratante expida la certificación de conformidad sin que el Estado de recepción haya manifestado su acuerdo a la continuación del proceso de adopción.

2.º Adopción manifiestamente contraria al orden público del Estado parte, teniendo en cuenta el interés superior del niño. Se trata de una previsión muy poco probable en la práctica debido al intercambio de exhaustivos informes, y al consenso de autoridades previsto en el art. 17.c) Convenio. Pero el orden público tiene mayores probabilidades de actuación cuando se trate del reconocimiento de una adopción en un Estado parte que no sea ni el Estado de origen ni el Estado de recepción, pues ese «tercer Estado parte» no participó en el procedimiento de adopción. Podrá intervenir la cláusula del orden público en España en relación con siguientes supuestos: 1.º adopciones de descendientes (vid. Resolución de 22 de junio de 1991); 2.º cuando se ha prescindido de consentimientos o audiencias absolutamente indispensables para garantizar el interés del menor, como el consentimiento o audiencia del adoptando mayor de doce años; y 3.º cuando se constate que el consentimiento se obtuvo mediante pago monetario.

3.º Motivos previstos en «acuerdos preferenciales». Los Estados partes en el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 pueden declarar que no están obligados a reconocer las adopciones llevadas a cabo en virtud de ciertos «acuerdos preferenciales» que se aplican con preferencia al Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 (arts. 25, 39 y 48 del Convenio).

4.º Junto con ello se ha de tener en cuenta que como puso de manifiesto la Exposición de Motivos de la Ley 18/1999, de 18 de mayo, de modificación del artículo 9, apartado 5 del propio Código Civil, incluso en el caso de que la adopción constituida por españoles en el extranjero se haya ajustado a las directrices del Convenio de La Haya relativo a la protección del niño y a la cooperación en materia de adopción internacional, hecho el 29 de mayo de 1993, no puede evitarse que existan diferencias entre los efectos de la adopción extranjera y los que produce esta institución en España. Incluso cuando la adopción haya sido certificada conforme al Convenio (artículo 23), su reconocimiento obligado en España no puede llegar a transformar automáticamente una adopción simple en una adopción con plenitud de efectos como es la española. Así lo admite el mismo Convenio de La Haya en su artículo 27 al prever la conversión de la adopción en el Estado de recepción.

4. Eficacia del reconocimiento de pleno derecho.–El reconocimiento de la adopción en España con arreglo al Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 comporta varios efectos jurídicos. Algunos están regulados por el propio Convenio. Los demás efectos no previstos por el Convenio los fijan las normas de Derecho internacional privado del Estado en el que se hace valer la adopción.

Los «efectos mínimos» de toda adopción certificada como «conforme al Convenio» son los siguientes:

1.º Existencia y validez del vínculo de filiación entre el niño y sus padres adoptivos. No obstante, los derechos y obligaciones que derivan del vínculo de filiación son los establecidos por la Ley que regula, en cada Estado, los efectos de la filiación. En España se aplicará la Ley nacional del hijo adoptado (art. 9 n.º 4 Código Civil). Si no surge «vínculo de filiación» según la Ley aplicada a la adopción, el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, como ya hemos visto, no es aplicable.

2.º Responsabilidad de los padres adoptivos respecto al hijo. Los padres asumen, en virtud del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, una «responsabilidad frente al hijo». No obstante, el contenido de esta responsabilidad de los padres adoptivos forma parte de las relaciones paterno-filiales. Por tanto, se rige por la Ley que regula los efectos de la filiación adoptiva. En España se aplicará la Ley nacional del hijo adoptado (art. 9 n.º 4 C.C.) que será la española sólo si el hijo adquiere por consecuencia de la adopción la nacionalidad española (art. 19 n.º 1 C.c.).

3.º Ruptura del vínculo de filiación preexistente entre el niño y su madre y su padre. Ello se produce si la adopción, por ser plena, surte tal efecto con arreglo a la Ley designada por las normas de conflicto que, en el Estado donde se constituyó la adopción, regulan la misma constitución de la adopción.

En caso de que la adopción no produzca tal efecto por haberse constituido inicialmente como adopción simple, es posible «convertir» tal adopción en adopción plena en los Estados partes generando con ello el efecto de ruptura del vínculo filial preexistente. Pero para ello es necesario, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artículo 27 del Convenio, que se satisfagan los siguientes requisitos: 1.º Que coincidan el Estado de origen del menor con el Estado donde se ha constituido la adopción y que coincida el Estado de recepción con el Estado requerido; 2.º Que la Ley material del Estado de recepción lo permita a través de un procedimiento específico; 4.º Que se hayan otorgado los consentimientos exigidos en el artículo 4, apartados c) y d) del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, esto es, que se haya previsto la posibilidad de que la adopción rompa los vínculos de filiación preexistentes. La adopción «convertida en plena» se beneficia del «reconocimiento de pleno derecho» recogido en el artículo 23 Convenio. En España la doctrina científica ha polemizado sobre la posibilidad de convertir una adopción internacional simple en una adopción plena conforme al modelo acogido por nuestro Código Civil. Esta Dirección General ha negado de forma reiterada la posibilidad de practicar esta conversión dada la falta de previsión expresa en nuestra legislación procesal y el rechazo explícito que dicho procedimiento sufrió durante la tramitación parlamentaria de la Ley 18/1999 (cfr. Resoluciones de 14 de mayo de 1992, 18 de octubre de 1993, 25 de octubre de 1995, 29 de mayo de 1998 y 19 de mayo de 2001).

Los «demás efectos de la adopción internacional» no contemplados en el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 se rigen por la Ley aplicable a los «efectos de la adopción», Ley que se determina con arreglo a las normas de conflicto del Estado en el que se hace valer la adopción. En relación con el Ordenamiento Jurídico español cabe afirmar lo siguiente:

1.º En general, la Ley nacional del hijo determina los efectos de las adopciones plenas y simples reconocidas en España a través del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 (art. 9 n.º 4 C.C.).

2.º El nombre y apellidos del adoptado se rige por su Ley nacional (art. 1.1 del Convenio relativo a la ley aplicable a los nombres y apellidos, hecho en Munich el 5 septiembre 1980), ya se trate de adopción plena o simple, lo que supone aplicar la ley española cuando se produce la adquisición de la nacionalidad española por parte del adoptado. En este sentido hay que tener en cuenta que la adopción produce un efecto jurídico de cambio de la filiación del menor, de forma que los apellidos del adoptado pasarán a ser los del adoptante o adoptantes, conforme a las reglas generales que responden al mandato del artículo 109 del Código Civil al disponer que «la filiación determina los apellidos con arreglo a lo dispuesto en la Ley».

3.º Los alimentos que puede reclamar el adoptado se rigen por la Ley designada por el Convenio de La Haya de 2 octubre 1973 sobre la Ley aplicable a la obligación de alimentos.

4.º Los efectos sucesorios se rigen por el artículo 9 n.º 8 Código Civil y en consecuencia, por la Ley nacional del causante al tiempo de su fallecimiento.

5.º Los requisitos para la inscripción de la adopción en el Registro Civil español son los contenidos en el artículo 9 n.º 5-IV Código Civil, por remisión de la Disposición Adicional Segunda de la Ley Orgánica 1/1996 de 15 enero, de protección jurídica del menor. Una adopción válida con arreglo al Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 puede no reunir los requisitos para su inscripción en el Registro Civil español, por ejemplo por falta de competencia del Registro Civil español. Por ejemplo, en el caso de adoptantes británico e irlandés y adoptando colombiano (Consulta D.G.R.N. de 2 de diciembre de 2004): ninguno de los sujetos es español y la adopción no tiene lugar en España, por lo que la adopción puede ser válida pero no accede al Registro Civil español. Tampoco se inscribirá en el Registro Civil español una adopción certificada como «conforme al Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993» pero sin haber obtenido el certificado español de idoneidad de los adoptantes españoles domiciliados en España (Consulta D.G.R.N. de 22 de marzo de 2004). Finalmente, una adopción simple válida y existente en España de conformidad con el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 podrá, naturalmente, si procede (art. 15 LRC) ser anotada en el Registro Civil español a través del artículo 38.3 Reglamento del Registro Civil, aunque no pueda ser inscrita por no ser sus efectos equivalentes a los previstos por la Ley española, lo que impide que se beneficie la adopción del valor probatorio y de legitimación que proporciona la inscripción registral, al tener la anotación simple valor informativo (cfr. arts. 2, 3 y 38 L.R.C.).

6.º Finalmente, debe quedar claro que la posible atribución al menor de la nacionalidad española se decide con arreglo al artículo 19 n.º 1 del Código Civil, de modo que una adopción simple válida y existente en España de conformidad con el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, no produce la adquisición de la nacionalidad española, al no tratarse de una «adopción plena».

5. La llamada «imperatividad» del Convenio de La Haya.–La doctrina tradicional viene entendiendo que el régimen jurídico derivado del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 es imperativo, lo que supone que no puede ser reconocida, en ningún Estado contratante, una adopción incluida en el ámbito de aplicación del Convenio, pero constituida con infracción del mismo o al margen de sus previsiones, aunque cumpla los requisitos de reconocimiento establecidos en la legislación interna del país concernido. En este mismo sentido se ha pronunciado la doctrina oficial de este Centro Directivo (vid. Resolución de 23 de julio de 1998). Se argumenta en este sentido que la finalidad fundamental a que obedece este Convenio es la de evitar que las adopciones internacionales se realicen en ámbitos privados, con los graves peligros de abusos y de desprotección de los menores tantas veces denunciados, en suerte que se ha establecido un sistema, claramente imperativo, por el que tales adopciones requieren su intervención y colaboración estrechas entre las autoridades centrales de cada país implicado o, en su caso, de los organismos acreditados legalmente. Dentro del marco de Convenio los que deseen adoptar a un menor residente en otro país deben dirigirse a la autoridad central del Estado de residencia de aquellos y es esta autoridad la que canaliza la tramitación y transmite la petición con su informe a la autoridad central del país de residencia del menor. Sólo cuando ambas autoridades, tras las garantías que especifica el Convenio, están de acuerdo en que se siga el procedimiento de adopción, es cuando ésta puede constituirse en el Estado de origen del adoptado o, incluso, en el Estado de recepción de éste (cfr. arts. 14 a 22).

Ello significa que cuando una adopción está comprendida en el ámbito de aplicación del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, la adopción transnacional debe sujetarse al mismo, y en caso contrario se considera no inscribible por vulneración del Convenio (cfr. Resoluciones de 6 de febrero de 1998, 23-1.ª de febrero de 1999, 23 de julio de 1998 y 25-1.ª de mayo de 1998). En todo caso es evidente que en los supuestos indicados la adopción no se beneficia del reconocimiento de pleno derecho previsto por el Convenio, por lo que su validez, en el caso de que, conforme al criterio de otro sector de nuestra doctrina científica, no se viese comprometida por el mismo hecho de su desviación de las previsiones del Convenio, se habría de acreditar a través de un examen completo de los requisitos analizados en el apartado II de esta Resolución-Circular a la luz de lo dispuesto en el artículo 9 n.º 5 del Código Civil y del principio del interés superior del menor.

IV. Inscripción en los Registros españoles de adopciones constituidas por competente autoridad extranjera y válidas en España a través de convenios internacionales bilaterales

1. Convenios bilaterales en materia de adopciones internacionales.–En relación con la inscripción registral en España de las adopciones constituidas ante autoridad extranjera a través de Convenios internacionales bilaterales, debe recordarse el texto del artículo 39 del Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 conforme al cual «1. El Convenio no derogará los instrumentos internacionales en que los Estados contratantes sean partes y que contengan disposiciones sobre materias reguladas por el presente Convenio, salvo declaración en contrario de los Estados vinculados por dichos instrumentos. 2. Todo Estado contratante podrá concluir con uno o más Estados contratantes acuerdos para favorecer la aplicación del Convenio en sus relaciones recíprocas. Estos acuerdos sólo podrán derogar las disposiciones contenidas en los artículos 14 a 16 y 18 a 21. Los Estados que concluyan tales acuerdos transmitirán una copia de los mismos al depositario del presente Convenio».

Por tanto, los Convenios bilaterales vigentes para España siguen siendo aplicables para regular los efectos en España de las resoluciones extranjeras a través de las cuales se constituyen adopciones. Tales Convenios no regulan, sin embargo, los «efectos constitutivos» de dichas adopciones. Para que tales efectos se produzcan es precisa la inscripción registral si la adopción afecta a un sujeto de nacionalidad española. En definitiva, estos Convenios bilaterales siguen siendo aplicables a esta materia «salvo declaración en contrario de los Estados vinculados por dichos instrumentos», circunstancia que no se ha producido hasta la fecha presente.

En consecuencia, cabe recordar que ciertos Convenios internacionales bilaterales son aplicables para regular la validez y efectos en España las adopciones internacionales. Tales Convenios someten a trámite de «reconocimiento» las resoluciones extranjeras por las que se constituye la adopción. Es el caso del Convenio hispano-alemán de 14 noviembre 1983 (art. 29.2), Convenio hispano-austríaco de 17 febrero 1984 (art. 23.2), Convenio hispano-italiano de 22 marzo 1973, Convenio hispano-francés de 28 mayo 1969 (Auto del Tribunal Supremo de 2 de julio de 1981 y Resolución de 11 de mayo de 1999), Convenio hispano-brasileño de 13 abril 1989, Convenio hispano-uruguayo de 4 noviembre 1987 y Convenio hispano-tunecino de 24 septiembre 2001 (art. 17).

Estos Convenios exigen un «control» de la Ley que se aplicó a la adopción por parte de la autoridad extranjera que constituyó la adopción. La autoridad extranjera debió aplicar la misma Ley que hubiera aplicado al mismo supuesto un juez español. Sin embargo, si el resultado de aplicar dicha Ley es equivalente al que se hubiera alcanzado de haberse observado las normas españolas de Derecho internacional privado, el reconocimiento será posible («teoría de las equivalencias»). Estos Convenios suelen exigir, igualmente, el control, mediante criterios específicos, de la «competencia judicial internacional del juez de origen». La autoridad extranjera ante la que se constituyó la adopción debe haber sido una autoridad «internacionalmente competente».

Estos Convenios exigen que el reconocimiento de la resolución extranjera de adopción no vulnere el «orden público internacional» español.

Los Convenios firmados con Alemania y Austria permiten la aplicación de la normativa de producción interna (art. 9.5 Código Civil) si el reconocimiento es más sencillo a través de dicha normativa que mediante el régimen de tales Convenios.

2. El acuerdo bilateral entre España y Bolivia en materia de adopciones.–Son precisas, finalmente, algunas consideraciones en relación con el Acuerdo bilateral entre el Reino de España y la República de Bolivia en materia de adopciones, hecho en Madrid el 29 octubre 2001, y que entró en vigor para España el 29 octubre 2001. Este Acuerdo regula aspectos de procedimiento de las adopciones internacionales, pero no establece criterios de competencia judicial para la constitución de las mismas ni criterios sobre la Ley aplicable a la adopción internacional, ni tampoco regula los efectos jurídicos en España de las adopciones constituidas en Bolivia ni viceversa. Por ello, la repercusión de dicho Acuerdo en la práctica registral española es escasa. Además, debe tenerse presente que Bolivia es ya Estado parte en el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, lo que implica la «activación» de la Disposición Final primera del Acuerdo hispano-boliviano, cuyo texto indica que: «Una vez que Bolivia haya ratificado la Convención de La Haya relativa a la Protección del Niño y a la Cooperación en Materia de Adopción Internacional, y existiendo común acuerdo entre las Partes contratantes, los principios y preceptos de dicha Convención, regirán para la mejor aplicación del presente Acuerdo».

3. El protocolo sobre adopciones internacionales entre España y Filipinas.–También procede indicar, ahora en relación con el Protocolo sobre adopción internacional entre el Reino de España y la República de Filipinas, hecho en Manila el 12 noviembre de 2002 (BOE núm. 21, de 24 de enero de 2003), cuya entrada en vigor provisional se produjo el 12 diciembre 2002 y entrada en vigor definitiva el 14 de octubre de 2003, que entre las finalidades de dicho Protocolo se encuentra la de «conseguir el reconocimiento recíproco de las adopciones plenas realizadas en el marco del presente Protocolo, de conformidad con las legislaciones de ambos países» (art. 1).

Sin embargo, el Protocolo no instaura ningún sistema o mecanismo legal para el reconocimiento recíproco de adopciones entre ambos países. En efecto, el artículo 7 del Protocolo afirma que «la Autoridad Central del Estado de recepción garantizará, de acuerdo con su legislación, el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para el reconocimiento de la plena adopción, e informará de ello a la Autoridad Central del Estado de origen, enviándole la documentación pertinente». Igualmente, el artículo 8 del Protocolo citado se limita a afirmar que «cuando, en el curso del procedimiento de adopción, se compruebe la existencia de cualquier impedimento, como por ejemplo que, en consideración al interés superior del niño, no resulte apropiado reconocer la adopción, la Autoridad Central que aprecie dicho impedimento lo comunicará inmediatamente a la Autoridad Central del otro Estado con objeto de determinar de mutuo acuerdo las medidas más adecuadas para salvaguardar los derechos del niño».

Pero en todo caso, los requisitos para el reconocimiento de adopciones serán los fijados en «las legislaciones de ambos países» (art. 1). Siendo tanto España como Filipinas, Estados partes en el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993, éste es el instrumento legal aplicable para el reconocimiento recíproco de adopciones en ambos países, cuyo régimen jurídico ha sido ya expuesto en relación con la inscripción en los Registros públicos españoles de las adopciones constituidas por autoridades extranjeras.

Madrid, 15 de julio de 2006.–La Directora General de los Registros y del Notariado, Pilar Blanco-Morales Limones.