Real Decreto 1274/2011, de 16 de septiembre, por el que se aprueba el Plan estratégico del patrimonio natural y de la biodiversidad 2011-2017, en aplicación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad

188 Evaluación ambiental. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. http://www.marm.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/evaluacion-ambiental/

189 Evaluación ambiental. Comisión Europea. http://ec.europa.eu/environment/eia/home.htm

El Convenio sobre la Diversidad Biológica en su artículo 14 contiene disposiciones para la evaluación ambiental y la minimización de impactos adversos. Las normas básicas estatales en la materia son el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de proyectos; la Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos; y la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente. La Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, también es un referente para la consideración de la conservación de la biodiversidad en los procedimientos de evaluación ambiental. Los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente están regulados por la Ley 27/2006, de 18 de julio.

La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental y el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de dicha ley, fortalece las medidas para prevenir los daños medioambientales e instaura un nuevo régimen jurídico exigiendo a los operadores que adopten las medidas necesarias para devolver a su estado originario los hábitats, las especies silvestres, la costa, el suelo o las aguas que resulten dañados o contaminados como consecuencia del desarrollo ordinario de una actividad económica de la que son titulares.

En el artículo 45 de la Ley 42/2007 se recogen las obligaciones referentes a la evaluación de las repercusiones de planes, programas o proyectos sobre los lugares de la Red Natura 2000. Los procedimientos reglados de evaluación ambiental son un marco idóneo para integrar adecuadamente estos requerimientos, como recoge la disposición adicional cuarta del texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. En este contexto, para lograr una correcta consideración de la Red Natura 2000 durante las evaluaciones ambientales es preciso desarrollar metodologías específicas que complementen a las actuales.

En la actualidad, las medidas compensatorias para proyectos, planes o programas que responden al artículo 45 de la Ley 42/2007 no se diseñan siempre de forma adecuada ni responden al principio de compensar los daños producidos a hábitats o especies, por lo que se puede considerar que no cumplen sus objetivos de manera adecuada. Sería conveniente que en el diseño de estas medidas participasen de un modo más activo los órganos de gestión de la Red Natura 2000 en particular y de conservación de la biodiversidad en general. De este modo se considerarían mejor los requerimientos de las especies y hábitats afectados potencialmente.

Los procedimientos de evaluación ambiental son una fase más de los proyectos. Su eficacia en el logro de sus objetivos y en la agilidad de tramitación es mayor si desde fases tempranas se integra correctamente, en la documentación ambiental elaborada por el promotor, la información más pertinente y actualizada que permita evaluar adecuadamente los impactos potenciales sobre los aspectos ambientales clave.

En ocasiones, la documentación ambiental presentada por el promotor es de poca calidad técnica y presenta carencias de información exhaustiva y fidedigna, no usándose siempre el mejor conocimiento disponible. Esto dificulta la correcta evaluación por parte del órgano ambiental, provoca retrasos en los procedimientos y limita la participación de la sociedad en los procedimientos. Asimismo se detecta a veces falta de independencia de los redactores de estos documentos lo que acarrea una evaluación poco objetiva de los potenciales impactos. Todo esto repercute en una menor eficacia de las evaluaciones y una ralentización de los trámites que condiciona en ocasiones, la viabilidad de los planes, programas y proyectos.

Debido a su complejidad, los impactos acumulativos o los efectos sinérgicos no suelen ser valorados adecuadamente en los procedimientos de evaluación ambiental lo que puede provocar una progresiva disminución en la funcionalidad ecológica del medio natural y con ello su capacidad para proporcionar bienes y servicios ambientales. Así, se produce una pérdida neta de biodiversidad y patrimonio natural que puede tener, incluso, mayor repercusión que los impactos directos derivados de grandes proyectos.

Respecto a la coordinación entre órganos ambientales de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, hay una carencia de mecanismos que permitan un intercambio ágil y eficaz de información sobre los procedimientos de evaluación ambiental que lleva a cabo cada administración. Esto provoca una falta de conocimientos sobre los impactos reales de planes, programas y proyectos sobre el territorio que puede repercutir negativamente en la eficacia de las evaluaciones que se realizan, en especial en cuanto a impactos acumulativos o sobre la coherencia global de la Red Natura 2000.

El artículo 18 de la Ley de Evaluación Ambiental de proyectos establece que corresponde al órgano sustantivo el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de la declaración de impacto ambiental. Además, sin perjuicio de ello, el órgano ambiental podrá recabar información de aquél al respecto, así como efectuar las comprobaciones necesarias para verificar el cumplimiento del condicionado.

A escala nacional, se detectan carencias en el seguimiento de la aplicación y eficacia de las medidas preventivas, correctoras y compensatorias una vez formuladas las declaraciones de impacto ambiental, tanto por parte del órgano sustantivo como del ambiental.

En este sentido, el órgano ambiental no dispone de recursos suficientes para llevar a cabo adecuadamente la verificación del cumplimiento del condicionado ambiental establecido ni para efectuar las comprobaciones necesarias sobre el terreno. Así, se considera imprescindible reforzar la capacidad del órgano ambiental en estas labores de vigilancia y seguimiento, en especial para aquellos proyectos especialmente sensibles (como, por ejemplo, los que hayan supuesto impacto apreciable sobre Red Natura 2000 y lleven asociadas medidas de compensación), para el logro de los objetivos de los procedimientos de evaluación ambiental y con ello la correcta conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad.

Algunos países han puesto en marcha con éxito los denominados «bancos de conservación» o «bancos de biodiversidad». Estos instrumentos ofrecen una vía innovadora y flexible para evitar la pérdida neta de biodiversidad basada en el mercado, que incrementa la demanda de capital natural, puede crear nuevas oportunidades para aquellos que se dediquen a conservarlo y aumenta la eficiencia en el uso de recursos naturales impulsando prácticas innovadoras. Los valores ambientales de los terrenos adscritos a un banco de conservación se cuantifican mediante créditos que son otorgados por una entidad reguladora. Si en el curso de una actividad económica se produce un deterioro o destrucción de un activo natural existente, en determinadas circunstancias reguladas, se podrán adquirir por el promotor créditos por un valor ambiental equivalente al daño que va a causar.

En España no existe ningún mecanismo de este tipo, aunque el Libro Verde sobre la Utilización de Instrumentos de Mercado en la Política de Medio Ambiente y otras Políticas Relacionadas (COM(2007) 140 final) propone estudiar a fondo la posibilidad de introducir este tipo de sistemas a nivel comunitario, citando como ejemplo los «bancos de hábitats», al entender que «los instrumentos de mercado pueden resultar eficaces para animar a los propietarios de terrenos a mantener bosques o humedales, o para compensar el daño inevitable causado a la biodiversidad por los proyectos de desarrollo, creando hábitats similares en otras partes y evitando así pérdidas netas de biodiversidad».

Estos sistemas se han aplicado con éxito en otros países en el contexto de regímenes de responsabilidad medioambiental. Estos instrumentos transforman las responsabilidades ambientales en activos negociables, modificando así las estructuras de incentivos y los comportamientos mediante la asignación de derechos de propiedad y la creación de mercados. Empresas especializadas crean activos naturales adicionales y por ello obtienen créditos que pueden vender a los promotores, empleando los ingresos en la creación de nuevos activos. El proceso garantiza el cumplimiento de los objetivos medioambientales sin una pérdida neta del valor total y genera al mismo tiempo competencia entre las empresas para establecer nuevos activos naturales de manera rentable. A semejanza de los sistemas de permisos negociables, estos sistemas ayudan a integrar objetivos de conservación en actividades empresariales generales.

En este contexto, es preciso remarcar que en ningún caso este sistema se ha de considerar como sustitutivo o equivalente a las medidas compensatorias sobre la Red Natura 2000, reguladas en el artículo 6 de la Directiva Hábitats y en el 45 de la Ley 42/2007.

CAMBIO CLIMÁTICO.

La Conferencia de las Partes del CDB, en su décima reunión, reconoció que la pérdida de diversidad biológica y sus posibles daños son un impacto, entre otras cosas, del cambio climático. Además, invitó a las Partes Contratantes a considerar una serie de orientaciones para conservar, utilizar de modo sostenible y restaurar la diversidad biológica y los servicios de los ecosistemas, contribuyendo a la vez a la mitigación y a la adaptación del cambio climático¹⁹⁰.

190 Decisión COP X/33, sobre Diversidad biológica y cambio climático. UNEP/CBD/COP/DEC/X/33.

Los vínculos entre los procesos internacionales sobre biodiversidad (CDB) y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático¹⁹¹ son muy relevantes en el contexto de este Plan Estratégico y deben ser una referencia para el desarrollo de las políticas nacionales en estas materias, ambas de marcado carácter transversal.

191 Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático. http://unfccc.int

El cambio climático constituye una amenaza global a la que es preciso hacer frente. Las emisiones de gases de efecto invernadero ejercen influencia en el clima a medio y largo plazo. Esta influencia se traduce en variaciones de los parámetros climáticos que afectan, en mayor o menor medida, tanto a los ecosistemas como a nuestro entorno en general.

Incluso considerando las previsiones más optimistas sobre las futuras emisiones de gases de efecto invernadero, los estudios científicos revelan que el cambio climático es inequívoco, y de atribución muy probable a causas antropógenas.

La lucha global contra el cambio climático se basa en dos pilares fundamentales: la mitigación y a la adaptación¹⁹².

192 Oficina Española de Cambio Climático. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. http://www.marm.es/es/cambio-climatico/temas/default.aspx

La mitigación busca frenar la acumulación de gases de efecto invernadero en la atmósfera a través de la reducción de las emisiones y de la retirada de los gases ya emitidos a los llamados «sumideros». Se considera sumidero al proceso por el que se sustrae un gas o gases de la atmósfera.

Uno de los compromisos de las Partes Contratantes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático es la promoción de la gestión sostenible y la promoción y el apoyo –a través de la cooperación, la conservación y/o el reforzamiento– de los sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, incluyendo la biomasa, los bosques, los océanos y otros ecosistemas terrestres, costeros y marinos.

En el ámbito del Protocolo de Kioto, la definición se limita a determinadas actividades de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y selvicultura (creación de nuevos bosques, gestión forestal y gestión de tierras agrícolas, entre otras) que se traducen en una captura del CO2 presente en la atmósfera y su almacenamiento posterior en forma de materia vegetal. Esta captura de CO2 contribuye a reducir los Gases de Efecto Invernadero de la atmósfera, y por lo tanto, a mitigar el cambio climático.

El Plan Nacional de Asignación de derechos de emisión 2005-2007¹⁹³ incluye una estimación del potencial de mitigación de los sumideros de carbono de España para el periodo 2008-2012 (primer periodo de compromiso del Protocolo de Kioto) del 2% de las emisiones del año base. Pero todas las acciones en el sector forestal adicionales a las previstas en esa estimación realizada en 2004 podrán servir para compensar parte de las emisiones de gases de efecto invernadero de España.

193 Cambio climático. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. http://www.marm.es/es/cambio-climatico/temas/default.aspx

Los datos actuales (inventario nacional de gases de efecto invernadero 1990-2009) confirman que las estimaciones fueron conservadoras, y que se superará el 2%, aunque por el momento no es posible aventurar cuánto.

En el marco de la mitigación cabe destacar la existencia de una Línea Estratégica denominada Política Forestal y Sumideros identificada junto con otras cinco Líneas Estratégicas por la Comisión Delegada del Gobierno para el Cambio Climático, en la reunión celebrada el 17 de julio de 2008.

El objetivo de esta Línea Estratégica en el contexto de la Lucha contra el Cambio Climático es promover la capacidad de fijación de carbono de las masas forestales y actividades agrícolas de manera sostenible; consolidar las iniciativas de fijación de carbono de manera complementaria y congruente con la política forestal y de prevención de incendios y mejorar la contabilidad y monitorización del carbono de nuestras masas forestales.

Para ello, las principales actuaciones que se propusieron fueron:

— Forestaciones y reforestaciones. Se propuso la plantación de 45 millones de árboles para lo que se identificarían las superficies donde realizar las repoblaciones.

— Mejora de las actividades agrícolas a través de la divulgación y puesta en conocimiento de las ventajas de una gestión agrícola que contribuya a la mitigación y adaptación al cambio climático y del fomento de actividades agrícolas más respetuosas con el clima a realizar de manera voluntaria, estimando el carbono fijado.

— Inventario de actividades agrícolas y forestales. Propuesta de un registro de proyectos de forestación y actividades agrícolas, en línea con las actividades en curso de la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal.

Es preciso asegurar la coherencia entre las políticas de cambio climático –especialmente de mitigación‒ y de conservación de la biodiversidad, fomentando las sinergias positivas entre ambas y evitando posibles efectos indeseados. Una adecuada planificación y evaluación de las actividades derivadas de las diferentes líneas de trabajo es clave para lograr este objetivo.

Por su parte, la adaptación busca minimizar los riesgos e impactos derivados del cambio climático y aprovechar, en lo posible, las nuevas condiciones que éste planteará. La adaptación al cambio climático no es una alternativa frente a la reducción de las causas que lo originan, sino un complemento necesario de las políticas de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero.

En este contexto, el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, aprobado en 2006 por el Consejo de Ministros, es el marco de referencia para el desarrollo de acciones de evaluación de los impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España.

El objetivo del Plan Nacional de Adaptación es integrar la adaptación al cambio climático en la planificación de todos los sectores, facilitando la elaboración de diagnósticos y la definición de las medidas más efectivas para la adaptación. Su desarrollo se aborda mediante programas de trabajo que establecen actividades y proyectos a realizar.

El Primer Programa de Trabajo, aprobado en 2006, se centró en el desarrollo de escenarios climáticos regionales¹⁹⁴ y en la evaluación del impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos, la biodiversidad y las zonas costeras.

194 Escenarios de Cambio Climático. Agencia Estatal de Meteorología. http://www.aemet.es/es/elclima/cambio_climat/escenarios

El Segundo Programa de Trabajo, aprobado en 2009, gira en torno a cuatro ejes:

— Evaluación sectorial de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. Este eje constituye el núcleo del Segundo Programa de Trabajo y da continuidad al enfoque del Primer Programa añadiendo nuevos sectores como el turismo, la agricultura, la salud, los bosques y los suelos.

— Integración de la adaptación al cambio climático en la normativa sectorial.

— Movilización de actores clave en los sectores incluidos en el Plan Nacional de Adaptación.

— Establecimiento de un sistema de indicadores de los impactos y la adaptación al cambio climático en España en todos los sectores.

Como complemento a los cuatro ejes mencionados, el Segundo Programa de Trabajo se apoya en dos pilares básicos:

— La potenciación de la I+D+i.

— El refuerzo de la coordinación en las relaciones entre la Administración General del Estado y las Administraciones Autonómicas.

Una de las primeras tareas realizadas para facilitar el desarrollo del Plan Nacional de Adaptación ha sido la elaboración de una serie de escenarios regionales de cambio climático para España a lo largo del siglo XXI. Estos escenarios son estimaciones de los posibles rasgos futuros del clima y sirven como referencia para elaborar estudios de impactos y vulnerabilidad específicos para diversos sectores y sistemas ecológicos, económicos y sociales.

Los escenarios climáticos regionales constituyen uno de los puntos de partida imprescindibles para valorar los impactos, la vulnerabilidad y las necesidades futuras de adaptación frente al cambio climático.

Entre los sectores contemplados en el Plan Nacional de Adaptación se podrían destacar, por su mayor relación con este Plan Estratégico, los de biodiversidad, recursos hídricos, bosques, zonas de montaña, ecosistemas marinos, urbanismo y construcción.

A continuación se resumen algunos de los principales impactos del cambio climático sobre estos sectores en el contexto del Plan Estratégico. Para ello se ha tomando como referencia el informe del Ministerio de Medio Ambiente sobre la Evaluación Preliminar de los Impactos en España por Efecto del Cambio Climático (2005).

El análisis de impactos referidos al sector biodiversidad se ha realizado considerando diferentes sistemas:

ECOSISTEMAS ACUÁTICOS CONTINENTALES

— Gran parte de los ecosistemas acuáticos continentales pasarán de ser permanentes a estacionales mientras que algunos desaparecerán.

— Los más afectados serán los ambientes endorreicos, lagos, lagunas, ríos y arroyos de alta montaña, humedales costeros y aquellos dependientes de aguas subterráneas.

— La biodiversidad de muchos de ellos –muy singular en el contexto europeo‒ se reducirá y sus ciclos biogeoquímicos se verán alterados.

— Las posibilidades de adaptación de estos sistemas son limitadas.

ECOSISTEMAS TERRESTRES

— Los efectos serán diferentes para los ecosistemas atlánticos –limitados por la temperatura– o los mediterráneos –limitados por el agua–. Mientras que la productividad podría aumentar en los primeros, disminuirá en los segundos.

— Se alterará la fenología y la interacción entre especies.

— Se producirán migraciones altitudinales y extinciones locales.

— Determinadas especies invasoras y plagas se verán favorecidas.

— Las mayores afecciones las sufrirán los ecosistemas situados en su límite ecológico o geográfico, por ejemplo los de alta montaña o ciertas formaciones de zonas áridas actualmente sometidas a riesgo de desertificación.

ECOSISTEMAS INSULARES

— Se aprecia la imposibilidad de desplazamientos latitudinales de las especies por la propia realidad insular, que sólo permite los desplazamientos altitudinales. Así, están en riesgo importante los ecosistemas cacuminales, especialmente su biodiversidad endémica asociada.

BIODIVERSIDAD VEGETAL

— Se observará una tendencia a la «mediterraneización» del norte peninsular y a la «aridificación» del sur.

— Los impactos indirectos más importantes se derivarán de cambios en los suelos, en el régimen de incendios y del nivel del mar. La pérdida de diversidad florística y el predominio de las extinciones locales sobre las recolonizaciones serán las tendencias generales.

— La mayor vulnerabilidad recae sobre la vegetación de alta montaña, los árboles y arbustos caducifolios sensibles a la sequía, los bosques esclerófilos y lauroides del sur y sureste peninsular y la vegetación litoral.

BIODIVERSIDAD ANIMAL

— Se producirán cambios fenológicos en las poblaciones y con ellos desajustes, desacoplamientos y rupturas en procesos e interacciones entre especies.

— Se producirán desplazamientos en la distribución de especies terrestres y acuáticas.

— Habrá mayor virulencia de parásitos y aumento de especies invasoras.

— La vulnerabilidad es máxima para aquellas poblaciones de hábitats especialmente amenazados, sobre todo de montaña.

Sobre el sector de recursos hídricos, el cambio climático en España se expresará con una tendencia general al aumento de temperatura y a la disminución de la precipitación, lo cual dará lugar a los siguientes efectos:

— Reducción en la disponibilidad hídrica general.

— Habrá una especial incidencia en las zonas áridas y semiáridas (aproximadamente el 30% del territorio nacional), donde las aportaciones pueden disminuir hasta un 50%.

— La variabilidad hidrológica aumentará en las cuencas atlánticas, mientras que en las mediterráneas y del interior se prevé mayor irregularidad en el régimen de crecidas.

Los efectos sobre los bosques se relacionan con las afecciones directas sobre las especies vegetales, así como con los efectos indirectos (regresión de hábitats, erosión, etc.):

— Se producirán afecciones sobre la fisiología de las especies forestales.

— La disminución de la reserva de agua en el suelo será un factor de estrés hídrico que provocará una tendencia a la disminución de la densidad del arbolado y, en casos extremos, a su sustitución por matorral.

— La inflamabilidad del bosque aumentará y con ella la frecuencia, intensidad y magnitud de los incendios forestales.

— Se producirá un incremento de la incidencia de plagas y enfermedades forestales.

— Las formaciones más vulnerables son las zonas altas de montaña, ambientes secos y bosques de ribera.

La respuesta de las especies forestales a los cambios climáticos es impredecible ya que los modelos que se utilizan por lo general obvian la capacidad de adaptación que les ha permitido sobrevivir en el pasado a otras alteraciones; en cualquier caso, el mantenimiento de la variabilidad genética, y no sólo de las poblaciones amenazadas sino también de procedencias que presentan una distribución mas amplia, es fundamental para que las especies puedan adaptarse a estos cambios ambientales.

Las montañas españolas son áreas especialmente ricas en biodiversidad así como en formas sostenibles de gestión tradicional de ecosistemas con un alto valor cultural que se verán muy afectadas por el cambio climático:

— Las zonas de montaña se encuentran entre las más vulnerables al cambio climático.

— Ya se han registrado cambios en la distribución altitudinal de las comunidades vegetales atribuibles al cambio climático.

En los ecosistemas marinos se prevé una reducción general de la productividad en aguas españolas:

— Resultarán afectadas las redes tróficas.

— Son esperables cambios en la distribución de muchas especies, aumentos de especies de aguas templadas y disminución de especies boreales, incremento de especies invasoras y afecciones a aquellas cuyo ciclo vital tiene fase marina y fluvial.

— Entre los sistemas más vulnerables se encuentran las praderas de fanerógamas marinas, los campos de algas y las comunidades de corales rojos y negros del Mediterráneo y Canarias respectivamente. Los bosques de gorgonias o las poblaciones de especies muy litorales como los caballitos de mar también se verán severamente afectados.

— Pérdida y fragmentación de hábitats marinos por eventos climáticos extremos.

— Cambios en el pH y acidificación.

— Variabilidad en el reclutamiento de especies.

En el sector del urbanismo y la construcción es preciso prestar especial atención a los efectos del cambio climático, de forma que las decisiones de ocupación y de distribución de usos y actividades en el territorio puedan adaptarse a las nuevas circunstancias y contribuyan a prevenir la degradación de los recursos naturales. Algunos de los impactos esperables sobre el sector son:

— Las zonas verdes sufrirán las afecciones más directas dentro del espacio urbano.

— Los impactos del cambio climático repercutirán en las condiciones de habitabilidad de los edificios.

— Será necesario incorporar información sobre los nuevos escenarios climáticos tanto para elaborar normativa técnica sobre edificación adaptada a las nuevas circunstancias como para la adecuada realización de los proyectos.

— Es importante considerar las sinergias negativas que se producen entre los impactos del cambio climático y las consecuencias del urbanismo extensivo en España: consumo de suelo, mayores necesidades de transporte, energía, agua y recursos en general.

En el Plan Nacional de Adaptación se proponen una serie de líneas prioritarias de trabajo para cada sector analizado. En este Plan Estratégico se considera adecuado incluir aquellas que guardan más relación con el patrimonio natural y la biodiversidad para promover las sinergias entre ambos planes. Del mismo modo, se estima necesario considerar las necesidades de adaptación al cambio climático como marco general en el desarrollo y aplicación del Plan Estratégico.

IMPACTO GLOBAL, COOPERACIÓN INTERNACIONAL Y COOPERACIÓN AL DESARROLLO.

España también tiene una responsabilidad en la conservación de la biodiversidad a escala global ya que sus actividades tanto de cooperación al desarrollo como económicas en el exterior pueden tener un creciente impacto sobre la biodiversidad mundial que debe ser prevenido, controlado y corregido.

Los países desarrollados utilizan recursos naturales de terceros países. En España, por ejemplo, el déficit ecológico, entendido como la diferencia entre su huella ecológica (demanda de recursos) y su biocapacidad (recursos disponibles), indica que se necesitaría disponer de un territorio 2,6 veces mayor para mantener el actual nivel de vida con recursos propios¹⁹⁵.

195 La Huella Ecológica de España 2009, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino.

Estos niveles de consumo se mantienen en base a la importación de productos procedentes de otros países que en algunas ocasiones son sobreexplotados, lo que provoca agotamiento de reservas de capital natural y pérdida de biodiversidad global. Reducir la huella ecológica de España requiere mejorar la gestión y el mantenimiento de los ecosistemas que proporcionan servicios ambientales y avanzar en un consumo más responsable. Los sectores productivos deberían por tanto, planificarse teniendo en cuenta el alcance ecológico que tiene su actuación.

La mayor contribución al déficit ecológico está causada por el modelo energético, basado en importaciones de combustibles fósiles, pero también es relevante el impacto de la importación de productos pesqueros, madera y minerales sobreexplotados. Los principales impactos ecológicos derivados de estas actividades, que se ubican frecuentemente en países con áreas de alta biodiversidad, son deforestación, pérdida y fragmentación de hábitats, pérdida de suelo fértil, contaminación de los recursos hídricos, sobreexplotación de pesquerías, etc.

En este sentido, es necesario hacer referencia al concepto de responsabilidad social corporativa (RSC), que ha ido implantándose progresivamente hasta constituir hoy en día una parte esencial del doing business para nuestras principales empresas exportadoras e inversoras. El concepto incorpora una dimensión medioambiental relevante como se puede apreciar, por ejemplo en la definición de la RSC de la Comisión Europea¹⁹⁶ («integración voluntaria, por parte de las empresas, de las preocupaciones sociales y medioambientales en sus operaciones comerciales y sus relaciones con sus interlocutores»).

196 Comunicación de la Comisión de 2.7.2002 relativa a la responsabilidad social de las empresas: una contribución empresarial al desarrollo sostenible. http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_d oc=COMfinal&an_doc=2002&nu_doc=347

Es destacable el compromiso de España en los principales foros donde se discute la RSC, en los que, a pesar de no producirse aún normativa vinculante, sí se remarca el creciente compromiso del aparato productivo de los países desarrollados con la conservación del medio ambiente. Así, España ha suscrito las «Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales¹⁹⁷», entre cuyos principios generales se encuentra la contribución al progreso económico, social y medioambiental con vistas a lograr un desarrollo sostenible. Aparte de estos principios generales, las Líneas contienen una referencia explícita al medioambiente, con recomendaciones concretas de evaluación del impacto medioambiental de las actividades de la empresa sobre el mismo, así como recomendaciones sobre la provisión de información puntual y adecuada a los ciudadanos sobre este impacto.

197 Líneas directrices de la OCDE para empresas multinacionales: http://www.oecd.org/dataoecd/21/20/16975360.pdf

Este compromiso existe también en las actividades de apoyo financiero a la internacionalización de las empresas. Así se muestra, por ejemplo, en el nuevo instrumento FIEM (Fondo para la Internacionalización de la Empresa), cuyo reglamento¹⁹⁸ entró en vigor en enero de 2011. En las operaciones de financiación con cargo al FIEM, se certifica, a través de la aplicación informática Ecocheck¹⁹⁹, que el impacto medioambiental de los proyectos cumpla con determinados estándares. Asimismo, se certifica que los estudios de impacto medioambiental de las actividades de empresas españolas en terceros países cumplan los estándares de la OCDE y del Banco Mundial.

198 Reglamento del Fondo para la Internalización de la Empresa: http://www.boe.es/boe/dias/2011/01/20/pdfs/BOE-A-2011-1010.pdf

199 Aplicación informática Ecocheck: http://www.cesce.es/web/sp/Medio-Ambiente/Ecocheck.aspx

De cualquier manera y adicionalmente a estos instrumentos, podrían reforzarse los mecanismos de control para evitar los impactos sobre la biodiversidad de las inversiones de empresas españolas con actividad en el exterior.

Las emisiones causadas por la deforestación y la degradación de bosques, sobre todo en zonas tropicales –ricas en biodiversidad– son del orden del 20% de las emisiones antropogénicas globales del planeta. Por tanto, resulta necesario tomar medidas para reducir estas emisiones. En este sentido, el mecanismo REDD+²⁰⁰ establecido en el marco de la Convención de Naciones Unidas de Lucha contra Cambio Climático, provee de incentivos positivos a los países en desarrollo para reducir sus emisiones por deforestación y degradación de bosques, por conservación de bosques, gestión forestal sostenible y mejora de los stocks de carbono forestales. Estos incentivos pueden asimismo contribuir a la protección de la biodiversidad en estos países en vías de desarrollo.

200 Mecanismo REDD+: http://unfccc.int/methods_science/redd/items/4531.php

España contribuye a diversos fondos y programas de cooperación sobre la reducción de emisiones por deforestación y degradación de bosques; el papel de la conservación; la gestión sostenible de los bosques y la mejora de los stocks de carbono de los bosques. Estas iniciativas (la Facilidad del Partenariado del Carbono Forestal del Banco Mundial²⁰¹, el Programa UN-REDD de FAO, PNUD y PNUMA²⁰², el Programa de Inversión Forestal de los Fondos de Inversión Climática²⁰³, y el GEF Fondo Forestal para África²⁰⁴) consideran la conservación de la biodiversidad entre sus prioridades.

201 Facilidad del Partenariado del Carbono Forestal del Banco Mundial: http://www.forestcarbonpartnership.org/fcp/

202 Programa UN-REDD de FAO, PNUD y PNUMA: http://www.un-redd.org/

203 Programa de Inversión Forestal - Fondos de Inversión Climática: www.climateinvestmentfunds.org/cif/node/5

204 Fondo Mundial para el Medio Ambiente: www.thegef.org/

Además, España participa en diferentes fondos de carbono para la adquisición de créditos de proyectos forestales dentro del Mecanismo de Desarrollo Limpio²⁰⁵. En este aspecto, el órgano interministerial encargado de evaluar los proyectos en los que España participa, la Autoridad Nacional Designada, valora la contribución a la conservación de la biodiversidad de estos proyectos.

205 Mecanismo de Desarrollo Limpio: http://www.marm.es/es/cambio-climatico/temas/mecanismos-de-flexibilidad-y-sumideros/los-mecanismos-de-flexibilidad/default.aspx#para2

La tasa de deforestación mundial es alarmante, sobre todo en lo relativo a la pérdida de bosques primarios. Millones de hectáreas de bosques desaparecen anualmente por conversión en tierras de cultivo, talas ilegales o causas naturales. La relevancia del sector de la madera, el mueble y la industria editorial, a nivel mundial contribuye a acentuar este problema. El Banco Mundial estima que cada año se pierden entre 10 y 15 mil millones de dólares debido a la explotación ilegal de madera. El afrontar debidamente este problema es responsabilidad compartida entre los países de origen y los países consumidores, que deben contribuir a resolverlo. Resulta por ello fundamental la participación de los gobiernos de los países en desarrollo que actúan como principales proveedores a nivel mundial.

En este sentido, tras los acuerdos internacionales y la creación del Foro Forestal de Naciones Unidas²⁰⁶, la mayoría de los países en desarrollo han elaborado o están elaborando programas forestales nacionales. A pesar de ello y a causa de la incapacidad material de los gobiernos, continúan las explotaciones indiscriminadas de madera en esos países. Este fenómeno repercute en una pérdida de ingresos para el estado en cuestión y refuerza a los grupos económicos que efectúan la tala ilegal. Desde el punto de vista ambiental esto provoca graves perjuicios, afectando a la gestión de los bosques y contribuyendo, al incremento de incendios, a la pérdida de biodiversidad y a la desertificación y erosión del suelo.

206 Foro Forestal de Naciones Unidas: http://www.un.org/esa/forests/

La madera obtenida de este modo ilegal se vende en los mercados internacionales a precios más bajos que la de procedencia legal, lo que ocasiona una competencia desleal que hace todavía más difícil la gestión sostenible de muchos bosques de países en desarrollo.

La Comisión Europea ha afirmado que la tala clandestina socava muchos de los objetivos de desarrollo esenciales de la Unión Europea como la financiación pública del desarrollo, enfocada a los pobres, la paz, la seguridad, la buena gobernanza, la lucha contra la corrupción y la gestión sostenible del medio ambiente.

La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre Aplicación de la Legislación Forestal, Gobernanza y Comercio (FLEGT)²⁰⁷ propone el establecimiento de un plan de acción que plantea unas medidas y un proceso para aumentar la capacidad de control de la tala ilegal en los países en vías de desarrollo y en aquellos con mercados emergentes. Al mismo tiempo pretende reducir el comercio de productos madereros ilegales entre estos países y la Unión Europea.

207 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre Aplicación de la Legislación Forestal, Gobernanza y Comercio (FLEGT). ). COM (2003)251.

Los campos de actuación son muy diferentes: ayuda a los países productores de madera; acuerdos de cooperación voluntaria; sistema voluntario de concesión de licencias; contratación pública; iniciativas del sector privado; implicación del sector financiero; etc.

La ayuda a los países productores de madera es una forma novedosa de cooperación al desarrollo que permite la movilización de fondos europeos destinados a la cooperación a zonas de interés de un país para temas de control de la tala ilegal y mejora de la gobernanza. Una de las medidas planteadas por el Plan de Acción de la Comisión es potenciar la cooperación para el desarrollo entre los países madereros y los países miembros de la Unión Europea, con la finalidad de mejorar la gestión y el desarrollo de las capacidades en los gobiernos locales.

En las Conclusiones adoptadas por el Consejo respecto del Plan de Acción FLEGT²⁰⁸ se establece la necesidad de que la Unión Europea contribuya a los esfuerzos mundiales para abordar el problema de la tala ilegal, considerando el Plan de Acción propuesto como un primer paso positivo para abordar la cuestión urgente de la tala ilegal y su comercio asociado.

208 Conclusiones adoptadas por el Consejo respecto del Plan de Acción FLEGT. Documento del Consejo 13439/03

Este Plan se concretó posteriormente con la aprobación del Reglamento de Licencias FLEGT²⁰⁹, que determina que toda la madera, o productos derivados de ella, importada a la Unión Europea desde un país socio –aquél con el que la UE ha firmado un Acuerdo Voluntario de Asociación– deba contar obligatoriamente con una licencia FLEGT emitida por la autoridad correspondiente en el país socio; en caso contrario su comercialización no podrá ser autorizada. El contenido de esta licencia así como otros aspectos de la anterior norma han sido desarrollados posteriormente a través de un Reglamento de la Comisión²¹⁰.

209 Reglamento CE n.º 2173/2005 del Consejo, de 20 de diciembre de 2005, relativo al establecimiento de un sistema de licencias FLEGT aplicable a las importaciones de madera en la Comunidad Europea.

210 Reglamento (CE) n.º 1024/2008 de la Comisión de 17 de octubre de 2008 por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento (CE) n.º 2173/2005 del Consejo, relativo al establecimiento de un sistema de licencias FLEGT aplicable a las importaciones de madera en la Comunidad Europea.

Asimismo, con la reciente aprobación del Reglamento de la Unión Europea que establece las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos de la madera²¹¹, se busca reducir el riesgo de entrada en el mercado europeo de madera de procedencia ilegal con respecto a la legislación del país de origen. Con carácter general, se prohíbe la puesta en el mercado común de madera ilegal y se obliga a los agentes que comercialicen madera o productos derivados de ella a desarrollar un sistema de diligencia debida destinado a asegurar el origen legal de dicha madera.

211 Reglamento (UE) N.º 995/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de octubre de 2010 por el que se establecen las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos de la madera.

Es esperable que la lucha contra el problema de la tala ilegal en el contexto de este Reglamento contribuya además de manera notable a los esfuerzos de la Unión Europea y de España para mitigar el cambio climático.

En este contexto, sería muy interesante que la cooperación española desarrollada por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID)²¹², en coordinación con la unidad responsable de política forestal del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino comenzasen a desarrollar programas de cooperación en el marco del plan FLEGT.

212 Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID). www.aecid.es

La contaminación atmosférica sobre el estado de los bosques es otro de los ámbitos que han requerido de una respuesta internacional. España participa desde mediados de los años ochenta en el Programa de Cooperación Internacional para la Evaluación y Seguimiento de los Efectos de la Contaminación Atmosférica en los Bosques (ICP Forests)²¹³ dentro del Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia de la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa²¹⁴. Diversos Reglamentos comunitarios conforman la base legal y financiera de los trabajos, que ha servido para que a lo largo de los últimos 25 años se haya realizado un seguimiento exhaustivo y complejo sobre la evolución espacial y temporal del estado de salud de los bosques y sobre el efecto de diferentes factores de estrés como la contaminación atmosférica en los ecosistemas forestales europeos. El establecimiento de las Redes Europeas de Seguimiento de Bosques (Red de seguimiento a gran escala: Nivel I, y Red de Seguimiento Intensivo: Nivel II), se ha consolidado como uno de los programas de bioseguimiento más extensos del mundo²¹⁵.

213 Programa de Cooperación Internacional para la Evaluación y Seguimiento de los Efectos de la Contaminación Atmosférica en los Bosques (ICP Forests). http://www.icp-forests.org/

214 Convenio sobre la Contaminación Atmosférica Transfronteriza a Larga Distancia de la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa[0]. http://www.unece.org/env/lrtap/

215 Redes Europeas de Seguimiento de Bosques. http://www.marm.es/es/biodiversidad/temas/montes-y-politica-forestal/sanidad-forestal/

La sobreexplotación de especies silvestres en terceros países es también un factor que amenaza gravemente la biodiversidad. Su conservación mediante el control de su comercio está regulado por el Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES)²¹⁶, del que España es Parte Contratante. Se considera que para aumentar la eficacia de CITES es preciso incrementar el conocimiento sobre cuáles son los niveles sostenibles en el uso de especies y mejorar la coordinación y actuación a escala internacional.

216 Convenio sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). www.cites.org

A pesar de la importancia del Convenio CITES para controlar el comercio de especies silvestres amenazadas en el mundo, en España no se dispone de información que permita evaluar la eficacia de la legislación que debe garantizar su cumplimiento en España (Informe bienal CITES España 2007-2008²¹⁷).

217 Informe bienal CITES España 2007-2008: www.cites.org/common/resources/reports/pab/07-08Spain.pdf

La Ley 42/2007 hace mención especial a la necesidad de llevar a cabo un comercio internacional de especies silvestres de manera sostenible y de acuerdo con la legislación internacional y en particular con CITES, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura de la Organización Mundial para la Alimentación y la Agricultura²¹⁸ y la normativa comunitaria sobre protección de las especies amenazadas mediante el control del comercio.

218 Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura de la Organización Mundial para la Alimentación y la Agricultura. http://www.planttreaty.org/

La Ley establece que el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, Autoridad Administrativa CITES en España²¹⁹, mantendrá un registro de las importaciones y exportaciones de especies silvestres cuyo comercio esté regulado, y elaborará, con una periodicidad anual, informes que permitan realizar el análisis de los niveles y tendencias del comercio internacional de estas especies protegidas. Por su parte el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Autoridad Científica CITES, evaluará, al menos cada cinco años y a partir de los datos de las estadísticas comerciales, el comercio internacional de vida silvestre en España y comunicará sus conclusiones al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio junto con una propuesta de medidas que permitan adoptar, si procede, las actuaciones necesarias para asegurar la sostenibilidad de dicho comercio.

219 Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Autoridad Administrativa CITES en España. http://www.cites.es/es-ES/Paginas/default.aspx

En el contexto de la biodiversidad en el ámbito global ha de destacarse la íntima relación entre biodiversidad y desarrollo. El séptimo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio «Sostenibilidad del medio ambiente»²²⁰ pone de manifiesto el estrecho vínculo que existe entre biodiversidad y lucha contra la pobreza.

220 Objetivos de Desarrollo del Milenio. http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/

La biodiversidad constituye, por un lado, un motor de desarrollo y un elemento clave en la lucha contra la pobreza a través de su contribución a la seguridad alimentaria, la mejora de la salud de las poblaciones, la generación de ingresos y medios de vida, la disminución de la vulnerabilidad ante desastres y la preservación de valores culturales y morales. Por otro lado, el desarrollo de las sociedades humanas puede contribuir directa e indirectamente a la conservación o a la degradación de la biodiversidad, dependiendo del enfoque y del tipo de desarrollo. Por ello, la conservación y uso sostenible de la biodiversidad resulta fundamental para poder alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Las poblaciones de países en vías de desarrollo son las comunidades más vulnerables a los efectos adversos de la pérdida de la biodiversidad puesto que, por un lado, son las que generalmente tienen una mayor dependencia directa de los servicios que generan los ecosistemas y, por otro lado, porque disponen de menos recursos para afrontar los cambios extremos. Asimismo, el uso sostenible de los recursos naturales favorece la paz social y es una herramienta necesaria para reducir la frecuencia de los cada vez más numerosos conflictos relacionados con el acceso al agua, al suelo, la pesca y resto de recursos naturales.

Los proyectos de cooperación al desarrollo financiados por España pueden tener efectos relevantes para la biodiversidad de terceros países, tanto positivos como negativos. Por ello, la política de cooperación para el desarrollo debe tener en consideración la biodiversidad de los países donde se desarrolla. En este sentido, hay que apuntar que el compromiso con la conservación de la biodiversidad de los países en vías de desarrollo se articula a través de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo²²¹, donde se establece el Plan Director de la Cooperación Española como el elemento básico de la planificación de la política española de cooperación internacional para el desarrollo.

221 Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo.

Este Plan Director, de formulación cuatrienal, contiene las líneas generales y directrices básicas de la política española en la materia, señala los objetivos y prioridades, las zonas geográficas y países objeto de cooperación preferente y los recursos presupuestarios indicativos que deben orientar la actuación de la cooperación española durante cada periodo. El Plan Director de la Cooperación Española (2009-2012)²²² supera el concepto de sostenibilidad como una cuestión de equilibrio entre tres pilares (económico, social, ambiental), reconoce que es la base del desarrollo y lo asume como una prioridad horizontal y sectorial. En este Plan Director se establece como segundo objetivo específico «Promover la conservación y uso sostenible de los servicios que ofrecen los ecosistemas para la mejora de las condiciones de vida de la población».

222 Plan Director de la Cooperación Española (2009-2012). http://www.maec.es/es/menuppal/cooperacioninternacional/Publicacionesydocumentacion/Pagi nas/publlicaciones_cooperacion.aspx

Partiendo del marco conceptual establecido en el Plan Director, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, apuesta por la transversalización del medio ambiente en todas sus acciones y por un avance decidido hacia modelos de gestión que respeten los límites de la naturaleza. Para ello se sistematiza el empleo de herramientas que integran la consideración del medio ambiente a lo largo de todo el ciclo de los proyectos (diagnóstico, identificación, formulación, seguimiento y evaluación).

Por otro lado, la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas adoptada recientemente en su 65.ª sesión sobre «Cumplir la promesa: unidos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio» ha reiterado la preocupación por los crecientes desafíos planteados por la pérdida de la biodiversidad, que ha incrementado las vulnerabilidades y las desigualdades y ha afectado negativamente a los logros alcanzados en la materia, especialmente en los países en desarrollo.

Por ello, resulta necesario continuar avanzando, en el marco de la cooperación española al desarrollo y en los países prioritarios de la cooperación española que así lo hayan previsto en sus instrumentos de planificación, en la aplicación de acciones concretas que promuevan la conservación y uso sostenible de los servicios que ofrecen los ecosistemas para la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones. En este contexto debería aprovecharse la experiencia adquirida en el marco de los Programas Azahar y Araucaria.

En este sentido, el aumento de la colaboración entre la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, así como con otros departamentos ministeriales tales como el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio o el Ministerio de Economía y Hacienda se considera de especial interés. Esta colaboración debería fomentarse en todas las fases de la planificación incluyendo las etapas de definición de prioridades sectoriales y geográficas, entendiendo que la coordinación la realiza el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación como responsable de la ejecución de la política exterior del Estado.

Las áreas protegidas representan reservas de biodiversidad esenciales, donde la variada riqueza de vida vegetal, animal y cultural interactúa de forma compleja y se adapta en función de la dinámica ecológica del sistema. La buena conservación de este equilibrio garantiza la sostenibilidad ambiental a través de la conservación y uso sostenible del capital natural de la región, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las generaciones presentes y asegurar el de las futuras, en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El fortalecimiento del establecimiento y gestión de las áreas protegidas y redes ecológicas con objetivos compartidos de conservación de biodiversidad y desarrollo de las poblaciones locales, supone un esfuerzo común dentro de la colaboración entre la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo y el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino que debe continuar fomentándose.

En este sentido, la Iniciativa LifeWeb²²³, vinculada al Convenio sobre la Diversidad Biológica y reconocida ampliamente en el seno de la Unión Europea, se constituye en una plataforma de colaboración voluntaria entre donantes y países asociados que fortalece la financiación de áreas protegidas para conservar la diversidad biológica, afrontar el cambio climático y garantizar los medios de vida, a través de la aplicación del Programa de Trabajo de áreas Protegidas del Convenio²²⁴. España, que considera esta Iniciativa como una herramienta imprescindible para asegurar la conservación de la biodiversidad y la mejor gestión de los recursos naturales en los países en desarrollo, contribuyendo a su prosperidad, se ha convertido en la segunda donante mundial de la Iniciativa y está muy implicada en su desarrollo por medio de una alianza con el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

223 Iniciativa LifeWeb. http://www.cbd.int/lifeweb/ y http://www.spain-unepforpas.org/

224 Programa de Trabajo de áreas Protegidas del CDB. http://www.cbd.int/protected/

Asimismo, existe una estrecha colaboración en materia de cooperación internacional con el Centro de Cooperación del Mediterráneo de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza²²⁵ (UICN), establecida en el marco de un protocolo entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, la Agencia Española de Cooperación y Desarrollo, la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y la UICN.

225 Centro de Cooperación del Mediterráneo de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza. http://www.iucn.org/es/sobre/union/secretaria/oficinas/med/

Las acciones de cooperación española al desarrollo en apoyo a la aplicación del Convenio sobre la Diversidad Biológica tienen una larga trayectoria. Son destacables las contribuciones voluntarias que España ha realizado a los fondos fiduciarios del Convenio, ascendiendo a más de 5 millones de euros en el período 2006-2010. Asimismo, según los datos oficiales disponibles y según la terminología del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE²²⁶, entre 2006 y 2008, España ha destinado al fomento de la diversidad biológica aproximadamente 40.000.000 de dólares, lo que ha supuesto un fuerte aumento de sus contribuciones durante este periodo. Además, cabe señalar que este concepto queda englobado dentro de otro más amplio, el de «protección general del medio ambiente», al que se ha destinado en el mismo periodo antes mencionado un total de 363.800.000 de dólares. Igualmente, España ha prestado una importante colaboración a la Iniciativa LifeWeb, con un total de 5 millones de euros.

226 Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE[0]. http://www.oecd.org/department/0,2688,en_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html

En el contexto global, la conciencia pública y la preocupación por las presiones que se ejercen sobre la diversidad biológica a causa de las actividades humanas están creciendo. Parece que los actores clave están comenzando a comprender los efectos que sus acciones tienen sobre la diversidad biológica y su responsabilidad de cuidarla y de conservarla para las próximas generaciones.

La comunicación y la educación tienen un papel clave que desempeñar en esta construcción. En particular, son las herramientas que harán comprensible el concepto de diversidad biológica y su importancia para nuestras vidas. Así, estas herramientas son un valioso activo para la implementación del desarrollo sostenible. Deberían por tanto dirigirse esfuerzos a la formación en terceros países en materia de comunicación, educación y concienciación para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad y el desarrollo local.

CUSTODIA DEL TERRITORIO.

La protección de la biodiversidad ha sido considerada, desde inicios del siglo XX como una responsabilidad exclusiva de las Administraciones Públicas y no se ha considerado como una cuestión estratégica y horizontal que deba ser tenida en cuenta en todas las políticas sectoriales y en todos los ámbitos de la intervención pública y privada. Tampoco se ha dedicado la debida atención al papel que los agentes privados siguen cumpliendo en la gestión de una parte muy importante de la biodiversidad. Sin embargo, muchos terrenos con importantes valores naturales asociados, son privados. Por citar un ejemplo, en los parques naturales la titularidad privada se aproxima al 60% de la superficie²²⁷.

227 Anuario EUROPARC-España del estado de los espacios naturales protegidos 2007. http://www.redeuroparc.org

Se considera necesario fomentar y reconocer el papel que juegan los agentes sociales y privados en la gestión directa de la biodiversidad. Por ello, se considera imprescindible ampliar los esfuerzos en la promoción de la gestión concertada a cargo de entidades de custodia y otras entidades de gestión, además de las instituciones públicas implicadas, para la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad. Esto permitiría explorar, por ejemplo, vías para el pago por algunos de los servicios de los ecosistemas. Los espacios de la Red Natura 2000 o las reservas de la biosfera son lugares idóneos para avanzar en la aplicación de este enfoque.

En el contexto de la conservación, en los terrenos privados el establecimiento de acuerdos voluntarios y contractuales causa menos resistencia entre la ciudadanía y los propietarios que los mecanismos reguladores. La mayor parte de los acuerdos de este tipo se han realizado hasta el momento en el marco de medidas agroambientales y en la actualidad se está experimentando un aumento en número y diversificación.

En numerosos países, determinadas fundaciones, asociaciones, fideicomisos y grupos locales son importantes aliados para la puesta en práctica de proyectos de conservación y para comprometer e involucrar a propietarios y entidades locales en la conservación del territorio.

La custodia del territorio se puede definir como un conjunto de estrategias y técnicas que pretenden favorecer y hacer posible la responsabilidad de los propietarios y usuarios del territorio en la conservación de sus valores naturales, culturales y paisajísticos, así como en el uso adecuado de sus recursos^{228, 229}.

228 Estudio jurídico sobre la custodia del territorio. Plataforma de Custodia del Territorio de la Fundación Biodiversidad. http://www.fundacion-biodiversidad.es/images/stories/recursos/noticias/2010/EstudioCustodiaTerritorio.pdf.

229 Grupo de trabajo de la UICN sobre custodia de la naturaleza y conservación privada. http://www.privateconservation.net/

En España, las entidades de custodia del territorio todavía no están consolidadas a escala nacional, aunque el II Inventario de la Plataforma de Custodia del Territorio de la Fundación Biodiversidad²³⁰ recoge 130 entidades de custodia y 1336 acuerdos de custodia y está próxima la constitución jurídica de un foro estatal de custodia del territorio. Además, varias Comunidades Autónomas disponen de asociaciones que conforman redes de entidades de custodia que aportan estructuración, capacitación e incidencia institucional para fomentar la custodia.

230 Plataforma de Custodia del Territorio de la Fundación Biodiversidad. http://www.custodia-territorio.es

En países donde la custodia del territorio está más implantada ha sido importante la regulación y el establecimiento de incentivos fiscales a los propietarios que alcanzan acuerdos de conservación con entidades reconocidas en estos marcos. En este sentido, los artículos 5 y 73 de la Ley 42/2007 abren la puerta a la implantación de una fiscalidad para la custodia y la gestión concertada en el ámbito estatal y autonómico.

Los acuerdos de custodia suelen ser más eficientes desde un punto de vista financiero que los mecanismos reguladores puesto que, al ser voluntarios, los propios signatarios tienen una mayor predisposición al cumplimiento, lo que reduce los costes de control. No obstante, el seguimiento anual de los acuerdos por parte de las entidades de custodia y bajo criterios de buenas prácticas de gestión es fundamental para garantizar la calidad, la transparencia y el efecto positivo en las políticas de conservación.

Por otra parte, la concertación de alianzas supone una oportunidad para acceder a nuevos recursos privados y a las capacidades que pueden aportar las entidades favorables a la conservación de la biodiversidad con las que se comparten objetivos. Este escenario requiere de medidas de fomento de una mayor colaboración público-privada.

La responsabilidad social empresarial es también una cuestión cada vez más relevante pues las empresas reconocen los beneficios derivados de una política empresarial sensible con los problemas ambientales²³¹.

231 Plataforma UE Empresas @ Biodiversidad.http://ec.europa.eu/environment/biodiversity/business/index_en.html

La Ley 42/2007 dedica su artículo 72 a la promoción de la custodia del territorio, determinando que las Administraciones Públicas fomentarán la custodia del territorio mediante acuerdos entre entidades de custodia y propietarios de fincas privadas o públicas que tengan por objetivo principal la conservación del patrimonio natural y la biodiversidad. Las oportunidades para ello son muy amplias y por el momento poco exploradas. Además, establece que cuando la Administración General del Estado sea titular de terrenos situados en espacios naturales, podrá llevar a cabo el desarrollo de acuerdos de cesión de su gestión, total o parcial de los mismos, a entidades de custodia del territorio. Estos aspectos de la Ley están todavía pendientes de desarrollarse y suponen una oportunidad para diferentes órganos de la Administración General del Estado. Para ello se puede utilizar el aprendizaje comparado con la experiencia de otros países más avanzados en este tipo de alianzas.

COMUNICACIÓN, EDUCACIÓN Y CONCIENCIACIÓN CIUDADANA.

La preocupación por los temas ambientales en España es creciente, aunque todavía no se corresponde con la gravedad de los problemas existentes. Los resultados que arrojan los barómetros mensuales del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)²³² sitúan los problemas ambientales entre los menos citados cuando se pide a los ciudadanos una respuesta espontánea sobre los problemas más importantes en España en la actualidad (habitualmente en la posición 20.ª sobre un total de 27)²³³, sin que sea posible diferenciar dentro de las cuestiones ambientales las referentes a biodiversidad. Además, la movilización ciudadana en torno a la necesidad de su conservación es escasa, como pone de manifiesto la baja participación en organizaciones no gubernamentales dedicadas a la conservación de la biodiversidad y el patrimonio natural en relación con otros países. Esta situación provoca que no exista una presión social significativa hacia los poderes públicos que sitúe a la biodiversidad en el debate político y entre las prioridades de la acción pública.

232 Centro Investigaciones Sociológicas. Ministerio de la Presidencia. http://www.cis.es

233 Barómetros mensuales del CIS. http://www.cis.es/cis/opencms/ES/11_barometros/indicadores.html

El aumento de la filantropía ecológica ha sido importante en los últimos años en España: cada vez más personas quieren dar un uso social relacionado con el medio ambiente a su capital. Estos fondos y nuevos recursos se canalizan cada vez más a través de agentes especializados, como las entidades de custodia. La falta de regulación está impidiendo que muchas entidades con objetivos conservacionistas puedan beneficiarse de esta disposición de parte de la sociedad para pagar por la conservación de la biodiversidad a través, por ejemplo de proyectos de conservación, y también crea indefensión ante la falta de criterios técnicos de buenas prácticas para la actividad de estas entidades.

Respecto a los hábitos individuales, la actitud positiva hacia la biodiversidad que detectan algunos estudios no se transforma en compromiso activo. Así por ejemplo, aunque un 80% es favorable a incentivar o impulsar la compra de productos de la agricultura ecológica, sólo un 40% de los españoles estaría dispuesto a modificar sus hábitos de consumo y de ocio para contribuir de esa manera a conservar el patrimonio natural y la biodiversidad. Poco más del 30% de la población establece una relación de causa y efecto entre la pérdida de especies silvestres y la salud, o la calidad de vida. En España, a pesar de una creciente asunción de valores ambientales por parte de la ciudadanía, ésta no se refleja en un mayor desarrollo de prácticas y estilos de vida sostenibles²³⁴.

234 Ciudadanía y conciencia medioambiental en España. Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), 2010. http://www.cis.es/cis/opencms/-Archivos/Publicaciones/OyA/OyA67e.pdf

Esta escasa sensibilización e implicación social y el hecho de que el valor económico y social de la biodiversidad no se refleje en los procesos de adopción de decisiones impulsan indirectamente la pérdida de la biodiversidad. En este sentido, es necesario que la evaluación de la calidad de vida refleje adecuadamente los aspectos ecológicos del bienestar, incluyendo la consideración de la biodiversidad mediante el desarrollo de instrumentos más allá del Producto Interior Bruto^{235, 236}. Este proceso debe integrarse en la toma de decisiones políticas y ser asumido por el debate público.

235 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «- Más allá del PIB - Evaluación del progreso en un mundo cambiante» COM(2009) 433 final

236 Iniciativa de la OCDE sobre crecimiento verde. www.oecd.org/greengrowth

La información sobre el conocimiento, la percepción, los comportamientos y las actitudes de la población es clave para diseñar adecuadas políticas de comunicación, educación y concienciación de la sociedad en materia de biodiversidad. Desde hace tres décadas, el CIS realiza encuestas relacionadas con el medio ambiente. Todos los datos obtenidos en estas encuestas son de acceso público y gratuito y constituyen una fuente de referencia fundamental en la materia.

La información que se traslada a la sociedad sobre avances científicos y sobre los beneficios de la biodiversidad es insuficiente y de índole generalista o muy técnico, sin adaptar adecuadamente el lenguaje y el soporte a los sectores diana más relevantes, lo que perjudica la comprensión social de las estas relaciones causa-efecto antes mencionadas y la consiguiente implicación y apoyo social a la conservación. Hasta la fecha no existe un programa de comunicación sobre biodiversidad, entendido como un marco en el que abordar de forma completa y sistemática acciones para atraer, motivar y movilizar la acción individual y colectiva para la conservación de la diversidad biológica y el uso sostenible de los recursos naturales.

La sola existencia de planes para la conservación de la biodiversidad no garantiza su aplicación ni la integración de los objetivos de biodiversidad en otros sectores. Con el fin de facilitar la aplicación de los planes estratégicos nacionales, el artículo 13 del Convenio sobre la Diversidad Biológica solicita a las Partes promover y fomentar la comprensión sobre la biodiversidad y desarrollar programas de educación y conciencia pública. Sólo de esta manera se podrá concretar en la práctica los objetivos de este Plan Estratégico y sus implicaciones en las diferentes políticas sectoriales. La Ley 42/2007 establece entre los deberes de los poderes públicos «fomentar, a través de programas de formación, de la educación e información general, con especial atención a los usuarios del territorio, la necesidad de proteger el patrimonio natural y la biodiversidad».

No es suficiente el señalar a la sociedad lo que está ocurriendo con la diversidad biológica para que se puedan corregir sus causas de degradación. Los cambios que se requieren no vendrán por la elección de un solo individuo. Los encargados de la planificación de la biodiversidad deben cambiar la utilización de la comunicación, la educación y la sensibilización pública, evitando la saturación con mensajes catastrofistas. Deben replantearse los modelos de comunicación, educación y sensibilización pública, orientándolos a la búsqueda de una mayor participación social, a la creación de redes sociales y a la acción organizada en programas de voluntariado ambiental.

Generar alianzas y programar acciones conjuntas con organizaciones que puedan ayudar a alcanzar los objetivos y las metas de este Plan Estratégico es un un factor que incrementaría sus posibilidades de éxito.

La intervención del sector privado es también importante para la consecución de los objetivos del Plan Estratégico. Sin embargo, se carece de un programa o de campañas específicas dirigidas a este sector para poner de manifiesto los riesgos y oportunidades empresariales relacionadas con la degradación de los ecosistemas y la preservación del patrimonio natural.

En cuanto a la educación formal, los currículos recogen adecuadamente los temas más relevantes respecto a la conservación de la biodiversidad, pero lo hacen de manera excesivamente académica. Así, el alumnado rara vez llega a través de estos contenidos cognitivos a desarrollar los vínculos afectivos con el objeto de estudio, necesarios para promover un cambio de actitud y de comportamiento personal, así como inducir un futuro compromiso con la conservación.

GOBERNANZA Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA.

La Ley 42/2007 establece que los poderes públicos promoverán las actividades que contribuyan a la conservación y utilización racional del patrimonio natural así como a alcanzar los objetivos que establece la propia Ley.

Es necesaria también una estructura administrativa capaz de dinamizar a todos los actores implicados en el desarrollo de las diferentes acciones incluidas en el Plan Estratégico, de realizar su seguimiento y evaluación así como de revisar su aplicación y de proponer adecuaciones, contando con la participación de las múltiples partes interesadas. Para el logro de los objetivos establecidos en este Plan Estratégico es preciso mejorar la eficacia de los mecanismos de cooperación y colaboración intra e interadministrativa.

La Ley 42/2007 crea la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad²³⁷ como órgano consultivo y de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Los informes o propuestas de la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad serán sometidos para conocimiento o aprobación, a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente.